罗志恒丨中国式现代化与财税改革：当前形势与未来趋势

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粤开证券首席经济学家、研究院院长 罗志恒

尊敬的各位领导，各位来宾，大家好！很高兴有这样一个机会跟大家分享汇报我们对中国式现代化和财税改革问题的思考。二十大报告中，中国式现代化是非常重要的关键词，财政是国家的基础和重要支柱，财税改革理所当然应该服从和服务于中国式现代化。

今天分享主要包括三个方面的内容，第一个是当前的中国财政形势处在什么状况。第二个方面的问题，中国式现代化建设新征程过程中，我们的财政形势会如何。我们的基本判断仍然是一种负重前行和紧平衡的态势，体现在财政能力和财政责任的矛盾。在财政能力这块，我们可以看到经济增速要持续下行，更重要的是工业经济时代的财税体制已经滞后于服务业经济和数字经济占比不断上升的产业结构转型，使得数字经济和服务经济的一部分税收没有完全进入到我们的财税体制中。从财政责任的角度我们也可以看到我们进入到多元目标的治理体系，中国式现代化是多元目标的现代化，财政的支出责任范围扩大了。第三，面临这样的形势，未来到底该怎么办。基本上可以判断未来很重要的任务要稳定宏观税负，推动相应的财政和税收改革，比如说健全所得税和财产税、强化累进性，完善个人所得税和企业所得税以及财产税，来促进共同富裕。

第一个问题，当前处在怎样的财政背景之下。

一般公共预算收入和土地出收入持续下行，在今年基本上处在负增长的情况。东部这些相对比较发达的区域，今年以来基本上处于负增长，因为留抵退税比较高，中西部地区煤炭资源型的省份受益于煤炭价格的上涨，相对而言较好，但总体上全国一般公共预算是负增长。土地出让收入这块，尚没有回到2018年的水平，跟去年比这块绝对规模可能会下降2.6万亿。一般公共预算收入持续下行，从更长的历史时间来看，从1994年分税制改革以来，一般公共预算的收入增速，高于GDP名义的同比增速。到了2015年、2016年以来，一般公共预算收入的增速开始低于经济增速，宏观税负在2015年、2016年之后持续下行，2021年只有17.7%，比2015年下降4.4个百分点。今年2.3万亿留抵退税基本完成，这导致今年宏观税负下降2个百分点，导致一般公共预算收入下降10个百分点以上。

资料来源：财政部，粤开证券研究院

资料来源：财政部，粤开证券研究院

第二，现在支出的刚性非常强，今年面临需求收缩，所以要拉动基建投资扩大总需求。同时疫情冲击下要兜底民生，民生支出也有比较大的压力。面临这么大疫情反复冲击，抗疫这块也产生比较大的支出，这是支出层面。

第三，债务在今年、明年集中到期的阶段，一般债、国债、地方一般债和专项债，以及城投债也面临集中到期，这是我们所看到的当前财政形势的基本格局。

现在看各个省份的情况。地方政府的综合财力中，中西部地区对中央转移支付依赖比较高；对东部发达地区，江苏、广东，政府基金预算中，主要是土地出让收入占比较高，今年又面临房地产形势下行，使这些地区受到相应的影响。从中央、省市、县乡政府来看，区县之间财政不平衡程度远远高于省际的，可以看到部分地区的区县已经出现了一定程度的困难局面，这就非常考验省级和市级政府的统筹协调能力。

以上是当前面临的大的背景。特别强调一点，澄清一点认识误区，网上很多自媒体拿31个省市区的财政收支差转负来说地方没有财政盈余了，来证明当前财政形势的严峻，反复传播，但实际上这种解读很监督粗暴，不够专业。实际上判断财政形势的严峻，要结合收入、支出和风险的情况，同时要把政府所有的收支活动综合进行分析，尤其是公有制经济条件下还有很多公共产权收入，国有企业利润上缴等等。

31省份的收支差转负严格意义上不能代表财政形势，这是由我国的分税制+转移支付的财政体制决定的。因为如果收支差转负后还能很容易地得到弥补，而且不会造成大的风险上升，那这就不能代表形势严峻。地方的财政收入反映的是中央和地方初次分配的结果，支出反映的是包括中央对地方的转移支付，以及我们地方所发的一般债。也就是说我们的收入减支出，必然有一个缺口，这个缺口就是中央给地方的转移支付，以及地方所发的债。31省市区的财政状况，上海、天津有盈余或者缺口较小，河南、四川缺口比较大；我们再来看，2021年中央对地方转移支付决算的情况，中央政府对天津、上海的转移支付比较少，对应的就是收支差的缺口比较小。四川河南缺口大，对应中央对地方转移支付比较高，要理性看待财政收支差转付，只是财政体制所决定的。

