蔡昉：乡村振兴的政策抓手

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蔡昉（中国社会科学院国家高端智库首席专家）

我们在成功打赢“脱贫攻坚战”之后，马上转入了乡村振兴战略， 但是，也有些地方不知道该怎么抓乡村振兴，特别是一些基层的领导干部习惯于贯彻直接带着“硬抓手”的政策，所以要真正看到抓手才知道怎么推进工作。

乡村振兴包含非常广泛的内容，他们会觉得使不上劲儿，有时也会导致一些做法表面化，比如把重点仅仅放在改变乡村的物理面貌上。这些领域工作都是对的，都是乡村振兴的内容，但是仅仅抓一个或者两个方面过于狭窄。因此，本文将重点探讨乡村振兴应该把握住哪些政策抓手。

推进乡村振兴需把握的几个要点

在我看来，下面几个要点，有助于我们把握乡村振兴的方位或时点。

第一，乡村振兴是一个长期的过程，我们已经讲了多年，而其最新起点就是在实现脱贫攻坚与巩固脱贫攻坚成果的衔接处。也就是说，既要巩固住既有成果，又要更上一层楼。

第二，乡村振兴的最终目标就是实现农业农村现代化。中国到2035 年要基本实现社会主义现代化，相应地，乡村振兴也对应着基本实现农业农村现代化的目标。

第三，乡村振兴的显示性特征是农业强、农村美、农民富。也就是说，乡村振兴最终要用这几点来判别：农业强，这是产业兴旺的一个要求；农村美，包括基本公共服务供给，也包括村庄面貌建设；农民富， 这是共同富裕的根本要求。

第四，乡村振兴的基本路径是消除城乡二元经济和社会结构。乡村振兴有很多路径，我认为比较高度概括的基本路径，应该是消除城乡二元经济结构和二元社会结构。二元结构是困扰我们多年的问题。改革开放以来，这种极大的结构反差大大减轻了，但还没有根本消除。今后十几年是消除城乡二元结构的一个窗口期。

按我的分析，比照中国2025 年和2035 年预期达到的人均GDP 目标，处于人均GDP 12000~24000 美元区间的国家，在一些发展指标上， 可以作为我国缩小与基本现代化目标之间差距的参照系。

我们确立的2025 年目标是进入高收入国家行列，2035 年目标是成为中等发达国家。它们对应的数量要求分别为，2025 年人均GDP 超过12000 美元，2035 年人均GDP 达到24000 美元。按照世界银行读懂中国式现代化 260 的标准，人均GDP 达到12600 美元是目前进入高收入国家的门槛。这一目标我们已经基本达到。随着进入高收入国家行列，中国2035 年目标对应的中等发达国家，就是在把高收入国家分成三等份情况下的中间那个收入组。这个收入组的门槛值是人均GDP 达到23000~24000 美元。因此，今后这十几年，中国的发展正是处在人均GDP 从12000 到24000 美元的区间。相应地，位于这个阶段上国家的平均水平或一般水平（并不是某一单个国家），便可以作为参照系，就是我们要直接赶超的目标。

同时，我在研究中也发现，人均GDP 在12000~24000 美元这个发展区间，还有一个突出的特征，就是它同时也是政府推进现代化力度最大、公共支出及占比增长最快的发展阶段，可以称为“瓦格纳加速期”。

瓦格纳定律和瓦格纳加速期

瓦格纳定律指随着人均收入水平的提高，政府支出，特别是政府的社会性支出，即用在社会保护、社会共济、社会福利上的支出，占GDP 的比重是逐渐提高的；同时，它在不同阶段的提高速度不尽相同。

正是在人均GDP 从12000 美元提高到24000 美元的区间，政府支出比重的提高速度最快，也达到了社会福利支出的基本要求。也就是说， 实现了这个区间要求的增长速度，达到了这个阶段的基准比重，总体上就建成了福利国家，所以这个区间叫作“瓦格纳加速期”。中国从现在到2035 年的发展，正处于瓦格纳加速期。因此，这个区间是我们的一个重要路标，整个国家基本实现社会主义现代化要以此作为参照，乡村振兴也应该以此为参照。

