刘振伟：乡村振兴中的公共服务均等化和法治保障

gecccn

刘振伟（全国人大常委会委员、农业与农村委员会副主任委员）

  农村基础设施和公共服务是乡村振兴战略的重要组成部分，是实现农业强、农村美、农民富的重大抓手，将贯穿农业农村现代化的全过程。乡村振兴战略需要强有力的法治保障，要充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用，为乡村振兴注入强大动力。
  关于基本公共服务均等化
  基本公共服务是由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要，与经济社会发展水平相适应的公共服务。由于城乡二元经济结构，农村基本公共服务水平与城镇相比差距较大。据第三次全国农业普查（2016年），全国农村有46.2%的家庭在使用普通旱厕，82.6%的村生活污水未得到集中处理，74.9%的村没有电子商务配送站点，67.7%的村没有幼儿园、托儿所。农民领取的养老金水平约为城镇职工平均养老金水平的5%，农村低保标准仅为城镇低保平均标准的66%。实施乡村振兴战略，要按照城乡居民机会平等、权利平等和获得感大体均衡的原则，加快补齐农村民生短板，缩小城乡发展和生活水平差距。到2035年，基本实现城乡基本公共服务均等化，努力做到幼有所育，学有所教，劳有所得，病有所医，老有所养，住有所居，弱有所扶，文化服务有保障，提升农民群众的公平感和幸福感。
（一）基础设施建设
  农村基础设施是为农村各项事业发展和农民生活改善提供公共产品和公共服务的各种设施的总称，包括生产、生活、人文、流通等方面的基础设施，是农村公共服务的重要组成部分。
  我国农村基础设施建设取得的成就是显著的，改革开放以来，农村公路、人畜饮水、电网改造、通信设施建设都有较大提升，但相对城镇而言总体落后。主要表现：一是交通物流设施质量不高。我国农村公路里程405万公里，基本做到了乡乡、村村通公路，但公路标准特别是村级公路质量低，抗灾能力弱，养护投入少，管护机制不健全，约有四分之一以上需要大中修。二是农村电力设备差且用电成本高。电网老化，电能质量不高，电压偏低，电价偏高，有的安全事故隐患大。三是安全供水保障体系不健全，一些地方集中式供水特别是自来水普及率比例偏低。四是农产品流通设施建设滞后，冷链运输设施比重低，仅有10%左右。五是环保设施与环境治理要求相比极不配套等。
  要继续把基础设施建设重点放在农村，建立健全有利于城乡基础设施一体化发展的体制机制，推动农村基础设施提档升级。实施新一轮农村公路质量提升工程，推动镇村通公交、建制村通客车；实施新一轮农村电网升级改造工程，农村电网供电可靠率达到99.8%，综合电压合格率达到97.9%，户均配电容量不低于2千伏安；实施乡村信息化工程，推动新一代移动通信网络、宽带网络覆盖和新一代信息基础设施建设，实施数字乡村战略，加快物联网、地理信息、智能设备等现代信息技术与农村生产生活的全面深度融合，深化农业农村大数据创新应用，推广远程教育、远程医疗、金融服务等信息服务；实施新能源基础设施建设工程，推动供气设施向农村延伸，天然气基础设施覆盖面和通达度显著提高，因地制宜发展水能、风能、浅层地热能，大力发展太阳能、生物质能，加快推进生物质热电联产、生物质供热、规模化生物质天然气和规模化大型沼气等燃料清洁化工程，加快实施北方农村地区冬季清洁取暖，积极稳妥推进散煤替代，推广农村绿色节能建筑和农用节能技术、产品；实施农村物流基础设施及末端网络建设工程，支持商贸、邮政、快递、供销运输等企业加大在农村地区的设施网络布局，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区铁路公益性运输的支持力度；实施以水利防洪、森林草原防火为重点的防灾减灾工程建设，加强农村自然灾害监测预报预警，推进农村公共消防设施建设等。实施农村重大基础设施项目，要城乡统筹，各专项规划之间要互相衔接，有些可与美丽乡村建设、村庄整治、移民搬迁和农村危房改造结合实施。政府一般公共财政预算安排建设投资，农村的增长速度应高于城镇。积极探索农村公益性基础设施项目市场化融资，通过政府补贴、政策性金融和开发性金融支持、股份合作、经营权转让等方式，实行多元化融资。切实加强对资金使用的监管。明晰农村基础设施产权关系，落实管护责任。
（二）教育事业
