陈晓华：脱贫攻坚与乡村振兴的关系

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陈晓华（全国政协农委副主任、中国农业经济学会会长）

  党的十九大把脱贫攻坚作为三大攻坚战之一，向人民做出了承诺，把乡村振兴作为党的七大战略之一写入了党章。抓好这两件事，关系全局，影响深远。今天我在这儿主要结合近期农村的一些调研，就脱贫攻坚与乡村振兴衔接谈一些不成熟的认识和看法。主要想讲三点：
  第一，做好脱贫攻坚与乡村振兴衔接是当前农业农村工作的一项重要工作。
  农业和农村的发展已经进入了新的时代，处在一个非常关键的历史时期。到2020年，也就是明年，脱贫攻坚要取得全局的决定性的胜利，农民要一个不落的进入小康社会。应该说这是非常重大的一个历史性成就。而另一方面乡村振兴要全面的开局起步，要为实现农业农村的现代化奠定坚实的基础。所以，现在正处在一个“两个一百年”的交汇期，统筹来做好脱贫攻坚与乡村振兴的衔接非常重要。如果搞得好，我们就能够使脱贫摘帽的农村地区和贫困人群通过实施乡村振兴更好地巩固脱贫的成果，接续地推动经济社会发展。如果搞得不好，就可能使脱贫摘帽的地区人群出现返贫，使这些地区和发达地区的差距进一步拉大。因此，中央对解决好乡村振兴和脱贫攻坚的衔接问题高度重视。2018年中央1号文件就明确地把做好脱贫攻坚与乡村振兴衔接作为一个重大的任务，首次提了出来。2019年的中央1号文件，又再次强调这个问题。特别是前不久召开的党的十九届四中全会也明确要求，要建立解决相对贫困的机制。也就是说，在全面解决了现行标准下贫困人口的绝对贫困以后仍然有一个解决好相对贫困的问题。这就需要使这项工作跟乡村振兴很好地衔接起来。
  应该说对贫困地区来讲，现在是一个非常关键的时候，各地的情况不一样，进展的程度不一样。面临着三类问题：一类是深度贫困地区和特殊贫困人口如期脱贫的问题这个硬骨头，是一场硬仗。不仅“三区三州”，在西部不少省也有这样的现象。这是一类，要毫不松懈地来脱贫。第二类，已经摘帽和脱贫的县怎么来减少和防止返贫。应该说这个任务更重。全国800多个县，8000多万贫困人口，到去年已经400多个县摘帽了，今年还有200多个县摘帽，还有千百万人需要今年和明年脱贫。也就是说，我们的脱贫任务已经完成了2/3，在这种情况下，已经完成2/3的地区怎么来巩固这个成果，这是个很重要的问题。这是这类地区必须首先盯住的。第三类地区，早期脱贫的，搞得比较好的，怎么来和乡村振兴衔接好。从前一个阶段转入到后一个阶段。所以，不同的地区都有不同的工作重点和工作任务。
  这三个任务应该说都非常重要。总书记在今年的“两会”上及各代表团上都讲到了这个问题，在讲到乡村振兴的时候都谈到了这个问题。我们要看到乡村振兴和脱贫攻坚实际上是一个问题的两个方面，是相辅相成有机统一的。当然不同的工作要求不同的任务有不同的特点，这两件事总体上是一致的，都是要人民富裕。但是它的不同阶段不同工作的特点是不一样的。在工作的要求上，脱贫攻坚重点是要解决好“两不愁、三保障”的问题，这是我们脱贫攻坚必须始终卯定的目标。我们既不要把它人为地抬高，也不能搞缩水，死盯着“两不愁、三保障”。总书记反复强调现行的标准问题，“两不愁”的问题应该说得到了比较好的解决，但是“三保障”的问题还没有得到解决。乡村振兴更全面、层次更高。所以，这两个事在目标的要求上是不完全一样的。在时间的节点上，也有所不同。脱贫攻坚的要求很明确，就是2020年必须完成，必须收官，而乡村振兴应该说要伴随整个农业农村现代化的长过程。前面几个同志都谈到了这个问题。所以，中央下发的《关于乡村振兴的规划纲要》规定了它的阶段性目标，到2020年，也就是党的二十大，乡村振兴要搞到什么程度。到2035年，基本实现现代化，乡村振兴要搞到什么政府。甚至到2050年。所以，它是一个长期的任务。如果说脱贫攻坚是攻坚战，乡村振兴就是一个持久战。所以，在时间节点上要求也不一样。
