高强等:以县域城乡融合发展引领乡村振兴

gecccn

高强 薛洲 （南京林业大学经济管理学院教授；南京林业大学经济管理学院博士后、助理研究员）

城乡融合发展是国家现代化的重要标志，是一项事关全局、影响深远的重大任务。习近平总书记在党的二十大报告中指出：“坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。”在中国由传统社会向现代社会转型和推进农业国向工业国转变过程中，始终伴随着工农城乡关系的演变与政策调整。其中，政策调整的核心是如何看待农民发展问题。经过几代人的持续奋斗，中国历史性地消除了绝对贫困，小康社会全面建成，社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。但长期以来实行的城市偏向的发展战略、市民偏向的分配制度、重工业偏向的产业结构，导致城市发展速度远超农村。在现代化进程中持续的重大历史性结构转型下，乡村系统的人、地、业、村尚未找到重构和匹配的最佳方式，从而出现了功能失衡和活力丧失。随着中国特色社会主义进入新时代，从全面建成社会主义现代化强国的中心任务看，推动高质量发展的关键约束是城乡发展的不平衡和农村发展的不充分。党中央从统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局的高度，作出全面推进乡村振兴的重大决策部署，重新审视和把握工农城乡关系，并提出建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，为乡村振兴提供制度保障。振兴乡村需要立足乡村，但不能就乡村论乡村，必须把城市和乡村作为一个整体统筹谋划、一体设计、一并推进，走城乡融合发展之路。当前，中国城乡融合发展的历史趋势不可逆转，乡村振兴在全国层面已经全面推开。在新发展格局下，通过重塑工农城乡关系，继续强化以工补农、以城带乡，把县域作为城乡融合发展的重要切入点，发挥县域城乡融合发展的引领和牵引作用，成为新时代推进乡村全面振兴的关键所在。

一、县域城乡融合发展的理论与政策演进脉络

城乡融合发展是城乡发展理论的重要构成，而县域城乡融合发展又是城乡发展理论的进一步聚焦。由于中国乡村人口众多且幅员辽阔，推进县域城乡融合发展具有特殊的理论意义，也能反映出中国特色的政策实践创新。

（一）县域、城乡关系与城乡融合发展相关理论研究演进

县域是中国分布最广泛的、相对独立的行政地域单元，是国民经济、社会发展的基本承载，也是促进城乡融合、实现共同富裕的重要连接点。县域是统筹城乡经济社会发展的最佳结合点。黄振华从地域边界、产业构成和人口结构等方面对县域与县城的概念进行了区分，认为县城强调“点”的聚集，而县域更突出“面”的覆盖，并且县域相较于县城而言具有更强的包容性和整体性。吴重庆认为，立足县域资源促进生产要素在县域城乡间流动与整合，是实现农村一二三产业融合发展和县域乡村振兴的重要途径。冯丹萌等认为，县域发展在构建新发展格局、推动脱贫地区接续实现乡村振兴和推进农业农村现代化方面承担着越来越重要的作用。同时，县域作为工业与农业、城市与乡村、国家与社会的关键节点，在推动城乡发展、带动乡村振兴中处于独特地位，并具有特殊价值。

城乡关系主要是指城市与乡村在分工基础上形成的相互依赖、相互影响、相互作用的多重关系。关于城乡关系及其发展是学界研究的重要内容，也产生了丰富的理论成果，比如霍华德的田园城市理论、刘易斯的二元结构理论等。19世纪中期，马克思和恩格斯批判地吸收了空想社会主义关于城乡关系的观点，形成了从分离到融合的马克思主义城乡关系理论。新中国成立以来，中国先后经历了城乡分割与二元对立、城乡关系转型与城乡统筹、城乡一体化发展及城乡融合发展等不同阶段，而这也是对城乡关系认知不断深化的过程。城乡之间不仅仅是要建立工农业产品的交换关系，而且要建立与第二产业、第三产业的经济联系。这种联系能够带动技术转让、人才交流、资金对流，拉动小城镇的经济发展，形成较为均衡的工农业布局，实现城乡相互支持、协调发展、共同繁荣。有学者认为，制度是解构工农城乡关系生成及演化规律的关键，构建新型城乡关系的重点在于通过制度及体制机制的渐进式变革，逐步打开“城门”、开放农村。从以工促农到工农互促的战略转变是当前新型工农城乡关系区别于传统工农城乡关系的一大特征，也应从村庄发展的角度重新理解新型城镇化。崔红志等则认为，“城市农业”作为联通城乡、融通要素的重要产业，是构建新型城乡关系的重要选项。