借鉴国际标准，持续帮扶低收入群体

打赢了脱贫攻坚战之后，我们接下来要做的最重要的事情，就是不能有规模性的返贫。那么，现在应该做的就是：借鉴一些国际标准，扶持帮扶低收入群体。要巩固脱贫攻坚成果，我的主张是用积极的策略。积极策略的含义是什么呢？就是“取乎其上，得乎其中”。也就是说， 不仅要保证不发生规模性返贫，而且要着眼于这部分低收入人群，比如说国家统计局农村居民收入分组中收入最低的这20% 的人，把针对性的政策举措集中瞄准他们，促使他们的收入持续增长。在把防止返贫作为最低标准和底线的基础上，更积极地扩大中等收入群体，才能达到尽可能高的目标。

农村居民可支配收入五等分组的平均增长率，从高到低的各个农村收入组，前四组2021 年的增长速度分别为11.8%、10.9%、12.5%、 11.5%，均达到了两位数的增长。但是，最低收入群体的收入增长是3.7%。也就是说，这个组实现正增长，对于确保不发生规模性返贫是重要的。但是，我们想要的结果是“取乎其上”。也就是说，要把这部分低收入群体（至少其中很大一部分）尽快提升为中等收入群体，至少需要使他们的收入增长速度不低于其他收入组，甚至应该更高，各组之间的收入差距才会缩小。目前，由于新冠肺炎疫情的冲击，很多农村劳动力不能外出打工，低收入组的收入增长更易于受到冲击，这个群体仍然是一个相对脆弱的群体。因此，我们应该用更加积极的措施推动他们的收入增长，这样才能达到预期的目标。

巩固脱贫攻坚成果，国际上也有一些标准可以供我们借鉴。

第一，我们脱贫攻坚采用的贫困标准，是高于世界银行原定的每人每天1.9 购买力平价美元（国际贫困线）的，这保证了我国的脱贫成就是有足够成色的。不过，世界银行于2022 年已经把贫困标准提高了， 预计11 月就会采用新的标准，即对于低收入国家，国际贫困线从每人每天1.9 美元提到2.15 美元；对于中等偏下收入国家，从原来每人每天3.2 美元提到3.65 美元；对于中等偏上收入国家，从过去每人每天5.5 美元提到6.85 美元。这种调整是根据新的条件变化来的，我们在实现脱贫攻坚后同样面对的是新条件，所以新标准对我们也具有参考价值。

除此之外，OECD 国家普遍采用相对贫困标准，即把居民中位收入的50% 作为相对贫困线。如果借鉴这个标准，农村居民的相对贫困标准，即农村居民中位收入的一半，大约为8451 元。最低收入组整体上处于这个水平之下，也就是说，我们还有相当大规模的低收入群体。值得注意的是，OECD 相对贫困标准是以中位收入作为参照的，着眼于解决相对贫困问题，与我们意欲扩大中等收入群体的目标是一致的。也就是说，按此标准扶助低收入群体，可以产生扩大中等收入群体的效果。

推动新型城镇化，促进农业劳动力转移

乡村振兴的一个重要抓手应该是推动新型城镇化和促进农业劳动力转移。这里应该强调的是，推动乡村振兴，一方面固然涉及每一个参与者，即每个农民、每个打工者、每个基层干部的努力，另一方面还需要制定相应的公共政策，而公共政策是一种公共品。因此，下面我着眼于相对宏观的层面进行讨论。

我们有一句话，是说要让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业。要做到这两个“让”，就必须达到第三个“让”，也就是让农业有合理的比较收益，成为自立的产业。从目前来看，还很难说农业能够获得合理的比较收益。我们需要看看，为什么农业的相对收益始终那么低？