  另外，在工作对象上也有所不同。脱贫攻坚主要是要瞄准贫困县、贫困乡、贫困村，特别是贫困户，要精准到户。虽然全社会动员办这件事情，但是最终要落脚到贫困村、贫困县和贫困户，而乡村振兴涉及到所有农村、所有农民、所有农业，所以它的要求范围也是不一样的。通过乡村振兴来实现农村美、农业强、农民富，我们应该把握好这两个重点，这些不同的地方。就两者的关系来看，脱贫攻坚是乡村振兴的重要前提和优先任务，这是中央反复强调的。也就是说，没有脱贫，全面小康也好，农业农村现代化也好，就失去了前提，就是一句空话。2017年，总书记在中央农村工作会上强调七条乡村振兴之路，其中有一条就是中国特色的减贫之路。也就是说，把减贫这件事情作为七条重要道路之一，放在了优先的位置。这是一个方面，另一方面，乡村振兴是巩固脱贫成果接续向前发展，最终实现共同富裕的必然要求。所以，从实践到理论都要做好这两个衔接。
  第二个问题，做好脱贫攻坚与乡村振兴衔接，既有许多有利的条件，又面临不少的困难和挑战。
搞好这两个衔接并不容易，需要做大量的工作。应该说这些年我们脱贫攻坚取得了重大的历史性成就，为乡村振兴创造了很好的条件。
  现在到贫困县看：一是贫困地区的产业发展有了很大进展。和过去比，产业发展的水平有了很大的提高。大体上脱贫五个一批，其中产业脱贫是根本举措，解决了一半的贫困人口。当然这也包括就业。这是一条。
  二是贫困地区的基础设施条件有了很大改善，尤其是水电路气房通讯，和过去相比，都有了很大的变化。实事求是讲，国家也好，社会也好，这些年用在这方面的投入是不少的，力度是很大的。甚至我到一些村去看，基础设施条件、村容村貌、农民的住房，比一般的村，不是贫困村的村还好得多。所以经常到地方都有一个边缘人口、边缘村的问题，这反而成了一个问题。也就是说，我们一些村的建设地至少在基础设施上已经大大超前了，这不能不说是一个成就，不能不说这两年变化巨大。这是第二条。
  三是贫困地区的人才保证状况有了很大改善。实事求是讲，人力的支持、人才的支持、干部工作队伍的支持，对贫困村面貌的改变是起了决定性作用的。我经常到一些村，讲得清楚、讲得明白的还是第一书记，还是那些工作队员，反而我们原来的村干部和农民自己讲不清楚问题。这不能说不是一种遗憾，但是也体现了我们这些下去的干部在脱贫攻坚中发挥了重要作用。所有这些我觉得都是我们做好脱贫攻坚与乡村振兴衔接的有力条件，特别是我们通过这几年的脱贫攻坚，总结了很多有效的农村改革发展经验，培训和造就了一大批热爱“三农”的干部。这个财富是巨大的，影响是深远的。我想比修了几条路影响还要大。这些就是我们搞乡村振兴很重要的基础，但是我们也要看到乡村振兴和脱贫攻坚衔接也有些问题需要认真研究解决。
  突出的有这么几个：
  一是如何提高贫困地区产业发展的市场化程度的问题。这是个大问题。应该说农村的产业要发展起来，没有5、6年，7、8年，是成不了气候的，因为规模的形成，产业链条的形成，产业体系的形成不是靠3年、2年几十万的扶持项目就能解决的，而恰恰在这一点上，我们很多贫困地区这点还是个短板。经营主体的市场发育程度不够，尤其是产业链条还没有完全形成，这个问题要很好地解决。看起来都很热闹，每个村都有几个发展的项目，但从一个区域来看，从一个产业体系建设的角度来看，还有很多问题要解决。这主要是因为什么？产业体系的形成和发展主要要靠市场这只手，而脱贫攻坚的扶持政府这个手更强更硬。因为有任务要求，一个单位要包几个村，你就得想办法，你想要形成产业体系，要培育壮大主体，必须用市场经济的办法来解决问题。
