罗志恒：稳定宏观税负势在必行

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罗志恒（粤开证券首席经济学家、研究院院长，中国首席经济学家论坛理事）
摘要
2022年，全国一般公共预算收入203703亿元，比上年增长0.6%，扣除留抵退税因素后增长9.1%；政府性基金预算收入77879亿元，比上年下降20.6%，其中，国有土地使用权出让收入66854亿元，比上年下降23.3%。国家税务总局数据显示，2022年全年新增减税降费及退税缓税缓费超过4.2万亿元，规模为近年来之最，其中增值税留抵退税高达2.46万亿元，新增减税超8000亿元。
经济持续下行叠加大规模的减税降费导致我国宏观税负持续下滑。税收收入/GDP已降至13.8%，为2013年以来最低；一般公共预算收入/GDP下降至16.8%，较2015年下降5.3个百分点；土地出让收入/GDP下降至5.5%，较2020年的高点下降2.6个百分点。宏观税负水平不是越高越好，但也不是越低越好。大国运行必须要有一定的财政汲取能力作为支撑保障，否则将造成宏观调控能力下降，如分税制前；收入下行但支出不减的结果就是赤字和债务的上升、财政困境。要通过逐步稳定宏观税负、优化支出结构、提高支出效率来解决财政困难，要通过市场化、法治化提高市场主体信心和微观主体活力，不能寄一切希望于减税降费。当然，也必须正视企业面临的困难、解决宏观税负持续下降但企业税负感偏高的问题。
正文
一、我国宏观税负持续下行，总体处于全球偏低水平，导致宏观调控能力下降、债务快速攀升等新的风险（一）中国宏观税负水平测算在不同经济体间比较宏观税负时，统一口径以及识别口径的差异是前提，不同口径下的宏观税负相差较大，主要涉及土地出让收入是否属于宏观税负、不同经济体的财税收入结构不同等影响测算结果。我国是公有制国家，除了税收收入还有大量的国有资源产权收入，但IMF等认为土地出让只涉及国家资产负债表中资产流动性的改变，不影响资产总量，不计入宏观税负；部分学者认为土地出让收入最终属于政府从房地产企业和居民获取的现金流，应计入宏观税负。
因此我们可以将宏观税负分为小口径、中口径、大口径和全口径进行国际比较。其中，小口径用不包含社保税（费）的税收收入除以GDP；中口径用税收收入与社会保险收入之和除以GDP；大口径用包含了税收收入、非税收入以及社会保险费（税）的收入除以GDP。我国自2010年开始构建包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的四本预算，全部加总四本预算并剔除重复计算部分（一般公共预算对社会保险基金的补贴等）即为全口径的政府收入，以此除以GDP得到中国全口径下的宏观税负水平。 自2016年以来，我国宏观税负持续下行，特别是在2022年在大规模留抵退税的作用下，我国无论是狭义还是广义宏观税负均已降至全球偏低水平。据IMF最新数据，2020年我国小口径宏观税负（税收收入/GDP）为16.3%（注意，IMF将一般公共预算收入中非税收入的国有资本经营收入、国有资源有偿使用费，以及国有资本经营预算收入纳入税收收入统计口径，作者采用我国官方数据测算小口径宏观税负为15.2%），远低于丹麦（47.1%）、冰岛（33.2%）、芬兰（30.2%）、挪威（28.1%）等北欧高税收高福利国家，也低于法国（30.6%）、英国（25.9%）、德国（23.0%）、韩国（20.3%）、日本（20.0%）、美国（19.6%）等发达经济体。考虑非税收入、土地出让收入、社保费用等全口径后，2020年我国宏观税负为33.2%，仍位列全球偏低水平，低于法国（51.8%）、德国（45.5%）、日本（36.8%）、英国（36.1%）、韩国（34.4%）等发达经济体，仅高于美国（30.9%）2.3个百分点。