有一个描述性统计指标，叫作相对国民收入，也可以叫作比较劳动生产率，也就是三个产业中每一个产业的增加值占比与劳动力占比的比率。改革开放以来，我国农业劳动生产率大幅度提高，劳动力也得到大规模转移，但是，农业的相对国民收入始终处于低位，归根结底是由于太多的劳动力只生产了较小份额的产业增加值，这就注定了农业很难得到堪与其他产业匹敌的收入。很显然，既然是过高的劳动力比重造成了农业比较收益的持续低下，根本出路自然还是要继续推动农业劳动力的转移。

转移农业劳动力，就是要推进以人为核心的新型城镇化，包括让农业剩余劳动力以农民工的身份继续外出和进城，以及让进城农民工尽快成为市民。

下面，我们借助前述参照系，观察一下推进城镇化和促进劳动力转移的紧迫性。如果画一个图，横坐标中国家和地区的排列从中国开始，所有人均GDP 高于中国的国家都排在坐标的右边，从中可见我国的农业就业比重在这组国家中处于最高的水平，同时我国的城镇化率也显著低于其他国家的平均水平。即使不与更高收入的国家比较，而是仅与人均GDP 在12000~24000 美元之间的国家进行比较，平均来说，中国与其在城镇化率上也有5.5 个百分点的差距，但在农业就业比重上，中国比这些国家的平均水平高出18.2 个百分点。此外，我们还有一个跟自身比较需要缩小的差距，就是在户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率之间18 个百分点的差距。这都说明，通过进行户籍制度改革从而推进城镇化以及加快劳动力转移，既可以显著增加劳动力供给，继续获得资源重新配置效率进而支撑生产率的提高，同时也有利于农民工工资的提高和农户收入的增长，大大有助于增加他们的消费。

OECD 专门研究中国经济的团队做了一项研究，表明农村劳动力转移出来并进城务工后，即使其他条件不变，他们的消费也可以提高30%；再进一步，他们进城以后如果再得到城市的户口，解除了消费的后顾之忧，消费可以再提高30%。可见，供给侧和需求侧都有足够大的改革红利，表明缩小城镇化和劳动力结构方面的差距有多重要。

扩大土地经营规模和提高劳动生产率

制约农业比较收益提高的因素还有一个，就是土地规模过小。劳动力没有充分转移出去，耕地的流转性也不够强，因此现行的土地经营规模偏小，劳动生产率也就比较低。

根据世界银行提供的数据，我们的农业劳动生产率，也就是每个劳动者创造的农业增加值，是高于世界平均水平的，也高于低收入国家的平均水平，高于中等偏下国家的平均水平，但是，仍然显著地低于中等偏上收入国家的水平，更不用说与高收入国家的平均水平相比，仅相当于中等偏上收入国家平均水平的77% 和高收入国家平均水平的12%。中国已经基本迈入了高收入国家的行列，因此，至少要显著缩小与这两个组别在农业劳动生产率方面的差距。总的来说，中国的农业科技和装备水平并不低。也可以看到，特别是在平原地区，虽然农户规模还比较小，但基本是以租赁和雇用的方式实现了机械作业。可见，农业劳动生产率低的原因归根结底还是农业就业比重太高、经营规模太小。

我国农业中户均土地规模应该说是世界上最小的之一，而且40 多年来变化不是非常显著，保持在大约0.67 公顷的水平。每户土地还分散在若干位置，分散为五六块甚至更多，耕种地块的经营规模更小。世界银行曾经把土地规模不到2 公顷的农户定义为小土地所有者，而我们实际的水平只相当于小土地所有者的1/3。根据最近一次农业普查的数据，大约80% 的农业劳动力的耕种规模在0.67 公顷以下。这种狭小的土地规模制约了劳动生产率的提高，使得我们不能获得规模经济。

