朱俊生：完善税收递延型商业养老保险发展政策环境

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朱俊生（国务院发展研究中心金融研究所保险研究室副主任、教授、博士生导师）

  2018年5月，个人税收递延型商业养老保险开始试点，税收递延的优惠政策有助于提升商业养老保险的需求。截至2018年年底，税延养老保险累计实现保费7160万元，承保件数接近4万件。但由于商业养老保险发展的定位不清晰、基本养老保险缴费负担沉重、税收优惠政策有待优化以及有效供给不足等原因造成商业养老保险发展滞后。
  税收递延型商业养老保险试点有助于完善养老金体系
  目前我国存在养老资产总量不足、养老金体系结构失衡、基本养老保险的可持续发展压力大、企业年金发展面临现实约束等问题。个人税收递延型商业保险试点对于完善多层次的养老金体系具有重要的意义。
  一、增加养老金资产
  第一，我国人口老龄化的程度不断加深，对养老保障的需求不断提升。2000年，我国65岁及以上人口在总人口中的比例为6.9%，基本进入老龄化。2016年该比例为10.8%，人口老龄化程度在不断加深。根据联合国的预测，未来中国65岁及以上人口将最多达到4.2亿，占总人口的比例最高将达到33.79%。不断增加的老年人口要求建立多支柱的养老金体系，以增加积累的养老资产。
  第二，我国养老金体系积累的资产不足。根据测算，2017年我国养老金体系三个支柱积累的养老资产约为7.05万亿元，仅占GDP（82.71万亿元）的8.52%。而美国2015年三个支柱积累的养老金资产总量为25.3万亿美元，占GDP（17.4万亿美元）的152%。中国养老金资产的积累占GDP的比例远远低于美国（参见表1）。养老金积累资产的不足难以适应人口老龄化对养老保障的要求，个人税收递延型商业养老保险的试点和发展，有助于增加养老金资产。
  表1　中国与美国养老金体系资产比较·   表略
  注：中国第三支柱的资产为估算值。估算的依据为：2006年我国商业养老保险积累的基金约为2000亿元。根据保监会《2015中国保险市场年报》提供的数据，在此期间，2001-2014年我国年金保险保费收入年均增长16.9%。以与保费收入增速相同的数据估算第三支柱积累的资产，2017年约为11143亿元。
  资料来源：美国数据来自www.ssa.gov，www.ici.org。中国数据来自人社部和保监会网站。
  二、改善养老金体系的结构失衡
  2017年，在养老金总资产中，第一支柱为4.64万亿元，占65.82%，第二支柱为1.3万亿元，占18.44%，第三支柱为1.11万亿元，占比15.74%（参见表1）。可见，三个支柱积累的资产结构失衡。其中，第一支柱独大，而第二、三支柱发展程度低，三个支柱之间发展不均衡。
  在三支柱养老金体系结构严重失衡的情况下，退休人员的收入结构单一，国家负担较为沉重。因此，作为养老金体系的第三支柱，个人税收递延型商业养老保险可以成为国民退休收入结构的重要组成部分，有助于纠正我国养老金体系的结构性失衡。
  三、缓解基本养老保险的可持续压力
  城镇职工基本养老保险作为第一支柱，几乎承担了全部养老责任，却面临较为严重的可持续发展压力。
  第一，制度赡养率逐渐提升。随着人口老龄化程度的加剧，我国城镇职工基本养老保险的制度赡养率（领取养老金的人数与缴纳养老保险费的人数之比）逐渐提高，2015年提升至34.84%，不到3个缴费者赡养一个退休者。《中国养老金精算报告（2018—2022）》（以下简称“精算报告”）的预测表明，2018年全国超过2个缴费者赡养一个退休者，而到2022年则不到2个缴费者赡养一个退休者，这意味着养老负担不断增加。
  制度赡养率的区域差异很大，一些地方的制度赡养率非常高，如2014年重庆、四川、甘肃、辽宁均超过了50%，而黑龙江省、吉林省与新疆兵团更是超过了60%。精算报告的预测则显示，2018—2022年，10个省份的制度赡养率低于46%，12个省份的制度赡养率在46%—62%之间，10个省份的制度赡养率在62%以上，可见制度赡养率在进一步提高。在养老保险还没有实现全国统筹的情况下，制度赡养率的区域差异意味着一些地区的养老负担已经不堪重负。