城乡融合发展理念的提出既是对城乡统筹和城乡一体化发展理念的继承，也是新时代推进乡村振兴的内在要求。城乡融合是在将城市与农村视为一个有机整体的基础上，实现城乡间经济互动、社会交流、空间衔接等方面的深度交互，同时保留城乡各自的特色。让城市的资本、技术、人才、信息自觉自愿自由流入乡村，让农业转移人口放心进城定居，“工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣”的新型工农城乡关系就能更有效地建立起来。县域可以满足城乡融合发展的基本条件，成为城乡融合发展的基本载体和空间单元。立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，要强化县城、乡镇、村庄在推进城乡融合发展中的关键节点作用，发挥县域在中国式现代化进程中的重要支撑作用。

（二）县域城乡融合发展的政策演进

县域在行政上、经济上有其突出的特点和功能，因而在联动城乡发展上也有独特的作用和意义。早在1981年全国农村工作会议上就曾提出县级综合改革的重要性，强调县级领导干部要适应形势、更新观念，以商品经济的观点总揽农村经济工作的全局，不能只当“农业书记”“粮食县长”。从20世纪80年代起，安徽、四川、山东等省份选择若干不同类型的县开展综合性改革，通过实行“三大包干”，提升县一级的自主权和发展活力，打破城乡分离的行政壁垒，使分散的被隔绝的生产要素组合成现实的生产力。这一时期，县域综合改革以地方探索为主，政策文件也多出自省级政府。比如，1987年7月山东省印发了《关于强化县级管理的试行意见》，主要从八个方面扩大县级政府对人财物的管理权限，尝试通过强化县级管理进一步深化农村改革。

进入21世纪，随着中国整体发展进程的加快，县域越来越受到关注。尤其是进入新时代以来，中央从促进县域经济发展、县域商业体系建设、县城城镇化等方面作出部署，强调加快推进县域内城乡融合发展。

党的十六大提出“发展农产品加工业，壮大县域经济”，党的十六届三中全会进一步强调“要大力发展县域经济”。2017年，国务院办公厅印发《关于县域创新驱动发展的若干意见》，支持县域开展以科技创新为核心的全面创新，将实施创新驱动发展战略作为打造发展新引擎、培育发展新动能的重要举措。2019年，《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》发布，将协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略作为实现城乡融合发展的重要抓手。2020年，习近平总书记在中央农村工作会议上指出：“要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，推进空间布局、产业发展、基础设施等县域统筹，把城乡关系摆布好处理好，一体设计、一并推进。”这从战略层面指明了推进县域城乡融合发展与乡村振兴的目标和方向。2021年中央一号文件提出“加快县域内城乡融合发展”，并将其作为全面推进乡村振兴的重要举措。2021年施行的《中华人民共和国乡村振兴促进法》将“城乡融合”作为主要章节之一，并在第五十条专门提出“加快县域城乡融合发展”，为各级各部门推进相关工作提供了坚实的法律保障。2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅先后印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》和《乡村建设行动实施方案》，进一步明确县域城乡融合发展与乡村振兴的目标要求、重点任务和基本路径。迈向全面建成社会主义现代化强国新征程，在把握基本国情农情和城乡演变规律的基础上，以县域城乡融合发展重构乡村系统，进而全面推进乡村振兴，是一项重大而紧迫的任务。

