蒋永穆:科学把握加快建设农业强国

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蒋永穆（四川大学经济学院院长、教授，成都市哲学社会科学重点研究基地“中国特色社会主义政治经济学研究中心”研究员）

中国要建成社会主义现代化强国，农业必须强。党的二十大报告明确提出“加快建设农业强国”，首次将农业强国建设纳入社会主义现代化强国建设的宏观战略布局，充分凸显了农业强国建设的重大意义和刻不容缓。加快建设农业强国需深刻把握建设农业强国的客观必然，系统分析建设农业强国的现实基础，科学认识建设农业强国的丰富内涵，精准破解建设农业强国的难点问题。

一、社会主义现代化强国必须包括农业强国

农业强国是社会主义现代化强国必不可少的核心内容。全面建成社会主义现代化强国，必须内含建成农业强国。这不仅蕴含着明确的理论依据，并且蕴藏着深厚的历史依据。

（一）理论依据：农业是国民经济的基础

在马克思主义经济思想中，多次论及了农业在国民经济和社会发展中的基础地位。对于农业劳动与其他劳动的关系，马克思指出：“农业劳动是其他一切劳动得以独立存在的自然基础和前提。”对于农业作为生产部门的作用，恩格斯认为：“农业是整个古代世界的决定性的生产部门，现在它更是这样了。”对于农业在国民经济中的地位，列宁结合俄国经济发展，提出农业是其“国民经济的基础”。作为社会主义国家，中国农业在国民经济中的基础地位和重要作用多次得到强调。早在20世纪60年代，毛泽东同志就提出“农业是国民经济的基础”，明确“加强农业战线是全党的长期的首要任务”。中国特色社会主义进入新时代，习近平总书记结合新的发展形势，提出“把农业基础打得更牢”，强调“对我们这样一个有着14亿人口的大国来说，农业基础地位任何时候都不能忽视和削弱”。只有加快建设农业强国，夯实农业基础地位，才能持续巩固国民经济发展基础，不断推动社会生产力稳步发展。

（二）历史依据：国家现代化进程始于农业

新中国成立以来，中国共产党人始终坚持农业的基础地位，在不同历史时期一以贯之地重视发展农业。社会主义革命和建设时期，中国共产党人提出社会主义强国建设目标，明确将现代农业放在“四个现代化”之首。1964年《政府工作报告》中提出，要“把我国建设成为一个具有现代农业、现代工业、现代国防和现代科学技术的社会主义强国，赶上和超过世界先进水平”，强调国民经济发展“应当按照农、轻、重的次序来安排”。农业的发展和粮棉等农产品的生产，提供了工业发展必备的市场和原料，有力推动了国家工业化。改革开放和社会主义现代化建设时期，中国共产党人积极推动各项改革，农村改革和农业发展取得了举世瞩目的成就。农村改革率先进行、率先突破，家庭联产承包责任制普遍推广，不仅极大解放了农业生产力，并且积累了丰富的改革经验，为城市经济体制改革提供了重要参考。《中共中央关于经济体制改革的决定》中指出，“城市改革的试验充分表明，农村实行承包责任制的基本经验同样适用于城市。”邓小平同志在总结改革成效时指出，“农村改革的成功增加了我们的信心，我们把农村改革的经验运用到城市经济体制改革中去”，认为改革“取得了显著的效果”。改革开放和社会主义现代化建设的伟大成就，与农村的深入改革和农业的快速发展是密不可分的。故社会主义现代化强国建设过程中，加快建设农业强国是题中之义。

二、建设农业强国的现实条件已经具备

农业强国是在工农业与城乡发展到一定阶段和程度时提出的。伴随国家经济实力的不断增强、工业化信息化城镇化水平的逐步提高和农业现代化的持续推进，建设农业强国的内外部条件已经具备。