面对疫情超预期冲击、房地产市场低迷引发的经济恢复基础不牢，2022年我国全年新增减税降费及退税缓税缓费超过4.2万亿元，规模为近年来之最（2016-2021年分别约为0.6、1、1.3、2.36、2.6、1.1万亿），宏观税负进一步快速下行。2022年作者测算的小口径宏观税负（税收收入/GDP）进一步降至13.8%，较2020年下降1.4个百分点，较2015年下降4.4个百分点，创近年来新低。2022年我国一般公共预算收入/GDP下降到16.8%，较2021年下降0.8个百分点，较2015年下降5.3个百分点，全口径宏观税负预计也将进一步下行，甚至可能低于美国。
（二）我国宏观税负持续下行，但居民及企业税负感较重的原因
一是当前我国税制结构仍以间接税为主，减税降费主要集中在减增值税。增值税理论上不直接影响企业的利润表，同时减增值税可能产生税负的二次分配效应，即占据优势的上游和大型企业可能在增值税税率下降后并未降低含税价，导致减税的收益可能由上游和大型企业享受，而下游和中小企业感受不深。减增值税对居民的影响主要通过消费品价格下降来体现，事实上近年来居民收入增速下行，而部分消费品价格并非明显下行，因此企业和居民的获得感相对不强。
二是土地出让收入快速上涨推动房价上升，以及企业经营过程中存在的隐性成本，部分地抵消了企业及居民对减税降费的获得感。2021年中国全口径宏观税负为33.1%，主要是因为土地出让收入增速较快，而非一般公共预算。事实上中国一般公共预算收入/GDP已连续多年下滑，但土地出让收入持续上升。2021年土地出让收入/GDP比重达到7.4%，较2015年提高2.9个百分点。同时，部分地区的营商环境有待进一步提高，导致企业经营过程中的隐性成本并未明显降低。因此，虽然税收负担下降了但是企业仍感到负担重，这不是减税降费本身能解决的问题，而要通过营商环境改善等解决。
三是个人所得税主要源自工资薪金所得，纳税群体过少，个税由有限的人群承担，故个体感受到的税负高。根据《中国税务年鉴2021》，2020年个税总收入11732.5亿，其中工资薪金所得的个税占比59.1%，个人所得税大部分来自于工薪阶层，部分畸高收入的高收入人群游离在体系。当前我国个税所得税中劳动所得税率偏高，财产性与经营性收入税率偏低，以劳动所得为主的综合所得最高边际税率45%，不仅高于经营所得最高35%的税率，更远高于资本所得和其他所得20%的比例税率。
四是我国财政支出结构中基建支出占比仍较高，民生福利占比有待进一步提高；支出效率还有待提高。支出结构影响居民和企业的获得感，民生福利与居民直接相关，居民对基建的受益与感受相对间接。
二、稳定宏观税负势在必行，不能再降了
宏观税负水平由政治、经济、社会乃至历史文化传统等诸多因素综合作用决定，合理的宏观税负水平需要同时考虑经济发展阶段、财政支出需求和税负结构等因素，偏高或者偏低都不行，要适度。
第一，宏观税负反映政府凭借政府政治权力和所有者身份的收入汲取能力，其高低不仅取决于经济社会发展的需要，与经济社会发展阶段有关；而且取决于征税成本、市场主体的纳税遵从度，与信息化水平和法治化程度有关。宏观税负水平既不是越高越好，越高意味着政府从国民收入分配中获得的份额大，留给企业和居民的收入占比偏低，政府在其中分配的话语权更大，不利于调动市场主体的积极性，对政府自身运行效率和资源配置能力的要求高；也不是越低越好，越低意味着正常的公共服务得不到提供，政府运转困难，进一步影响市场的正常运转。
羊毛出在羊身上，支出扩大、福利改善而不承担对应税负或者债务的方案在现实世界是不存在的。西欧、北欧福利型社会需要较高的宏观税负支撑，高福利、高税负（高债务）是一体的两面；我国仍处于社会主义初级阶段，改革发展稳定任务重，要保持一定的财政汲取能力确保支出，宏观税负下行要有度，否则要么导致债务攀升，要么导致公共服务不足，既要看到宏观税负下行对社会活力的积极意义，也要看到潜在风险。
