贺雪峰：如何理解征地冲突

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贺雪峰（华中科技大学特聘教授，现为武汉大学中国乡村治理研究中心主任、博士生导师）

  一、解释征地冲突的三种范式
  最近10 多年来，征地冲突一直是社会热点问题，引发巨大社会关注。有研究认为，当前农民上访和群体性事件有接近一半与征地有关。学界对征地冲突有两种截然相反的解释范式：一种是农民维权的模式，即地方政府征地时违反了法律，侵害了农民的权利，农民奋起反抗维护自己权利，这就是当前学界流行的维权话语。另外一种解释范式是利益博弈范式，即土地征收过程中存在大量模糊利益空间，征地时各方利益主体为了使利益最大化，就会进行激烈的利益博弈，并因此产生征地冲突，包括上访和群体性事件。
除以上两种解释范式以外，关于征地冲突还有第三种解释范式，即认为产生征地冲突的主要原因是征地制度不合理。这个不合理表现在三个方面：一是征地补偿太低，二是征地缺少协商性，三是征地范围过宽，非公共利益的征地是造成征地冲突的主要原因。这样一种解释范式可以称为制度范式。
  在征地实践中，地方政府倾向低价征地，尤其是中西部地区的地方政府财政实力有限，缺少给农民足够征地补偿的财力，征地过程中不经过农民同意就强征强拆，引发征地冲突。正是由于过去出现了比较多的侵害农民利益的征地冲突，所以中央一再强调不允许强征强拆，强调要给予土地被征收农户足够补偿。对于媒体报道的强征强拆引发的恶性事件一律进行了严厉的处理。最近10 年，征地拆迁中给予农民的补偿快速提高，征地拆迁中的恶性事件也大幅度下降。应当说，当前地方政府在征地拆迁中侵害农民合法权利的情况大幅度减少。反过来，因为中央不允许强征强拆，农民就可能为了获取更多征地拆迁补偿而与地方政府博弈，索要超过法律规定的利益。越是地方政府为了进行建设而必须征地拆迁的区域，农民就越是可能集体行动起来要求更高补偿。且农民越是团结、越是坚持，就越是可能逼迫政府让渡出利益，获得好处。征地拆迁中还会出现敢于搏命的钉子户，即使只有他一户反对，也足以阻碍征地拆迁，钉子户越是坚持，地方政府就越可能让步，否则就可能发生恶性事件。无论是地方政府还是钉子户都不愿意看到恶性事件发生。问题是，地方政府对一户钉子户让步给予了超额利益，其他农户就会觉得不公平，认为老实人吃了亏，也会向地方政府索要利益。如果农民现在的集体行动逼迫地方政府提高了征地拆迁补偿标准，过去征地拆迁农户就会向地方政府找补，要求地方政府补回过去征地拆迁的不足。当前中国正处在史无前例的快速城市化进程中，在城市快速发展的推进面上，由于中央明确要求不允许强征强拆，土地必被征收的农民必然会通过不同意征地拆迁来要求更多补偿，从而造成地方政府两难的局面。
  即使在征地拆迁补偿不高的中西部地区，因为征地补偿的收入远高于农业收入，且征地补偿可以一次性变现，所以农民也普遍是盼征地的。征地一般还会有拆迁，拆迁就要安置，安置的住房远较之前的农房值钱。因此，农民也普遍是盼拆迁的。农民盼征地、盼拆迁是以征地拆迁所获利益与征地拆迁前的利益比较而来的。尤其是未能征地拆迁农户具有强烈的征地拆迁以获补偿的愿望，期望通过征地拆迁一夜暴富。只是全国绝大多数农户的土地都不在城市或国家基础设施建设工程的推进面上，所以没有征地拆迁机会。城市建设推进面上的农户则期望借千年等一回的征地拆迁机会，争取更多更大的利益。
  构成以上维权或博弈范式基础的是制度安排。当前中国征地制度包括两个重要方面。一是所有建设必须使用国有土地，农地必须经过征收才能用于建设，农村集体土地不能直接用于建设，这就限制了农民直接通过在集体土地上搞建设，来获取土地非农使用增值收益的机会。农地只能农用，农民只能获得农地农用的价值。这是中国土地作为基本生产资料的公有制性质所决定的。二是按土地原有价值给予补偿，最高不超过30 倍原则。实践中大多突破了30 倍的上限，不过按土地原有价值进行补偿和30 倍上限，成为农民维权或利益博弈的基准。或者说，无论是由农民维权还是由利益博弈所产生的征地冲突都是以现有征地制度作为基准展开的。国土资源部土地管理司司长郑凌志说：“征地引发的问题，我认为核心是利益，根子在制度，出路在改革。”正因如此，郑凌志认为，在《土地管理法》修改中“按照中央提出的缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制的改革要求，此次修法对土地征收制度作了重大调整”。1简单地说，国土资源部试图通过修改土地征收制度来消除当前农村土地征收中的冲突。