（一）外部条件：工业化、信息化和城镇化的加快发展

党的十八大以来，中国共产党加快推动工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展。“四化”同步发展中，农业现代化作为短板弱项，受到了其他三化的反哺和带动。在新型工业化发展方面，较为完备的现代工业体系促进了装备和产业等层面的农业现代化。我国已拥有41个工业大类、207个中类、667个小类。2021年，全国大中型拖拉机、化肥产量分别为41.2万台、5543.6万吨，分别增长19.4%、0.9%。物质装备的充足供应，保障了农业机械化和化学化的有序进行。2021年，全国农副食品加工业增加值增长7.7%，表明农村一二产业融合发展态势较好，创造了产业持续发展的有利条件。在新型信息化发展方面，农村信息技术设施的建设和数字技术的应用助力了管理等层面的农业现代化。2020年，全国行政村通光纤率和4G覆盖率均超过98%，人工智能、5G、大数据等新一代互联网技术加速创新应用，乡村广播电视网络基本实现全覆盖。逐步完善的农村信息基础设施和加速应用的数字技术，推动了田间管理的智能化和科学化，以及新技术和新业态在农业领域的不断拓展。在新型城镇化发展方面，城镇化水平的提高助推了经营等层面的农业现代化。2021年末全国常住人口城镇化率达64.72%，比2017年提高了4.48个百分点。逐年提升的城镇化率表明，城镇吸纳农业劳动力的能力持续增强，提供了壮大新型农业经营主体和农业适度规模经营的客观条件。

（二）内部条件：农业现代化的稳步推进

农业现代化建设是农业强国建设的关键支撑，为农业强国的实现奠定了坚实基础。在供给方面，粮食和重要农产品生产能力有效提升，夯实了建设农业强国的物质基础。国家粮食产能稳定提升，2021年产量创历史新高，达到13657亿斤，人均粮食占有量达到483公斤，高于国际公认的400公斤粮食安全线，做到了谷物基本自给、口粮绝对安全。较为稳定的农产品供给保障能力是从农业大国向农业强国跨越的首要和必备条件。在政策方面，农业支持政策和基础设施条件持续完善，优化了建设农业强国的政策体系。2021年，国家财政用于农林水事务的支出达22146亿元，2013—2021年期间年均增长7.1%；全国新建成1亿多亩高标准农田，累计已完成9亿多亩高标准农田建设任务。得益于农业支持政策的实施和国家财政的投入，农业基础设施条件不断改善，形成了建设农业强国的坚实支撑。在经营方面，新型农业经营主体的增加及其经营规模的不断扩大，壮大了建设农业强国的重要主体。2021年，全国家庭农场达到390万家，农民合作社超过220万家。家庭农场和农民合作社等新型农业经营主体既是带动小农户与现代农业有机衔接的主体力量，也是建设农业强国的必备主体和核心力量。

三、农业强国的基本内涵

与农业大国相比，农业强国的要求更高，涉及的内容更广，衡量的指标更多。厘清农业强国的基本内涵和核心指标，明确什么是农业强国、怎么样体现农业强国建设情况，是加快农业强国建设的重要前提。

（一）农业强国的基本内涵

把握农业强国的基本内涵，需立足我国国情农情，对标国际先进水平，遵循农业现代化发展规律。在推进农业现代化，习近平总书记提出：“关键是要构建三个体系，即现代农业产业体系、生产体系、经营体系。”以农业现代化为支撑的农业强国，涵盖三大体系三个维度的具体内容，彰显着国家在农业领域的生产力发展和生产关系优化。

1.现代农业产业体系维度。发展农业产业是建设农业强国的首要环节。在现有产业发展基础上，建设农业强国要取得实质性进展，必须加快健全现代农业产业体系，找准重点着力方向，突出两个层面的“强”。第一个层面，粮食和重要农产品供给保障能力强。作为拥有14亿人口的大国，人民群众的口粮问题尤为重要。习近平总书记指出：“保障粮食等重要农产品供给安全，是‘三农’工作的头等大事。”在农业强国中，较强的粮食和重要农产品供给保障能力主要体现在两个方面：一方面是数量上的优价、充足供给，表现为粮、棉、油、糖、茶、果、菜、肉、禽、蛋、奶、渔等重要农产品价格保持平稳，能够满足人民群众的基础需求；另一方面是质量上的优质、多元供给，适应人民群众日益增长的多样化、品质化、个性化需求，重要农产品供给质量不断提升、种类持续增加、消费结构不断优化，保证重要农产品的有效供给。第二个层面，农业产业韧性强。作为易受灾害、风险、市场影响的产业，农业产业的稳定性和抗风险能力不容忽视。较强的农业产业韧性，首先表现在农业产业链完备，能有效防控突发灾害。农业产业持续延链增链强链，生产、加工、储运、销售等各个环节协同发展，持续预防和控制灾害影响，实现农业产前、产中、产后有效衔接，全产业链一体化发展。其次表现在农业供应链优化，能充分抵御外部风险挑战。农林牧渔业产业结构调整优化，种养加、产供销、内外贸等多个链条协调发展，积极防御和处置各类风险，实现农林牧渔业均衡发展。最后表现在农业价值链全方位拓展，能及时应对市场变化。面对市场需求变化，农业及相关产业的生态涵养、休闲娱乐、文化传承等多种价值得到挖掘和开发，经济效益、生态效益、增值潜力和市场竞争能力不断提高。