缩小城乡间收入和基本公共服务差距

目前来看，我们的城乡收入差距仍然存在，幅度也偏大。过去十余年间，全国的基尼系数是下降的，城乡收入差距也有所下降，但是按合理的标准来比较，两者都还偏高，特别是基尼系数始终高于参照组中各国的水平，而且城乡收入差距对整体的收入差距做出接近一半的贡献。这就意味着，推进共同富裕，把基尼系数实质性缩小，就必须借助再分配手段，同时也要靠城乡收入差距的缩小。未来加强再分配力度，需要遵循瓦格纳定律或者瓦格纳加速期的一般规律。

同时，二元经济结构既是一种体制安排，也是这种体制运行的结果。长期的二元经济结构最后就从体制机制上固化为二元社会结构。仍然存在的户籍制度，从统计意义上造成常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率之间的巨大差别，其现实表现是在诸多基本公共服务的供给上， 城乡之间存在差别，在进城农民工与城市户籍居民之间也有差别。即便与城市中未就业或者非正规就业群体相比，农民工享受的基本公共服务也较少。

城乡之间以及城镇内部的二元结构，特别是不同人群尚未享受到均等的基本公共服务，可从许多事例中清晰地看到。目前，由于社会养老保险不同项目之间的保障水平差异，占全部56.6% 的社会基本养老保险领取者所领取的养老金总额只占全部的5.9%。此外，尚未在城镇落户的农民工群体，在子女教育、社保、低保等基本公共服务方面均有不充分的情况。也就是说，虽然我们的基本公共服务覆盖率明显扩大，保障水平也有所提高，但与均等化要求的差距仍然很大。因此，破除二元经济结构迫在眉睫，我们要抓住未来十几年这个机会窗口。

以公共品供给的方式实施乡村振兴

既然城乡二元结构是一个旧体制的遗产，改革越来越是一个有赖于顶层设计的公共政策调整过程，因此，我们应该注重以公共品供给的方式消除城乡二元结构。相应地，实施乡村振兴不能仅仅指望参与者各显神通就能奏效，这也不是一个可以完全通过市场机制调节的过程。我们既要让市场机制在资源配置中发挥决定性的作用，也要最大限度地调动每个参与方的积极性，但是，作为更好发挥政府作用的重要方面，公共政策决策至关重要，并且能够给我们提供必需的抓手。

第一，产业振兴的根本制约不是资源不足，也不是因为农业是一个天生弱质的产业，而是由于市场回报不够高，导致激励不足。农业市场回报低的根本原因是农业劳动生产率低，导致相对收益低。这就要求政府进行顶层设计并且承担必要的支出责任，通过户籍制度改革加快农业劳动力转移和土地流转，扩大农业经营规模。对这一点我们应该有清醒的认识，既不能把农业置于不能在市场竞争中自生的产业地位，也不能使政府公共品供给职能缺位。

第二，公共品供给的相关领域改革和政策调整并不是零和博弈，而是能带来实实在在、报酬递增的改革红利，即从供给侧提高中国经济潜在增长率，从需求侧提高支撑经济增长的保障能力。这种改革红利应该成为持续推动改革的动力，因此我们要抓住机会，在那些改革红利最多、最明显的领域加快改革速度，加大改革力度。

第三，消除城乡二元结构的核心是实现基本公共服务均等化。要想做到这一点，一方面，政府要主动消除一系列不均等公共服务供给的体制基础；另一方面，显著提高政府在社会保护、社会共济和社会福利上的支出。作为一种必要的公共品供给原则，城乡之间基本公共服务均等化并不与市场机制相冲突。

第四，农业劳动生产率不仅是农业农村现代化的必然要求，也是整个经济的必要基础。当年我们学习马克思政治经济学的时候，熟记了农业劳动生产率是国民经济的基础这个论断。如今这个论断并没有过时， 而且农业在整体经济中的比重越小，农业劳动生产率的基础性作用就越强。因此，没有农业生产率的提高就没有农业农村的现代化，不仅使中国的现代化不完整，而且削弱了整个经济的韧性。（来源：中信出版社投稿）