二、县域城乡融合发展与乡村振兴的逻辑关联

县域城乡融合发展与乡村振兴并非两个并列的概念，也不是简单的包含与被包含、手段与目标的关系，而是呈现立体式、复合性的多层逻辑关系。

（一）县域城乡融合发展与乡村振兴的理论逻辑

城乡关系是人类社会的一种基本关系。根据相关经典理论，城乡关系可以分为乡育城市、城乡分离和城乡融合三个阶段，其演变背后蕴含着生产分工的理论逻辑。农村生产要素通过向城市流动形成集聚，能够提高生产分工规模和生产效率，但是过度的要素流失导致乡村陷入衰败。马克思城乡发展理论将城乡作为一个整体，强调实现城乡要素顺畅流动、产业联系紧密、功能互补互促，而县域作为城乡之间的桥梁，可以为城乡融合提供过渡和承载空间。可见，推进县域城乡融合发展具有坚实的理论基础，既遵循马克思主义城乡关系理论的基本观点，又符合中国特色社会主义城乡关系的演进趋势，是实现乡村振兴的重要路径和手段。

中国工农城乡关系已经发生历史性变化，实现了从分割对立、统筹发展到加速融合的转变，城乡融合发展正呈现不可逆转的历史趋势。但同时，农村资源要素市场的封闭性、城乡产业布局的非协调性、城乡生产设施的非均衡性与城乡民生保障的非共享性，仍在制约城乡融合发展与乡村振兴的推进。从生产力维度看，县域城乡融合发展需要以城乡要素自由流动、产业交叉融合、公共资源均衡配置为支撑，并应着眼于全域统筹城镇和乡村，立足县域发展乡村，为乡村振兴提供内生动力。从生产关系维度看，县域城乡融合发展要求进一步深化改革，破除造成城乡分割与对立的制度障碍，构建城乡融合发展的体制机制和政策体系，为乡村振兴提供体制活力和制度保障。从空间布局看，乡村振兴是系统性工程，需要以特定地域空间为单位有序推进，而县域发展具有以乡村振兴为导向的特殊属性。

（二）县域城乡融合发展与乡村振兴的实践逻辑

推进县域城乡融合发展，既是乡村全面振兴的内在要求，也是走中国特色乡村振兴道路的现实路径。党的十八大以来，习近平总书记就做好“三农”工作发表了一系列重要论述，为理解和把握县域城乡融合发展与乡村振兴的实践逻辑提供了根本遵循。

第一，县域城乡融合发展是乡村振兴实现道路的进一步聚焦。在把握“三农”工作历史新方位的基础上，党中央提出实施乡村振兴战略，并站在全局和战略高度把握工农和城乡关系，迅速应对工业化、城镇化进程中的乡村发展问题。2017年，习近平总书记在中央农村工作会议上明确提出“走中国特色社会主义乡村振兴道路”，强调“重塑城乡关系，走城乡融合发展之路”。城镇化的最终目标是实现城乡协调发展，乡村振兴也必须在城乡互补互促中实现。推进县域城乡融合发展，是从带动乡村发展的维度上将重心放在县域，以县城为载体推进新型城镇化和乡村振兴。因此，县域城乡融合发展是中国特色社会主义乡村振兴道路在县域层面的聚焦，是顺应城乡发展规律的战略谋划。推进县域城乡融合发展，进一步明确了政策实施路径和规划实施重点，也更有助于在推动城乡融合发展中实现乡村振兴。

第二，县域城乡融合发展是乡村振兴基本原则的进一步强化。实施乡村振兴战略，必须按照乡村建设规律和乡村发展规律来组织和推进。2018年中央一号文件明确了实施乡村振兴战略的总体要求，并将“坚持城乡融合发展”作为推进乡村振兴的基本原则之一。习近平总书记在十九届中央政治局第八次集体学习时指出，“我们一开始就没有提城市化，而是城镇化，目的就是促进城乡融合。”立足中国国情农情，推进城乡融合发展需要正确处理长期目标与短期目标的关系，合理确定工作重点和阶段性目标。推动县域城乡融合发展，强化了实现乡村振兴必须坚持的基本原则，落实了县域内整体部署城镇和乡村的发展要求，明确了县域内配置基础设施和公共服务等资源要素的可行边界，符合县域经济的发展实际，也意味着要更多地为县一级赋权，提升县域层面改革的系统性、协同性、整体性。