第二，稳定宏观税负势在必行，要避免财政汲取能力过快下滑导致债务过快上升；财政政策要以支出政策为主，收入政策为辅。对于大国而言，没有一定的财政汲取能力不利于强化宏观调控能力，否则支出最终由债务支撑，推升债务过快上升。财政政策应更多采用支出端政策，而非收入端政策，政策是否生效以及生效的程度要考虑到市场主体的信心等情况，如果居民和企业信心不振，宏观政策将陷入泥潭。收入端的减税降费举措即使增加了企业和居民端的现金流，但是企业和居民在预期低迷的情况下难以转化为投资和消费，而支出端的政策可直接拉动需求。因此，收入端政策重在落实既定政策，要从数量规模型减税降费转向追求效率和效果。
2022年的宏观税负下行与经济下行有关，但政策性的大规模留抵退税的影响更大。随着大规模留抵退税完成以及缓税部分重新入库，2022年的低点可能将成为过去。当然，这还取决于未来财政政策的实施方向，是以收入政策还是支出政策为主，如果还以追求规模型的减税降费，那宏观税负水平就还可能下降，实际上支出政策在经济下行期更合理，效果更好，能直接扩大需求支撑企业信心。
第三，未来减税降费空间已经不大，强力推行的结果要么是压缩支出，要么是透支财政空间、扩大赤字和债务，总之都会导致新的风险。同时，我国减税降费的效果边际递减，在经济下行期对市场信心的提振以及对经济的拉动作用也在下降。持续的减税降费导致市场主体寄希望于减税降费，而非自身经营的改善，也不利于推进税收法治化。
三、未来怎么办？
近年来财政在抗疫纾困、稳定市场主体、扩大总需求等方面取得了较好的效果，在防范化解经济社会风险等方面做出了重大贡献。其一，财政持续落实减税降费退税，有效地缓解了企业现金流，提高了企业抗风险能力，保住了市场主体和就业。其二，财政积极支持抗击疫情，为维护正常的生产生活秩序和尽快过渡到正常的市场经济运行模式发挥了重要作用。其三，财政在支出端持续发力，通过专项债等加大对基础设施投资的投入，农林水、交运支出等增速较高，一方面提振了基建投资扩大了总需求，另一方面有利于优化长期供给结构。其四，财政在积极化解经济社会风险，尤其是积极支持化解房地产风险、金融风险等。其五，财政加大了对地方的转移支付，通过直达资金的方式持续推动地方“三保”。
但在当前财政形势下，不能再过于强调减税降费的规模和数量，而应转到减税降费对调结构的效果上，落实和完善减税清费。站在更长期的角度，税制改革至关重要，不仅要缓解当前的财政收支矛盾，还需推动经济社会的改革、发展和稳定。具体来看：
一是加强财政政策与非经济政策的协调配合，要避免非经济政策如运动式环保等引发对经济的冲击，进而转化为财政风险和支出责任的扩大。
二是加强财政政策与经济政策尤其是与货币金融政策的配合，避免靠财政单一发力。其一是进一步扩大政策性金融工具规模，发挥其落实项目资本金的作用，提升杠杆作用。其二是货币金融政策为财政营造良好的环境，从价格和数量上支持财政发债等。
三是推动结构性加税与结构性减税，保障财政可持续性。其一，个人所得税改革的方向是彻底走向综合课征，拓宽税基的同时降低最高边际税率，对特殊高端科技人才免税、对收入畸高的娱乐明星加征个税，进一步增强收入调节功能。其二，积极稳妥推进房地产税试点、立法、改革，研究探索遗产税赠与税。其三，继续推进资源税、消费税扩围，充分发挥保护环境、促进绿色发展，反映资源的稀缺性。其四，探索数字经济和服务业经济时代下的税收问题。
四是落实和完善现有减税降费政策，减税降费不能再过度强调数量规模，而应侧重对结构调整的作用。在确保宏观税负稳定的背景下，加强对科技创新、绿色发展、产业链安全等方面的结构性税收支持研究，提升企业获得感，真正让企业和老百姓得实惠。
五是继续优化财政支出结构，继续压降非必要非刚性支出，基本民生只增不减，持续做好“六稳”“六保”工作。