  第二，参保人员缴费比例不断下降。由于经济下行、部分参保人员缺乏缴费能力以及基本养老保险制度的激励性不够，近年来企业部门缴费人数占参保职工人数的比例不断下降，从2006年的89.98%下降至2015年的80.3%，有的省市（如海南、广东和北京）甚至不到70%。精算报告的预测进一步显示，2018年全国企业职工基本养老保险每5个人中就有一个人不缴费，而到2022年则几乎变成每4个人就有一个人不缴费。参保人员缴费比例下降进一步恶化了基本养老保险的财务可持续性。
  第三，基金的收支压力巨大。2010—2014年，城镇职工基本养老保险基金收入的增长速度为88.60%，支出的增长速度为106.11%，从而造成基金当期结余减少。2014年城镇职工基本养老保险基金的当期结余下降4.52%。除了西藏和甘肃，其他所有省份的当期结余都有所下降。精算报告的预测显示，基金当期结余减少的趋势还将继续。全国企业职工基本养老保险基金收入增长率将从2018年的12%左右降低至2022年的10%左右。同时，2018—2022年，全国企业职工基本养老保险基金支出的增长率则由11.2%提高到11.3%。在此期间，累计结余的增长率从2018年的6.9%逐渐降低至2022年的5.3%。
  值得指出的是，上述测算包含了财政补贴。事实上，近年来全国企业职工基本养老保险的运行对财政补贴的依赖性较大。2014年城镇职工基本养老保险基金总收入中，财政补贴3548亿元，占14.02%。2010年以来，财政补贴占基金总收入的比例一直维持在13%—14%。各级财政补贴基本养老保险基金的数额不断增加，从2010年的1954亿元提高到2015年的4716亿元，2010—2015年累计补贴18157亿元。考虑到消化制度的转轨成本，财政投入有一定的合理性。但制度依靠大量财政投入维持正常运行，这意味着其自我维持平衡的能力不足，可持续性不强。精算报告的预测显示，如果不考虑财政补贴，则城镇职工基本养老保险基金的当期结余从2018年到2022年每年都是负数，即“收不抵支”，而且“收不抵支”的缺口将持续增大。2018年收支缺口为2461.5亿元，到2022年收支缺口将扩大为5335.8亿元。由于基金的收支压力，近年来养老金可支付月数不断下降。精算报告的预测显示，未来这一趋势还会继续，并具有加速的趋势。2018年基金的可支付月数为15.9，到2022年则降低至13.3，降低的趋势和幅度都非常明显。
  综上所述，由于制度赡养率逐渐提升、参保人员缴费比例不断下降、对财政补贴的依赖性较大以及基金的当期结余减少，我国基本养老保险正面临较大的可持续发展压力。因此，个人税收递延型商业养老保险的试点，可以加快发展商业养老保险，减轻基本养老保险的可持续发展压力。
  四、弥补企业年金发展的不足
  第一，企业年金的覆盖面有限。截至2018年年底，全国已经有8.74万个企业建立了企业年金，参加职工人数达到2388万人，仅占当年全国参加城镇职工基本养老保险人数（41902万人）的5.7%。可见，企业年金覆盖的企业数量和人群都比较有限，没有真正发挥第二支柱的作用。
  第二，企业年金的发展遇到新阻力。近年来企业年金覆盖的企业数量、参加职工人数以及基金积累的增加速度都趋缓。未来增速还可能进一步下滑。除了基数逐年增大外，主要原因包括：一是此前央企、地方性大型国企、外资企业、经营较好的民营企业大都建立了年金计划，企业年金新增企业趋于减少。二是在经济下行环境下企业效益下降，企业新建年金计划的意愿和能力下降。三是钢铁、煤炭等行业正在经历去产能的调整，造成部分已建立年金计划的企业及其职工缴费减少或者中断。因此，发展个人税收递延型商业养老保险，可以弥补企业年金发展的不足。
  税收递延型商业养老保险的优势及发展空间
  一、税收递延型商业养老保险的独特优势
  和第一、二支柱相比，税收递延型商业养老保险的优势体现在以下几个方面。
  第一，有利于发挥市场机制在养老金体系中的作用。商业养老保险强调养老保障中的个人责任，可减轻政府与企业的养老负担，且不存在财政压力与可持续发展问题。