第三，县域城乡融合发展是乡村振兴基本路径的进一步明确。城乡融合发展强调城市和乡村有差异、无差别，重点在于以工补农、以城带乡，提倡优质资源向乡村流动，推动城市基础设施向乡村延伸、公共服务等向乡村覆盖。把县域城乡融合发展作为乡村振兴的基本路径，意味着要将城乡资源在县域内重新部署，统筹推进县域内城乡基础设施一体发展和基本公共服务普惠共享。现阶段，这种无差别主要指在县域内无差别，而应该允许不同县域之间存在一定的发展差距。这种发展差距是一种基于实事求是认知的客观存在，也是分区分级实现乡村全面振兴的客观条件。因此，从中国城乡发展不平衡不协调和乡村发展差异化的现实出发，推进县域城乡融合发展更具有可行性和稳定性。具体来看，推进县域城乡融合发展，核心是统筹协同推进新型城镇化战略和乡村振兴战略耦合衔接，促进这两大战略已经部署的重大工程、重大行动、重大任务在县域内落地见效。

三、以县域城乡融合发展引领乡村振兴的战略举措

新型城镇化战略与乡村振兴战略是互惠一体、交叉互促的有机体。以县域城乡融合发展引领乡村振兴，不只是发展理念的更新，也不仅仅是政策转型的表达，而是要有实实在在的战略举措。基于县域的城乡融合发展是实现乡村振兴基本路径的总体判断。以县域城乡融合发展引领乡村振兴，需要整体筹划城镇和乡村发展，牢牢把握协同推进新型城镇化与乡村振兴这一战略主线。

（一）以城乡统筹规划布局为前提

新型城镇化战略和乡村振兴战略都涉及城乡人口迁移、国土空间布局、产业结构调整、基础设施建设、公共服务供给、生态环境保护等县域经济社会发展的诸多领域。统筹城乡协调发展，要坚持强弱项、补短板、抓重点的原则，实现以人为本的新型城镇化高质量推进和以农业农村现代化为总目标的乡村振兴全方位实施。以县域城乡融合发展引领乡村振兴，要注重城乡优势互补、协调发展，顺应城乡发展中的重大结构性、趋势性、转折性变化，制定城乡发展规划和年度实施计划，充分发挥规划对县域城乡融合发展的指导约束作用，形成科学合理的城镇化格局、农业发展格局、生态安全格局。既要改变传统城镇化的单一布局，也要摒弃以乡村为中心的发展理念。要综合考虑城乡演变规律、集聚特点和产业分布，按照主体功能定位，统筹安排城乡生态、农业、城镇等空间，强化城乡一体设计，优化城乡产业发展、基础设施、公共服务设施等布局。只有坚持统筹城镇和乡村发展，促进二者双向交流、联动推进，以规划引领城乡融合高质量发展，实现人才、资源和战略的统一，才能走出一条中国特色的城乡融合发展之路，构建起“内生为源、外生联动”的新型城乡关系。

（二）以促进城乡要素流动为关键

改革开放以来，中国要素市场培育取得了重要进展，土地、资本、劳动力、技术、数据等要素的市场配置能力显著增强，但与商品和服务市场相比，要素市场化程度仍然相对滞后，特别是城乡间要素流动的体制机制障碍仍然存在，土地供需错配、城市人才入乡不畅、数据要素产权不清晰等问题突出，影响了市场对资源配置决定性作用的发挥，成为协同推进新型城镇化战略和乡村振兴战略的突出短板。以县域城乡融合发展引领乡村振兴，要坚持以供给侧结构性改革为主线，全面提高城乡间要素协同配置效率，进一步推动户籍制度改革、土地要素市场化改革、利率市场化改革，以及技术、管理等要素市场化改革，实现由市场决定要素价格。分领域来看，要推动经营性土地要素市场化配置，促进劳动力要素城乡双向畅通有序流动，提高直接融资比重，推动资本要素服务县域商业和乡村产业，大力发展技术、数据等新型要素市场。总的来看，以县域城乡融合发展引领乡村振兴，关键是破除“人、地、钱”等要素在城乡自由流动的体制机制障碍，围绕人口流动、产业发展等历史趋势，协同推进城乡联动式要素改革，改变过去单一要素“单兵突进”的改革模式，发挥要素协同配置效应。