2.现代农业生产体系维度。增强农业生产能力是建设农业强国的核心环节。既有资源禀赋下，建设农业强国要取得突破性进展，必须着力健全现代农业生产体系，抓住关键着力领域，实现两个层面的“强”。第一个层面，农业科技和装备支撑能力强。科技和物质装备是现代农业发展的动力和保障。习近平总书记多次强调农业科技的重要性，提出：“牢牢掌握我国农业科技发展主动权，为我国由农业大国走向农业强国提供坚实科技支撑。”农业强国中，农业科技支撑能力强是应有之义。具体体现为“一强两高”，即农业科技领域基础研究、核心技术攻关、科技推广应用等关键能力强，信息化、数字化、智能化水平高，科技对农业发展的贡献率高。农业强国中，农业物质装备支撑能力强则是内在要求。具体体现为机械化、水利化、电气化水平高，即农机装备广泛应用，农田水利和路网电网等基础设施条件持续改善，高标准农田持续增加。第二个层面，农业可持续发展能力强。面对资源环境压力和“双碳”目标要求，探索绿色发展道路，实现资源永续利用、环境清洁优良、生态和谐稳定，是建设农业强国的必然选择。表现在农业资源利用方面，主要是农业绿色生产方式全面推行。农业面源污染有效防治、农业投入品合理使用、农业废弃物循环利用，农业资源利用效率和标准化程度不断提高，绿色农产品产量稳步提升。表现在农业资源保护方面，主要是农业生态资源和环境得到保护。山水林田湖草系统得到有效保护、修复和治理，产地环境持续改善。

3.现代农业经营体系维度。建设农业强国，不仅涉及怎样发展农业等生产力维度的问题，而且囊括谁来发展农业等生产关系维度的问题，包含农业经营主体和经营方式等一系列问题。健全现代农业经营体系，是优化农业生产关系和建设农业强国的关键环节，具体展现在两个层面的“强”。第一个层面，农业经营主体实力强。小农户和规模经营主体均是农业强国中不可或缺的主力体量。其中，小农户经营实力的“强”，主要呈现为综合素质高、职业技能强的新型职业农民蓬勃发展、队伍壮大。规模经营主体实力的“强”，主要呈现为家庭农场和农民合作社等新型农业经营主体，以及农村集体经济组织、农业企业、供销合作社等适度规模经营和服务主体的辐射带动能力强。第二个层面，农业经营活力强。农业经营方式的多样化和经营机制的市场化，是较强经营活力的基本体现。在农业经营方式方面，家庭经营、合作经营、集体经营、混合经营等多种经营方式广泛发展，农业经营效益不断提高。在农业经营机制方面，农业集约化、组织化、社会化发展程度持续提升，小农户与现代农业实现有机衔接。

（二）农业强国的评价指标体系

围绕建设农业强国的目标要求，依据农业强国的基本内涵，可选取衡量农业强国实现程度的指标，构建农业强国三大维度三级评价指标体系。其中，三大维度包括现代农业产业体系维度、农业生产体系维度、农业经营体系维度，分别反映现代农业产业、生产、经营的发展程度和体系现代化水平。一级指标包含粮食和重要农产品供给保障能力、农业产业韧性、农业科技和装备支撑能力、农业可持续发展能力、农业经营主体实力、农业经营活力6项，二级指标包含13项，三级指标包含34项，详见表1。