资料来源：财政部，粤开证券研究院

资料来源：财政部，粤开证券研究院

第二个问题，中国式现代化建设以及新征程之中，我们的财政形势是怎样的状况。

前面谈到了一些基本的结论，这里我们简单的展开一下。应该说这种财政矛盾的局面还会延续下去。我们说财政财政，财与政，财是我们的财政能力，政是我们的支出责任，这种支出责任取决于政府的职能，政府和市场的关系，以及政绩考核机制。政绩考核机制决定了地方政府到底要干哪些事情，这是我们要看到的。具体到中国式现代化建设过程之中，我们的财政能力和财政责任主要是这样的。在财政能力这块我们可以看到，第一，经济增速在未来过程中还会持续下行，第二，我们的财政制度，目前更多的是基于工业经济时代的产物，它跟现在经济结构的转型比是滞后的。我们服务经济和数字经济占比持续提高，但是没有完全反映到财税收入中，还要改革。同时要看到，我们的财政制度是基于人口固定和静止不流动情况下的设计，但是现在的情况是人口在持续大规模流动，这是我们要看到的变化。第三，土地出让收入，我们的房地产，从存量过渡到存量时代，意味着土地出让收入也是存在下行的态势。第四，我们过去在面临着一次次财政困难的时候，通过各种方式去解决，比如说土地财政和大规模的举债，去解决问题，还可以通过弱化对农民工以及农民的基本公共服务解决。但是现在这些方式，这种隐性解决的机制越来越显性化、透明化、规范化，意味着财政汲取能力在未来面临一定程度的压力，尤其是面临经济增速下行的形势，我们还可能继续推出减税降费系列举措。

财政责任，我们可以看到现在进入到多元目标治理的状况，中国式现代化是一个多目标的现代化，我们不仅是经济层面的，而且还有社会层面的，我们要环境保护、安全发展、科技自立自强，还要讲共同富裕等等，这种多元目标就意味着整个支出责任的范围是扩大的。这些多目标的任务，很大程度上是上升到了政治的高度，这意味着支出责任的刚性程度在上升。同时还可以看到未来面临的内外部风险交织，房地产风险、金融风险、城投风险以及其他的突发疫情风险，这种风险都可能会进一步向财政转移，这也会加大财政支出责任。因此，中国式现代化征程上的财政形势，我们还面临着两个平衡：一个是收支的平衡，再有一个是支出责任之间的平衡。

第三个问题，未来该何去何从，要稳定宏观税负，财政汲取能力不能再往下降，再一个就是中长期实行相应的制度改革。

第一，避免陷入到赤字率3%高还是低的无谓的争论，破除3%赤字率警戒线的干扰，国际上也不存在这样一条警戒线。用狭义口径以及通过会计核算出来的狭义的赤字率口径，这个意义其实是比较小的。也就是说突破3%并不代表不遵守财政纪律，财政纪律是要通过法治的方式，以及问责的方式来解决，而不是通过3%来解决。低于3%，并不代表就是保守的，所以我们更多要通过实际赤字率的概念。我们的官方赤字率基本上在3%上下，所以波动是比较小的。但是实际上经常出现的赤字率，包括专项债等等，其实已经在逆周期调整，经济形势比较差的时候赤字率比较大，2020年实际上已经突破10%的水平。第二，避免陷入到减税万能，以及一切风险集中于财政这样的误区，我们要强化财政政策和非财政政策之间的协调配合，避免其他的政策出了问题最后都转嫁到财政风险。

第三，要稳定宏观税负，这不仅是中国面临财政形势所必然要做的抉择，而且是当前的国际形势，目前全球应该说已经进入到结构性加税周期。首先全球的G7集团已经确定了要设立最低企业所得税率，避免逐底竞争。可以看到日本宣布到2024年的时候要把消费税提高到15%的水平，对中国而言，我们也有必要对消费税、资源税、环保税对老百姓生活影响不大的税种做出相应的调整，通过税种调整提高高质量发展和绿色发展。

第四，要在收入总量保证基本稳定的情况下，进一步优化税制结构。共同富裕目标的要求，健全以所得税和财产税为主体的直接税体系，适当提高直接税比重，强化税制的累进性，推动共同富裕。目前个人所得税还是以综合所得与分类征收相结合，未来要进一步过渡到全面的综合征收。也就是说不管是劳动所得还是资本所得，都应该是同一个标准。同时财产税、房地产税以及其他相关的税种如遗产税也要根据风险化解的情况适时推出。

第五，优化支出结构，应对人口老龄化的上升，应对人口数量持续下行这样的问题。我们要从整个发展建设财政转向民生财政，增加对人的投资和消费，促进人口数量走向数字红利。

第六，优化债务结构，防范化解财政风险。比如说提高国债占比，降低地方债比重，减轻地方政府的压力。实际上中央政府还有比较大的加杠杆空间，以及成本更低。要提高一般债的比重，降低专项债的比重，实事求是反映出当前面临的债务风险问题。因为当前专项债靠专项的收益偿还，但是有些地方政府的专项债项目并不具备那么强的收益，已经成为事实上的一般债，所以我们要提高一般债的比重，降低专项债的比重。

第七，对财政体制要做出相应的改革和相应的调整，比如说我们要建立健全权责清晰，财力协调和区域均衡的中央和地方的关系，以及省以下的财政体制也要做出相应的改革。中央的事权就应该中央来承担相应的责任，但是现在目前，比如说我们的国防是中央的事权，但是云南、新疆、西藏、东北也承担了一部分这样的责任，通过明确划分事权和支出责任的匹配，也能够减轻地方政府的压力。完善转移支付制度（三类转移支付），加大对基层的转移支付，避免“三保”难题。

以上是对当前财政形势，在中国式现代化建设过程之中可能面临的财政形势，以及我们对未来何去何从的建议和判断。以上是今天简单的分享和汇报，不当之处请各位领导批评指正，非常感谢。

本文根据罗志恒在中国首席经济学家论坛年会暨十周年活动现场演讲整理而成