（三）以发展壮大县域经济为支撑

壮大县域经济是促进经济结构调整、推动城乡统筹发展、保障经济均衡发展的重大举措。县域作为融合城乡于一体的综合性经济单元，是国家推进新型城镇化和乡村振兴的重要空间，也是城乡融合发展的关键纽带和重要载体。第七次全国人口普查数据显示，中国县域常住人口达7.4亿人，占全国人口总量的52%；截至2021年底，中国共有县域1866个，占全国国土面积的90%左右，占全国GDP总量的比重为38.3%。以县域城乡融合发展引领乡村振兴，首要目标是守住保障国家粮食安全和重要农产品有效供给这个战略底线，重视供给侧与需求侧两个方面改革在保障粮食安全中的重要作用，建立多层次、精准化、分品种的粮食安全保障体系，提高粮食和重要农产品综合生产能力。同时，推进农业供给侧结构性改革，发展壮大乡村产业，支持返乡农民工创业和在乡农民就地就近就业，拓展农民增收空间。以县域为基本单元推动城乡产业融合发展，建设县域商业体系，促进产业集聚，增强产业支撑能力，提振农村消费，实现城乡经济良性循环。

（四）以城乡建设一体化为核心

城乡建设既是实施乡村振兴战略的重要任务，也是新型城镇化建设的重要内容。一方面，长期以来中国基础设施建设的重心在城市，乡村建设相对滞后，导致城乡基础设施互联互通程度较低，公共服务水平差距较大；另一方面，部分县城仍然存在产业配套设施薄弱、公共服务设施标准低、市政公用设施覆盖能力不够等突出短板，综合承载能力不强，难以发挥县城的增长极和动力源作用。一些地区城乡建设不协调、不同步，基础设施和公共服务衔接配套程度较低，引领县域经济发展能力不够。以县域城乡融合发展引领乡村振兴，要做到城乡建设一体化，以城市更新行动和乡村建设行动为抓手，统筹县域城镇和村庄建设规划，优化城乡建设规模和密度，推行大空间分散与小区域集中相结合的基础设施布局，全方位改善城乡公共服务和人居环境品质，促进县域内城乡建设整体提升和均衡发展。

（五）以城乡居民收入均衡化为目标

脱贫攻坚任务完成后，中国历史性地解决了绝对贫困问题，进入通过高质量发展促进城乡居民收入均衡化和全体人民共同富裕的新阶段。尽管城市居民之间及农民之间在共同富裕之路上也有大量工作需要做，但共同富裕的难点和重点之一还在于缩小城乡差距。促进城乡居民收入均衡化，不是限制或干涉城镇居民收入增长，从而人为拉平收入差距，而是要尽快提高城乡低收入人口的收入，赋予低收入人口以同等方式享受经济发展成果的机会和权利，同时扩大中等收入群体，并规范财富积累机制。以县域城乡融合发展引领乡村振兴，核心在于通过城乡联动式发展，畅通城乡产业链供应链，健全城乡流通网络，盘活农村资产并在县域内统筹配置，发展壮大新型集体经济，建立促进农民收入持续增长的长效机制。

四、以县域城乡融合发展引领乡村振兴的路径选择

全面建成社会主义现代化强国，必须坚持用大历史观和大空间观看待“三农”问题，立足国情农情特点、城乡产业特性和乡村地域特色，集聚更多资源、要素和力量，以县域为空间尺度和政策发力点，创新探索以县域城乡融合发展引领乡村振兴的发展模式和实现路径。

（一）加快县城城镇化建设，提升以城带乡能力

乡村振兴的基础在乡村，但动力源和牵引力在城镇。加快以县城为重要载体的新型城镇化建设，是在城乡融合发展视域下实现以人为核心的城镇化的具体表现，也是增强城镇对乡村辐射带动能力的必然要求。加快县城城镇化建设，并不是简单地引导农村人口向县城和乡镇聚集、实现由农业向非农产业转移，而是通过县城经济发展和质量提升，引导城乡产业升级，推动农业由粗放型向集约型转变，促进村庄优化布局，进而实现人口合理流动。因此，要加快补齐县城短板弱项，强化中心镇、集镇和特色小镇建设，拓宽城镇建设资金筹集渠道，盘活各类建设用地；推动县域市政设施提挡升级，优化乡镇公共资源配置，提高城镇居住、教育、医疗、文化、养老等公共服务能力；发挥城镇在人口集聚、产业集中和综合承载等方面的积极作用，促进农民就地就近就业，吸引更多的农业转移人口落户县城。同时，要联动推进乡村建设行动，深化城乡人居环境整治，强化基础设施和社会事业县域统筹，构建县乡村功能衔接互补的新格局。