  二是如何激发内生动力的问题。不可否认，在脱贫攻坚的过程中，一些地方也好，尤其是部分贫困人群也好，程度不同地有等靠要的思想。也就是说，干部在干，群众在看。这个问题是存在的。正因为如此，中央反复强调对干部来讲，不能搞形式主义，不能搞数字脱贫、虚假脱贫。因为很容易，有指标要求、硬约束。对群众来讲，就是不能养懒汉，要激发他的内生动力。应该说解决前一个问题还是有办法的，但是解决后一个问题有大量工作要做，而且这方面的典型和经验看来还不多。乡村振兴农民是主体，这个问题要重视。
  三是如何保持脱贫攻坚政策的稳定和连续性问题。这些年，在脱贫攻坚上，从上到下都有很多特殊的政策和非常的措施。转为到乡村振兴以后，如何把这些特殊的政策转化为制度性的安排，需要很好的研究。包括一些非常的措施变成常规化的措施，也需要很好的研究。我们要承认攻坚战的那些办法和战略战术不一定适合于持久战，因为有些事情你是耗不下去的，既然我们都讲是持久战，要久久为功，打法和招数就得有新的变化，根据任务的要求。而这一点需要上下共同努力，既要搞好顶层设计，更需要实践的探索。
  第二，做好脱贫攻坚与乡村振兴衔接需要抓住关键问题。
  我想主要是五个关键问题：
  一是做好领导体制的衔接。我们的政治优势也好，制度优势也好，就是大家说的一句话，老大难老大难，老大重视就不难，关键是领导重视。脱贫攻坚能取得进展和实效，关键是中央率先垂范，总书记亲历亲为，带动五级书记亲自抓。怎么样把这种体制、把这个劲头，按照“四个优先”的原则转化为乡村振兴的机制和体制是需要很好研究的。要不然就会出现反复，特别是贫困县脱贫攻坚几年以后，干部就可以调动了，不要后来的不比前来的长，哪些是短板需要补，哪些是重点需要抓，不衔接好就可能又走弯路。所以，领导体制非常重要。中央强调乡村振兴也要五级书记亲自来抓，这就需要建立一套工作制度，特别是考核的标准。应该说扶贫攻坚的考核是严格的，尤其是当初引入第三方评估的时候，弄得基层同志也是不太适应。当然这个办法要不断完善，要结合实际，但总的讲，怎么样把总结扶贫的督导、考核的办法转移到乡村振兴工作的要求方式上来，也需要实践去探索。所以，现在有的地方脱贫攻坚告一段落以后，乡村振兴的领导小组也是党委政府的一把手。这样能够接续地把一些事情处理好。不要摘帽了，尤其是摘帽过渡期以后，干部调离了，这个事情就停在那儿了，这是要注意的。
  二是做好发展规划的衔接。脱贫攻坚是硬任务，有进度、有计划、有项目、有资金保证，搞得应该是很实的，这一点大家都有体会。可乡村振兴是个持久战，可不能搞虚了，也应该有一些重大的工作安排、进展要求和工程项目。要不然，放在那儿几年，最后面貌依旧。所以，在这一点上，现在要做好两个规划的衔接。要结合着脱贫攻坚的完成情况和乡村振兴新的目标要求，缺什么补什么。脱贫是一个，乡村振兴又是一个，两个规划不衔接，前一个搞到什么程度了，还有哪些问题要解决，在后面没有回应。后面制定规划，没有以前面的进展为基础。这都不好。所以，要搞好这两个衔接。现在规划纲要重点是要抓好县、乡、村的规划，中央的文件是一个纲要，是一个指导性的意见，具体的安排还要通过县、乡、村来具体的部署和落实。