  优先发展农村教育事业，建立城乡一体、均衡发展的义务教育体制机制。加快推进“四个统一、一个全覆盖”，制定城乡统一的学校建设、教师编制、生均公用经费定额和学校基本装备配备标准，实现免费提供教科书，免学杂费，对生活困难寄宿生发放生活补助“两免一补”政策全覆盖。科学推进农村义务教育公办学校标准化建设，全面改善农村地区学校基本办学条件，因地制宜加强寄宿制学校建设。均衡配置县域教育资源。建立城镇优质中小学学校长期帮扶农村薄弱校机制，经费纳入优质校财政预算拨款。建好建强乡村教师队伍，推动实施公费师范生教育，吸引师范高校毕业生直接到农村任教。鼓励地方政府与院校采取定向招生、定向培养、定向服务等方式，为乡村学校培养一专多能教师。实行义务教育教师“县管校聘”，推进县域教师交流轮岗。实施乡村教师素质提升支持计划。落实生活补助政策，形成“越往基层、越是艰苦、待遇越高”的政策导向。实施好农村学生营养改善计划。强化农村地区控辍保学和农民进城随迁子女教育问题。加强乡村普惠性幼儿园建设。
（三）健康乡村建设
  加强基层公共卫生服务项目，加强重大传染病、地方病、职业病防治，增强妇幼健康服务能力，实施好项目补助政策。加强基层医疗卫生服务体系建设，基本实现每个乡镇都有一个政府举办的乡镇卫生院，每个乡镇都有全科医生，每个村委会都有一所卫生室。重视乡村医生队伍建设，支持乡村医生申请执业资格。努力提高农村医保水平，全面建立分级诊疗制度，实行差别化的医保支付和价格政策。鼓励城市大医院与县医院建立对口帮扶和远程医疗机制，鼓励县医院与乡镇卫生院建立县域医疗服务共同体。
（四）社会保障
  按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。城乡居民基本养老保险要做到制度统一、基础养老金标准调整机制统一，随着国家财政收入增长和农村集体经济发展，逐步提高农村基本养老保险待遇。农村低保、特困救助、残疾人社会保障，纳入基本养老保险制度统一管理，政出一门，城乡一体。推进城乡居民医保全国异地就医联网直接结算，城乡居民医疗保险、大病保险和重大疾病救助要有机衔接，最终实现一体化管理。加快建立以居家为基础、社区为依托、机构和互助养老服务为补充的多层次农村养老服务体系，以乡镇或村委会为中心开发公益性的康养产业项目，兴办养老服务机构，增加服务设施，鼓励社会力量介入养老事业。
  关于乡村振兴的法治保障
  党中央、国务院已经制定了2018-2022年、2035年、2050年乡村振兴战略的三步发展目标，衔接了2020年全面建成小康社会、2022年召开党的二十大、分两个阶段实现第二个百年奋斗目标的战略部署，重要节点的任务十分清楚，关键是落实并同步加强法治保障。涉及三个层次：
（一）制定乡村振兴促进法
  乡村振兴促进法作为乡村振兴战略实施的核心和基础性法律，是乡村振兴战略的顶层设计，发挥统领作用。制定乡村振兴促进法，是“大而全”还是“小而精”，是两种立法思路。前者全面，但耗时长，面面俱到，许多问题统一认识难，宣示性条款多，操作性会差一些，与农业法也会有交集。后者将党中央、国务院出台的带有“真金白银”的乡村振兴政策法制化，条款具体，针对性和操作性强，认识易统一，立法速度会快一些。乡村振兴促进法要体现三大新理念：坚持农业农村优先发展的理念，在资金投入、资源配置、公共服务方面要有体现；坚持城乡融合发展的理念，在农业现代化与工业化、信息化、城镇化同步发展方面要有体现；坚持人与自然和谐发展的理念，在发展经济与保护生态方面要有体现。乡村振兴促进法的立法重点是保障措施，围绕产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴，设计保障性条款，促使“五个振兴”落地。
（二）制定或修改其他涉农法律
  包括修改农产品质量安全法、森林法、动物防疫法、草原法、渔业法等。制定粮食安全保障法、农村金融法、农业保险法、农业投入法、农村集体经济组织法、农田水利法等。
（三）建立城乡融合发展的法律制度
  党的十九大提出，“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”。2019年4月中共中央、国务院《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出，“到2022年，城乡融合发展体制机制初步建立。城乡要素自由流动制度性通道基本打通，城市落户限制逐步消除，城乡统一建设用地市场基本建成，金融服务乡村振兴的能力明显提升，农村产权保护交易制度框架基本形成，基本公共服务均等化水平稳步提高，乡村治理体系不断健全，经济发达地区、都市圈和城市郊区在体制机制改革上率先取得突破”。“到2035年，城乡融合发展体制机制更加完善。城镇化进入成熟期，城乡发展差距和居民生活水平差距显著缩小。城乡有序流动的人口迁徙制度基本建立，城乡统一建设用地市场全面形成，城乡普惠金融服务体系全面建成，基本公共服务均等化基本实现，乡村治理体系更加完善，农业农村现代化基本实现”。“到本世纪中叶，城乡融合发展体制机制成熟定型。城乡全面融合，乡村全面振兴，全体人民共同富裕基本实现”。推动构建工农互促、城乡互补、全面繁荣、共同融合新型工农城乡关系，法治保障要同步进行，这也是乡村振兴法律制度建设的重要原则。