四、建设农业强国的难点和路径

农业强国的建成不是一蹴而就的，需经历长期的建设过程。建设农业强国需坚持问题导向，抓住农业强国建设的复杂性，聚焦找准农业强国的难点问题和现实挑战；坚持底线思维、战略思维、系统思维、创新思维，把准农业强国建设的系统性，统筹采取应对举措和解决方案。

（一）建设农业强国的难点

1.粮食安全。中国人的饭碗能否牢牢端在自己手上、粮食安全是否得到保障，关系到农业强国建设的成败。习近平总书记指出：“解决好吃饭问题，始终是治国理政的头等大事。”尽管我国粮食总产量连续8年稳定在1.3万亿斤以上，人均粮食占有量高于国际公认的粮食安全线，但仍面临三个方面的突出问题。一是部分粮食进口依赖度高。虽然我国粮食产量较高，但是国内粮食消费量也较高。大豆、玉米等粮食作物的产量难以满足国内需求，产需长期处于不平衡状态，不得不依赖进口。2021年，我国大豆进口量约占全球大豆贸易量的60%，对外依存度高达85%。大豆进口主要来自美国和巴西，2021年进口大豆的60%来自巴西，33%来自美国。二是种粮成本高。农业生产资料价格波动加大，容易受原料和动力成本、国际政治经济形势和突发事件等多重因素的影响而上涨，推高种粮成本。我国油菜亩均生产成本是加拿大的2倍，大豆亩均生产成本是美国的1.3倍。在一些地区，仅化肥涨价就导致农民亩均种植成本增加近百元。三是种粮收益低。同经济作物相比，粮食作物收益较低，农民种粮积极性不高。2021年全国亩均种粮收益824元，为近五年来最高水平，但其与农民种植经济作物的收益和外出务工的收入相比仍存在较大差距。

2.农业的支持和保护。作为弱势产业，对农业薄弱环节的支持和保护必不可少。尽管财政支农支出逐年递增，农业发展环境和基础设施条件不断改善，但农业支持和保护政策仍不够精准，主要表现在两个方面：一方面，补贴政策不精准。与其他农产品相比，粮食作物由于收益较低，理应受到更多政策补贴。然而，现有耕地地力补贴的对象为拥有耕地承包权的种地农民，而不是种粮农民，导致了“补地不补粮”的问题。同时，相较于耕地地力补贴，专门的种粮补贴额度较低，激励农民种粮的作用有限。2022年，农民每亩收到一次性种粮补贴仅为41.44元，耕地地力补贴仅为95.41元。另一方面，投入政策不精准。我国已经实现具备条件的乡镇和建制村100%通硬化路，国家对农业机械、农田水利等生产设施的投入力度不断加大。但是，末端基础设施投入不足的问题尚待解决，尤其是到田间的道路狭窄、田间灌排渠系不畅通、丘陵地区农机推广难度较大等问题较为突出。

3.农业强国的分类推进。我国幅员辽阔，农业自然条件和发展基础存在差别，建设农业强国需把握差异性和不平衡性。一是区域差异。东部、中部、西部与东北地区之间，以及农业大省与非农业大省之间的现代农业发展条件和农业现代化水平均存在较大差距。如何因地制宜助推农业强国建设，是亟待解决的一大难题。二是产品差异。我国农产品品种丰富，如何从粮食、蔬菜瓜果、肉禽蛋奶与水产品等不同农产品的供给端分别推动农业强国建设，是有待解决的又一难题。三是产业发展不平衡。尽管我国农业产业链条不断延伸，但农业种养加、内外贸等协调发展程度不高，农业的多种功能价值仍需进一步开发。2021年，我国农产品加工产值与农业总产值的比值提高到2.48，但仍低于发达国家的3%~4%的水平。