  第二，税收递延的优惠政策可以有效提升对商业养老保险的需求。此前我国对个人购买商业养老保险的支出、养老保险在积累期的投资收益以及养老金的领取三个环节都没有出台税收优惠政策，这不利于激发居民对于商业养老保险的需求。根据《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》（财税〔2018〕22号），我国开始对商业养老保险实行EET（Exemption，Exemption，Taxation）的税收优惠模式，即缴费和投资环节不缴税，领取环节缴税，这可以发挥税收递延的激励作用。
  第三，参与机制具有开放性和普遍性。投保人可以自由决策，不依赖于企业，有利于扩大其覆盖面，更有效地保护老年群体。
  第四，可以充分体现激励性。商业养老保险可以根据精算平衡原则定价和确定保险给付标准，具有多缴多得的经济激励机制。
  第五，运行机制灵活有效。商业养老保险能提供多样化的养老年金保险产品和服务，更好地适应目标人群多样化的养老需求。
  二、税收递延型商业养老保险的发展空间大
  2016年，我国储蓄率（总储蓄占GDP的比例）为46.5%，远高于世界24.5%的平均水平，也高于世界各个地区以及不同收入水平经济体的平均值（参见表2）。同时，我国居民家庭储蓄占家庭可支配收入的比例也远高于世界其他主要经济体的水平。中国总储蓄率以及居民部门储蓄率偏高的重要原因在于，社会保障体系（包括养老保障）不健全，预防性储蓄占较大的比重。因此，加快发展税收递延型商业养老保险不仅具有坚实的经济基础，还可以引导大量的储蓄至保险市场与资本市场，提升居民部门财富管理的效率。
  表2　中国与其他国家总储蓄占GDP比例比较（%）  表略
  资料来源：World Development Indicators
  我国税收递延型商业养老保险发展的制约因素
  近年来我国商业养老保险发展速度较快，但发展水平较为滞后。据笔者的估算，截至2017年年底，我国商业养老保险积累的资产约为1.1万亿元，仅占GDP的1.33%。2015年，美国IRA积累的资产为7.32万亿美元，占GDP的42.1%。我国商业养老保险发展滞后，主要原因包括商业养老保险发展的定位不清晰、基本养老保险缴费负担沉重、税收优惠政策有待优化以及有效供给不足。
  第一，商业养老保险发展的定位不清晰。目前养老保险制度改革的一种重要思潮是，通过扩大政府责任，向福利国家或福利社会迈进。这种思路虽然提出了美好的设想，但对实现设想的巨大代价与负面作用却缺乏深入的分析。在这种思潮的影响下，商业养老保险被作为拾遗补阙的补充保障角色，其对于养老金体系结构的重塑作用没有得到重视。事实上，政府主导的养老保障并不是保障水平越高越好。保障水平越高，意味着政府集中与配置的资源越多，企业、家庭和个人掌握的资源就会越少，越不利于发挥市场机制在养老金体系中的作用。
  第二，基本养老保险缴费负担沉重。尽管2019年我国城镇职工基本养老保险缴费率有所下降，但缴费负担仍然沉重，挤压了商业养老保险的发展空间，并造成我国养老金体系的结构失衡。
  第三，税收优惠政策有待优化。一是税前扣除额度过低，不足以提升消费者需求。当前个人缴费税前扣除标准特别是当月收入（或当年收入）6%的额度限制较低，消费者实际税前扣除的额度很有限，节税效果不高。二是税延额度计算方式较为复杂，不便于操作。目前规定缴纳保费限额按月工资总额的6%和1000元孰低进行确认。税延养老保险目标客户群以“取得工资、薪金所得的个人”为主，普遍存在月收入额不固定，季度和年度绩效工资集中发放的情况。6%的比例设定使被保险人延税金额每月都可能发生变化，需要逐月确认延税上限，不仅增加了被保险人与企业人事部门实务操作中的难度，而且使得工资浮动的被保险人难以足额享受税延额度。三是领取阶段税率过高，减少了覆盖人群。领取阶段7.5%的实际税率大幅度减少了税收优惠政策的覆盖人群。数量众多的中低收入者当前税率低于税延养老金领取时的税率，如果参加，不仅不能享受到税收递延的节税效果，反而增加了税收负担。四是税延操作流程复杂，增加了参保的难度。目前税延抵扣流程烦琐，增加了参保的困难。消费者需要及时到中保信注册激活个人税延养老保险帐户。并于每月25日前下载抵税凭证，及时交予企业人力资源部门税前抵扣。企业人力资源部门则需要及时向投保员工收取当月的扣除凭证，并核对该员工应税工资与投保金额是否符合“6%和1000元孰低”的要求。烦琐的抵扣流程影响了企业组织员工购买和员工个人自发购买的积极性。