（二）发展县域富民产业，带动农业转型升级

县域富民产业主要是指依托县域资源禀赋和特色优势，通过纵向延长产业链条、横向拓展产业形态、交叉提升产业价值链，实现集聚化、专业化、集约化、标准化，进而在县域内形成内涵丰富、类型多样、功能多元的乡村产业体系。县域富民产业着眼于县域，本质在富民，主要特征是以农民为主体，农民充分参与价值创造或农民分享产业链增值收益。发展县域富民产业，要激活县域产业竞争优势，注重产业布局优化，引导社会资本发展经济效益高、就业容量大的现代种养业，促进农村一二三产业融合发展，形成县城、乡镇、村庄三个层级分工明确的产业发展格局。要积极引导农业生产对接城市产品需求，按照市场需求的变化组织安排生产，引入先进生产要素和管理方式，培育家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体，依靠新技术、新工艺和新产品，发展新产业、新业态和新型服务业，引领带动农业高质量发展。

（三）完善县域商业体系，畅通城乡经济循环

构建新发展格局的基础在国内大循环，而城乡经济循环是国内大循环的重要方面。脱贫攻坚任务完成后，中国绝对贫困人口全部脱贫，实现全面建成小康社会，这也意味着农村人口的消费能力和水平有了较大跃升，形成最有潜力的大规模市场。商务部数据显示，2021年乡镇和村两级消费市场占全国总体消费市场的38%。但当前，中国县域经济运行还存在一些堵点难点，城乡经济循环不够畅通，发展动能尚未实现完全转换，商品流通体系现代化水平不高，农林牧副渔比例关系存在一定的失调。从发展的角度看，县域商业体系联通供需、对接城乡，既是县域经济的重要构成，也是乡村振兴的重要保障。以县域城乡融合发展引领乡村振兴，要以渠道下沉和产品上行为主线，提升农产品预处理能力和精深加工能力；加强农业生产资料市场建设，健全县域商业网络体系，加快县乡村物流配送体系建设；促进县域商业数字化转型、连锁化发展，实现农民增收与农村消费提质的良性循环。

（四）深化城乡联动式改革，促进乡村开放式发展

当前，中国特色社会主义进入新时代，必须通过全面深化改革凝聚新共识、塑造新优势、激活新潜力。中国改革从农村发端再推向城市并定型于制度，在经济社会各个领域取得了巨大成效。推进城乡融合发展，关键要依靠改革激发内生动力和活力，打破城乡间利益固化的藩篱，推动各领域要素市场化配置改革举措相互配合、相互促进，健全城乡融合发展的制度保障。以县域城乡融合发展引领乡村振兴，必须赋予县级一定的改革自主权，深化城乡联动式改革，以改革的系统性激活城乡发展潜能，以改革的整体性发挥城乡综合效应，以改革的协同性放大城乡改革效果。要坚持和完善农村基本经营制度，充分利用“集体所有、农户承包、多元经营”的弹性空间，塑造开放式农村产权结构，实现村域、乡镇、区片联营管理，促进集体经济抱团发展和联动式发展，创新集体所有制和集体经济的实现形式。要积极引入社会资本进入农业，吸引各类人才下乡入乡，优化县乡村三级联动治理。加快建立集体经济组织人才引进机制，实现集体成员权在县域内可流动、能配置，促进成员权唯一性和股权多元性相结合，建立“有进有出”的集体成员管理体系。要充分发挥国家城乡融合发展试验区、国家农村改革试验区、国家乡村振兴示范县等试点地区的改革探路作用，支持基层创造和政策创新，为促进乡村开放式发展积累经验。(来源：中国乡村发现网转自：《经济纵横》2022年第12期)