4.双层经营体制的发展。伴随农业生产力水平的提高，双层经营体制也需完善。习近平总书记认为当前和今后一个时期，应“赋予双层经营体制新的内涵，不断提高农业经营效率”。尽管新型农业经营主体数量逐年增加，但统分结合的双层经营体制中“统”的程度和水平仍旧不高。一方面，农业适度规模经营程度不高。在家庭经营的基础上，采取多种适度规模经营方式，能够逐步缓解人多地少的矛盾，但是我国目前的适度规模经营占比仍较低。从人均经营规模来看，经营规模仍旧不大。全国2.2亿农户户均经营的土地规模只有0.5公顷，加上流转的土地，也仅有0.7公顷。从经营规模分布来看，小规模经营仍占多数。95.8%的农户经营耕地面积在30亩以下，其中经营耕地在10亩以下的农户占比高达85.1%。另一方面，农业社会化服务水平不高。农村集体经济组织等提供的农业社会化服务，能够促进适度规模经营，逐步解决小生产与大市场的矛盾，但是我国农业社会化服务的发展后劲不足。2020年，农村集体经济组织开展农业社会化服务的对象数量和营业收入分别为905.2万户和72.1亿元，分别下降了7.7%和13.7%。

（二）建设农业强国的路径

1.保障粮食安全。保障粮食安全既是建设农业强国的难点问题，又是推进人口规模巨大的现代化的底线要求。14亿人口的口粮一旦出现问题，中国式现代化的根基将会严重动摇。故建设农业强国，首要路径应是保障粮食和重要农产品稳定供给，全方位夯实粮食安全根基。一方面，要全力提高粮食综合生产能力。产能建设对于端牢中国饭碗、提高粮食自给率至关重要。应深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，加快推进高标准农田建设，保证种粮面积和粮食产量，提升粮食作物尤其是大豆、玉米等进口依赖度高的作物的生产能力。另一方面，要积极推动粮食和重要农产品均衡供给。农产品的生产供应除了依靠土地资源，还需向山水林湖草等各类资源全面拓展。应践行大食物观，开拓农产品供给渠道，建立多元化食物供给体系，不断满足人民群众的多种膳食营养需求。

2.健全农业支持保护体系。建设农业强国是一项重大而艰巨的任务。实现农业强国的目标任务，离不开国家的顶层设计和政策支持。完善农业强国政策体系和农业支持保护体系，主要可从三个方面着手。一是完善农业补贴政策，真正实现“补地补粮”。进一步激发农民种粮积极性，应加大一次性种粮补贴力度，增加对种粮农民的补贴额度，保证真正种粮的农民和大户享受补贴、增加收益，有效提高补贴政策的精准度。二是完善农业投入政策，破解基础设施“最后一公里”难题。针对投入政策不精准的问题，应聚焦农业生产的薄弱环节，加大对末端基础设施和信息基础设施建设的投入力度，加强丘陵地区农机具的研发、推广、应用，有效改善农业生产条件，提高农业物质装备支撑能力。三是完善农业保险政策，解决农业发展的后顾之忧。针对农业发展面临的各类自然风险和经营风险，适时开发和增补农业保险品种，加大政策性保险对粮食作物的保障力度，切实减轻农民的损失。

3.分类推进农业强国建设。处理好全局和局部、当前和长远、特殊和一般的关系是推进农业强国的重要抓手。瞄准差异性和不平衡性，分类有序推进农业强国建设，主要可从三个方面着力。一是分区域扎实推进。抓住区域差异，明确粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区在农业强国建设中的不同功能定位，凸显农业生产区域特色优势。明晰农业大省与非农业大省的不同发展时序，推动具备条件的农业大省加快向农业强省跨越，发挥农业强省的示范带头作用。二是分产品纵深推进。抓住产品差异，顺应城乡居民日常食物和营养健康需求变化，动态调整粮食、蔬菜瓜果、肉禽蛋奶与水产品供给结构。三是分产业有力推进。针对产业发展不平衡问题，优化农林牧渔产业结构，分步建设农林牧渔业强国。充分挖掘农业多元价值，促进产业融合发展。

4.巩固和发展双层经营体制。在家庭承包经营的基础上，赋予双层经营体制新的内涵，需进一步强化“统”的作用。一方面，要深化农村改革，充分激发经营主体发展活力。深入推进农村土地制度改革，进一步推动承包地加快流转、宅基地适当盘活、集体经营性建设用地有序入市，促进土地适度规模经营和增加农村土地增值收益。深化农村集体产权制度改革，促进资产规范管理和妥善经营。另一方面，要发展新型农村集体经济，有效引领农民共同富裕。发挥农村集体经济组织市场主体作用，探索新型农村集体经济多种发展路径，带动农民共享集体经济发展红利。 （来源：乡村发现转自：《经济学动态》2022年第12期）