  然而，在笔者看来，按当前《土地管理法（修正稿）》（征求意见稿）对土地征收制度进行修改，并不能消除征地冲突，相反，在中国城市需要征收土地的现阶段，新的征地制度改变了农民维权或利益博弈的预期，而可能引发更多更不可控的利益博弈与征地冲突。现行征地制度要远好于征求意见稿的修正，更要好于当前学界与政策部门一些人主张的激进模式。
  二、现行征地制度下的征地冲突
  在现行土地用途管制、进行建设只能使用国有土地的制度安排下，农地只能农用，农地就只可能获得有限的农业收入，出租出去只能获得有限土地租金。当前农地市场租金普遍在500 元/ 亩左右，农户自己种地，扣除投入，纯收入最多在1000 元/ 亩左右。按《土地管理法》不超过土地原产值30 倍的上限进行征地补偿，按2000 元/ 亩产值来计算，最多可以补6 万元/ 亩，而在沿海发达地区征地补偿早已超过这个上限。而且发达地区往往还有留地安置、失地农民养老保险等政策，从而使得农民土地被征收所获收益远远高于土地农业收入。而且，土地征收时地上附着物的补偿及房屋拆迁安置的收益也很大，尤其是房屋拆迁安置，一般可以让农户顺利获得至少一套（往往会有两套）城镇住房，满足农民在城镇住下来的强烈愿望。因此，农民盼征地拆迁，这是一个全国人民都知道的常识。
  如前已述，农民盼征地拆迁，并不是说农民就不会坐地要价，相反他们希望借“千年等一回”的征地拆迁要求更多补偿。国家越是强调不准强征强拆，越是要求征地拆迁必须经过农民同意，地方政府越是担心征地拆迁发生群体性事件等恶性事件，以及建设规划越是无法变更和征地拆迁时间要求越是紧迫。农民就越是可能借土地不可移动来坐地要价，而且越是可能坐地要价成功。一旦农民成功提高了要价，今后其他农民就会以这个要价为基础继续提高要价，过去征地农户也就会以这个新的标准来找地方政府补过去征地的不足。
  此外，农民盼征地拆迁，但不同农户的具体情况有差异，尤其是住房拆迁，因为建房质量、面积、新旧以及装修不同，补偿标准就会有所不同，不同的补偿标准就为农户提供了博弈的空间，就会有钉子户出来要高价。地方若不给钉子户好处，钉子户就死缠烂打，征地拆迁速度就会受到影响；给了钉子户好处，尤其是暗中给予好处，其他农户就会不满。认为征地拆迁补偿不公开、不公平，这往往是造成征地拆迁中的冲突与上访的极为重要的原因。
  造成征地拆迁中问题的另外一个原因是，地方政府为了尽快征地，而可能通过分化村干部与村民以及村民与村民来加快村民同意征地拆迁的速度。分化村干部与村民的办法是对协助完成征地拆迁任务的村干部给予奖励，这种奖励迟早会被村民知道，从而造成村庄内部的冲突。
  进入21 世纪以来，中国城市化进入加速期，土地征收也越来越普遍。刚开始时，地方政府征地往往很强势，手段生硬，办法粗糙，普遍使用暴力，并因此引发了全国范围内征地拆迁冲突的爆发。地方政府征地时，不仅手段粗暴，而且中西地区普遍存在给农民的征地补偿水平低，农民土地被征收后生活无着、农民土地权利被侵犯的问题，各地发生征地冲突的一个很重要的原因是农民维护自己基本的土地权力和利益，依据则是国家征地制度。
  面对全国征地中出现的各种冲突与矛盾，中央强调征地必须征得农民同意，必须给予足够补偿，不能强征强拆，尤其是不允许出现恶性事件。凡是征地拆迁中出现了恶性事件的，地方政府就要受到责罚。在中央强有力的政策压力下，地方政府征地拆迁手段变得相对有智慧与温和了，征地补偿大幅度提高。征地对农民来讲变成了实实在在的利益，农民盼征地、盼拆迁成为普遍情况。
  如前已述，即使农民盼征地、盼拆迁，农民也仍然希望通过征地拆迁获得更大利益，且地方政府越是不能强征强拆，不敢强征强拆，就越是会有更多钉子户索要高价，也就越可能在地方政府与被征地拆迁农户的斗智斗勇中发生意外、产生冲突。边缘策略可能两败俱伤，但经历时间就会形成相对均衡。
  当前全国绝大多数地区征地拆迁中发生的冲突往往不是维权性质的，而是博利性质的，因为全国征地拆迁补偿普遍超过征地制度规定的补偿上限，农民并不反对征地拆迁。