  第四，商业养老保险的有效供给不足。我国个人养老年金产品单一，难以满足多样化的市场需求。同时，由于市场退出机制不健全以及监管部门的“保护性干预”，一些保险公司缺乏硬性的市场约束，对行业声誉构成损害，在一定程度上抑制了商业养老保险的有效需求。另外，保险业的资产管理能力尚存在不足，对于商业养老保险账户积累资金保值增值的效率有待提升。
  促进我国税收递延型商业养老保险发展的建议
  要通过明确发展定位、调整养老金体系结构、优化税收优惠政策、提升供给效率、扩大试点范围以及参与的金融机构和产品范围，进一步完善个人税收递延型商业养老保险发展的政策框架。
  一、明确商业养老保险的发展定位
  要确立多层次养老保障体系的发展战略，统筹发展基本养老保险、企业年金与职业年金、个人税收递延的商业养老保险，构建政府、企业与个人共同支撑和“三位一体”的三支柱养老金体系。为此，要充分发挥市场机制在养老金体系中的作用，真正将商业养老保险作为我国养老金体系的“第三支柱”，以矫正养老金体系存在的结构性失衡。在养老金体系改革和政策调整中，要充分考虑商业养老保险作为第三支柱与基本养老保险之间的互动关系。
  二、调整养老金体系结构，释放商业保险发展的空间
  第一，加强基本养老保险与商业养老保险的协调合作。一方面，要继续有效降低基本养老保险的缴费比例，减轻企业和居民的缴费负担，为税收递延型商业养老保险的发展提供空间。另一方面，探索在基本养老保险制度中适时引入“协议退出”机制，利用置换出来的缴费资源，为个人税收递延型商业养老保险发展提供空间。即在总的养老金缴费率不变或略有下降的情况下，缩小基本养老保险的比例，增加个人税收递延型商业养老保险的缴费比例。
  第二，打通二、三支柱养老金储蓄账户。将企业年金、职业年金个人税收递延型商业养老险打通，实现税收优惠政策、投资管理、缴费、账户记录和基金转移接续以及监管等方面的衔接。
  三、优化税收优惠政策提升商业养老保险需求
  一是采取固定金额抵扣，提高税前抵扣标准。取消6%的比例限制，可以减少实践中操作的不便。采取国际上通行的年度固定抵扣额度，统一按照固定标准税前扣除，方便员工投保以及企业人力资源部门协助办理税收递延手续。另外，在新个税提高起征点、增加专项扣除的背景下，适当提高税延养老保险税前抵扣标准。未来随着经济发展和收入水平的提高，要动态提高税前抵扣额度。
   二是降低领取阶段的税率，扩大覆盖面。将领取阶段的实际税率降至3%左右的水平，鼓励中低收入的纳税群体参与，扩大商业养老保险的覆盖面，更好地实现税延型养老保险的政策目标。
  三是纳入专项扣除项目，简化操作流程。将税延型养老保险税前抵扣纳入个人所得税专项扣除项目。消费者按年度办理个税抵扣，并委托企业代为一次性办理，进一步简化税前抵扣流程，方便个人投保以及企业协助办理。
  四、提高商业养老保险的供给效率
  寿险业要转变发展理念，以保障功能为基础，风险管理与财富管理相结合，推动行业的转型升级。要以养老险为主导性业务，在税收优惠政策的支持下发展，为客户和社会创造价值，成为养老金体系的重要组成部分。寿险公司要加强产品创新，满足与适应多样化的养老保障需求。
  五、尽快扩大试点范围
  从2018年5月1日开始的个人税收递延型商业养老保险试点，仅限于上海市、福建省（含厦门市）和苏州工业园区。建议在评估试点绩效、总结试点地区经验的基础上，尽快扩大个人税收递延型商业养老保险在全国的推广和发展。
  六、适时扩大参与的金融机构和产品范围
  从其他国家，特别是美国个人退休金账户（IRA）的发展经验看，基金公司等金融机构是重要的市场参与主体。扩大参与的金融机构与产品范围，有助于促进个人养老金账户市场的竞争，丰富产品形态，从而增加公众的选择权，提高个人商业养老账户市场的运行效率。