  大家也要总结，我们搞乡村规划已经不是第一轮了，03年、04年、05年搞新农村建设，也是每个村请一些人搞了一些规划，有的起了作用，有的根本就没有起作用。要不然就是规划条件不具备，要不然就是规划不符合实际。所以，咱们这一次搞乡村规划一定要搞得实际一点，从实际出发，既要讲它的必要性，更要讲可行性，尤其是在农村。在农村做实际工作，尤其是要重视它的可行性问题。
  三是做好政策保障的衔接。这个问题大家都非常关心，确实脱贫攻坚有一整套人、地、钱，也包括教育、医疗、住房等一些政策。这就需要我们很好地研究脱贫以后在乡村振兴期间怎么使这些行之有效的优惠政策转化为制度性的安排。中央很明确，就是要保持政策的连续性和稳定性，即使有调整，也应该有一个过渡期。要按照农业农村现代化的要求，进一步总结在脱贫攻坚政策中行之有效的内容。当然了，乡村振兴的政策和针对性特殊贫困户的政策可能会有不同，因为乡村振兴政策更要讲它的区域性，更要讲它的普惠性。它不可能针对一个人又去设计一套体系，而是一个区域发展一个普惠性的政策。其他问题一事一议，桥归桥、路归路。
  我到下面去基层同志给我提的最大的问题，也是很现实的，为了解决医疗保障的问题，因病致贫致困的问题，他的报销比例就比别人高。脱贫了以后怎么办，其他人群又该怎么办，这确实是个不容易处理好的问题。我也知道在一般贫困县，这部分的费用负担压力是很大的。既然是久久为功，乡村振兴，我们就要考虑它的可持续性，区域性、普惠性、可持续性，恐怕是我们今后在设计和考虑乡村振兴政策上要把握的。
  四是做好重点举措的衔接。回过头来看，七大项、八大项、十大项无非就是三项，一项是产业发展，一项是基础设施建设，一项是公共服务水平。这三件事情在脱贫攻坚中要解决，在乡村振兴中更要解决好。所以，原有的一些安排和部署怎么和乡村振兴的计划、规划和要求衔接起来，需要认真地梳理。产业怎么升级要考虑，基础设施怎么完善配套要考虑，公共服务水平的提高要考虑，这些重点的举措要分门别类地采取措施。
  五是做好工作队伍和人才的衔接。农村人口的减少，随着城镇化的进程，这是个大趋势，我们只能适应这个趋势，要尽可能地消除这个趋势下对农村带来的负面影响。这是我们要考虑的。实事求是讲，在城镇化的背景下，世界各国都面临这样的难题。空心化也好，老龄化也好，不仅是中国，世界各国都碰到了。尤其是在东亚国家和地区，这恐怕也是一个带有规律性的问题。需要很好地破解这个事情，尤其是人，一个乡村没有人、没有人才、没有人气，怎么来振兴。所以，总书记讲六个振兴，第一位的是人才振兴，应该说抓住了根本。人才振兴怎么办？现在看来比较有的变化。
  1、留下来。也就是说，我们原来扶贫的工作队，我们的那些第一书记，那些下去帮扶的同志，当然不可能都把他们留下来，但是需要探索，通过适当的办法，不要人走了以后，很多事情就接续不上了。
  2、引进来。主要是三类人，一类是下乡返乡创业的人，这类人主要是针对产业发展的。第二类人是有技术的专家、医生、教师，主要是提高他的公共服务能力和水平。第三类有些有志于退下来的返乡的干部这些人主要是在乡村治理中发挥积极的作用。所以，要根据不同的人来引导他干一些事情。
  3、培养人。要把立足点放在培养乡土人才上，这才是根本。农村要长治久安，农村要实现可持续发展，没有乡土人才的成长是很难想象的。所以，应该有计划地、大规模地、持久地来培养一批乡土人才。这件事现在也在做，但是比较零散，不够系统，比较零碎。因为这件事情是个长期工程，百年树人、十年树人，需要多年见成效。这件事情希望县里的同志重视起来，通过各方面的努力破解这个难题。