  从全国来看，征地拆迁当然发生了很多的冲突，甚至每年都会发生若干恶性事件。不过，20 年来，征地拆迁冲突整体上却是可控的，且没有产生冲突的积累与恶化。其中最重要的原因有三：一是中央保持了对征地拆迁冲突的高压问责态势，二是征地拆迁给了农民足够补偿，当前征地拆迁中的冲突带有很强博利性质而非维权性质，三是现行土地制度为征地拆迁提供了合法性。正是现行的土地公有制，以及“地尽其利、地利共享”土地制度中的宪法秩序为征地拆迁提供了最基本的法律依据。
  之所以征地拆迁中会有冲突，其中原因是，正是通过冲突形成了征地拆迁中的相对均衡。过去20 年和未来20 年将是中国城市化最为快速的时期，也就会有大量农地通过征收非农使用，农地非农使用会产生巨大土地增值收益。巨大规模的土地征收和巨大规模的土地非农使用的增值收益分配，必然会产生对利益的争夺，会产生利益博弈，并因此会出现利益博弈中的边缘策略，以及边缘策略中误判所引发的冲突和矛盾，就一定会有因为土地征收所引发的上访与群体性事件。有冲突和矛盾是正常的，没有冲突和矛盾则是奇怪的。当前征地引发的冲突与矛盾并没有积累，过去20 年来的征地矛盾也没有显著上升。未来20 年是中国城市化的关键时期，之后城市化高潮就会过去，或者说，再过20 年，大规模土地征收就结束了，农民盼征地也不再有机会了，征地引发冲突的问题也就不存在了。而众所周知，当前的土地征收制度对于推进中国城市化具有极其重大的意义。
  与现行土地制度安排下的征地拆迁作一对比，珠三角地区征地拆迁的难度极大，其中关键原因是珠三角地区的土地制度因其先行劣势，形成了土地上的巨大食利阶级，从而造成了当前珠三角土地利用上的极大困难。当前珠三角地区征地拆迁几乎是不可能的事情。无论是修建公共设施还是建开发区，征收农民土地都会遇到极大障碍，拆迁则往往花费极大，珠三角“三旧”改造1花费资金极多，收效却很少。
  改革开放之初，作为世界产业转移的结果，通过招商引资，发展“三来一补”企业，珠三角县乡村社四个轮子一起转，在很短的时期内就成为世界工厂，珠三角核心区完成了由农业到工业化的转变，几乎所有珠三角核心区的土地都由农转工，形成了面积巨大的未经征收而来的集体性质建设用地，农地非农使用的增值收益也自然而然归到村社集体及其成员身上，因此珠三角地区的农民从土地非农使用上获得了巨大利益。珠三角农村工业化发生较早且较快，到全国严格实行《土地管理法》并要求建设只能使用国有土地时，珠三角核心区的大部分土地都已进行建设。虽然国家法律规定不允许农村建设用地流转，但在珠三角地区大量农村建设用地中，因为企业破产倒闭重组等而必须有土地流转。因此，广东省制定了允许农村集体建设用地流转的办法，即已经变成农村建设用地的土地可以搞建设、可以流转、可以入市。广东农村集体经营性建设用地流转的规定显然不符合《土地管理法》，却是解决历史遗留问题的被迫之举，国家对广东办法是默认的。
  正是广东允许集体经营性建设用地入市，进一步增加了农民对土地非农使用的利益预期，从而造成对仍未进行建设的农地非农使用的利益预期，这是在珠三角征地困难的主要原因。而即使是未被征收的土地，比如划为永久基本农田或水源保护地的土地，因为缺少非农使用产生收益的机会，农民也会要求政府给予耕地保护的基金补偿。
  而且，既然农民可以通过集体土地入市来获得土地非农使用的增值收益，农民就绝对不愿意自己的土地被征用于公共利益建设。这正是当前珠三角地区征地几乎不可能的原因。
  也就是说，珠三角的案例也许向我们说明了，一旦允许农村集体经营性建设用地入市，以弥补通过“缩小征地范围”所空缺出来的城市建设用地需要，则为公共利益进行的征地就会受到农民的抵抗。或正是因为非公共利益的土地入市可以获得巨大利益，农民就会坚决反对为公共利益而牺牲自己的土地利益。这个公共利益无论是修建学校、道路等基础设施和公共服务，还是建开发区，以及作为水源保护地或永久基本农田。
  现在的问题恰在于，《土地管理法》修改的一个基本思路正是通过允许农村集体经营性建设用地入市来弥补“缩小征地范围”所导致的城市建设用地的不足。而之所以要缩小征地范围，主要是为了减少征地冲突。实际上，这样一来，可能不仅不会减少征地冲突，而且会极大地加剧征地冲突。