  城乡关系的分离与融合，是不同经济社会发展阶段的必然逻辑。社会分工导致城乡分离，生产的高度社会化又促使城乡融合。城与乡在地理上是地缘关系或业缘关系，但其本质反映的是生产力关系、生产关系和社会关系。合理的城乡关系，在生产力方面，应该是生产要素自由双向流动的交换关系；在生产关系方面，应该是制度平等、机会平等的经济关系；在社会关系方面，应该是不同群体均衡发展的利益共享关系。
  1949年新中国成立时，我国是“一穷二白”的农业大国，90%的人口聚集在农村，工业极度落后。1953年起国家进入大规模工业化建设阶段，通过农产品统购统销和工农产品价格“剪刀差”，由农业、农村向工业、城市提供了巨大的积累，初步奠定了国家工业化基础和城市发展格局。1978年农村改革开放后，生产力大释放，大量农村劳动力进入城市为工业化提供了廉价劳动力，成为国家经济高速增长的“人口红利”。进入二十一世纪后，通过低价征收农村集体土地、市场化出让方式，积累了巨量的城市化建设资金，加速了城镇化进程，实现了经济的跨越式发展。在“农产品统购统销和价格剪刀差”“人口红利”和“土地低价供给”三个阶段，农业、农村得到一定的发展，但城乡经济社会发展差距、城乡居民收入差距、城乡公共服务差距不断扩大，城乡二元经济结构成为我国最大的结构性问题，一些地方“农村凋敝”成为不争的事实。鉴于此，国家不断调整政策，调整城乡关系。
  2002年党的十六大将统筹城乡经济社会发展明确为全面建设小康社会的重大任务。2004年党的十六届四中全会提出，在工业化达到相当程度后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农民协调发展，是带有普遍性的倾向。2005年党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村。2006年党中央制定《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，明确我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，统筹城乡经济社会发展，实行工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”的方针，协调推进社会主义新农村建设。2007年党的十七大强调，要统筹城乡发展，推动建立以工促农、以城带乡长效体制。2008年党的十七届三中全会提出，必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。在统筹城乡发展思想的指导下，我国初步构建起工业反哺农业、城市支持农村的支农政策体系。2003年在全国实施新型农村合作医疗制度，2006年将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，2006年起全面取消征收农业税（包括农业特产税、牧业税、屠宰税），2012年实施新型农村社会养老保险制度。党的十八大以后，调整城乡关系的力度不断加大。2017年12月28日，习近平总书记在中央农村工作会议上提出重塑城乡关系，走城乡融合发展之路，2018年党中央提出了坚持农业农村优先发展的方针。至此，处理我国工农城乡关系的政策思路进入新阶段。
  城乡融合发展的体制机制侧重在五个方面：建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制；建立健全有利于城乡基本公共服务普惠共享的体制机制；建立健全有利于城乡基础设施一体化发展的体制机制；建立健全有利于乡村经济多元化发展的体制机制；建立健全有利于农民收入持续增长的体制机制。
  城乡融合发展的立法重点是建立五个方面的法律制度：一是城乡统一的户籍管理制度。依法推动户籍制度改革，规范农民由农村迁往城市落户的条件，除个别一线城市外，消除城市落户限制，完善支持农业转移人口市民化的财政政策，建立中央预算内投资安排向吸纳农业转移人口落户数量较多的城镇倾斜政策，增强中小城市人口承载力和吸引力。二是城乡统一的土地使用制度。三是一体化的城乡基础设施规划建设管护制度。现行的城乡规划法将规划分为城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划，实行不同的编制、审批和实施制度。城乡融合发展，要按照“多规合一”要求编制市县空间规划，推动以市县域为整体统筹规划城乡水电气路网等基础设施布局，并实行一体化建设管护。四是城乡统一的公共服务平等供给制度。五是城乡统一、平等竞争的劳动就业和服务制度。