程实等：探索中国现代化产业政策的新方向

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工银国际首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事 程实

工银国际资深经济学家 张弘顼

近期两会政府工作报告指出了中国未来产业政策要发展和安全并举，这确立了中国现代化产业政策的重要方向。从产业政策路径来看，一方面，立足“自立自强”的科技政策，中国将促进传统产业改造升级，培育壮大战略性新兴产业，着力补强产业链薄弱环节。另一方面，面对日益复杂的国际局势，中国将以国内大循环为主体，通过不断完善发挥新型举国体制，建立和发展高效强大的共性技术和核心资源（粮食与能源）供给价值链。从产业政策的机制来看，中国产业政策已经由传统的“选产业/技术、选龙头、给资金、给政策”全面转向为以“集中科技、围绕核心关键技术/国家战略安全、提供普惠性支持、提供配套体系建设”为核心的现代化产业政策。 产业政策将长期向创新型企业集中倾斜。围绕高质量经济增长的目标，在长期产业政策的结构性改革方面，中国将通过持续的制度性改革降低企业创新过程中的交易成本和制度性成本，从而激发企业创新动力。立足于“自立自强”的科技政策，一方面发挥好政府在国家核心技术攻关中的组织与协调作用。政府可以集中与整合各方优势资源为科技创新型企业提供所需的人力、物力、财力与制度便利。另一方面是突出科技创新企业在市场中主体地位。比如通过完善科技创新产权机制和不断改善和提高科技型人才的待遇，来激活和提升全社会的企业家精神与人力资本投入。从产业政策的方向来看，未来中国产业政策将进一步向高端创新、绿色环保、智能化三大方向着力推进。这主要体现在三大领域：一是在全球价值链和供应链上，中国将积极发挥新型举国体制优势集中优质资源合力突破关键“卡脖子”技术瓶颈，实现中国成功迈向全球中高端产业链。二是在制造业领域，通过提高制造业产业链上的智能化、高端化、绿色化水平，帮助企业尤其是中小制造业有效实现产业升级转型。具体来看，“智能化”指通过5G、云、AI的协同创新，实现制造业实现“云”生产。通过大数据和“云”调度将各生产环节自动衔接，大幅降低制造企业生产、库存、物流成本，加快企业智能化进程。“高端化”指通过帮助企业产业链升级，提高企业产业链上的附加价值和科技含量。“绿色化”指将制造业与新能源进一步整合，通过推广新能源在制造业各环节中的应用，实现制造生产部分环节降碳节能。三是在数字经济领域，一方面中国将进一步提升“常态化监管水平”保证数字经济健康发展；另一方面中国将进一步支持“数字平台”建设，通过打造更加多元和创新型数字场景，促进生活日常消费。
产业政策将长期兼顾国家安全。当前，面对日益复杂的国际局势，中国经济的外部不确定性显著提高。在经济迈向高质量发展的过程中，在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下，中国将逐步提升核心产业的安全性和独立性。具体来说，一是要确保关键核心技术“自强自立”。科技的自立自强根本上是要求关键技术自主可控，而实现技术自主可控则需要不断完善当前科技政策。我们认为未来科技政策的优化方向将主要围绕三点：首先是实现教育、科技、人才三方一体化，以基础教育为导向，关键核心技术为方向，实现高科技人才的精准培养；其次是全面构建自主培养和全球人才引进机制；最后是统筹和提高政府与市场之间的协同合作。二是要保障国家粮食与能源供应的长期安全与可持续。近年来，欧洲能源危机和全球粮食危机对国家能源和粮食安全敲响警钟。围绕能源安全，中国一方面将持续加强重要能源、矿产资源国内勘探开发和增储上产，另一方面将加快建设新能源体系建设。同时，新能源体系的建设也将加速新能源基建投资和消费扩张（目前中国清洁能源消费占比仅为25.5%）。围绕粮食安全，除了适时适度针对性增储，关键是推动粮食收储市场化改革，即通过加快完善粮食储备管理体制，实现粮食储备规模动态化调整，优化储备粮品种结构和区域布局。无论是实现科技政策“自强自立”，还是确保粮食与能源安全，本质上是中国需要以内循环为主体，在发挥新型举国体制的优势下建立和发展出一套高效强大的共性技术供给价值链。在这个独立的价值链上，各个核心产业链所需的必要资源能够得到长期稳定的供给，而具有共性技术的核心产业之间可以实现所需资源共享和自由流通。
发展和安全并举的产业政策意味着现代化产业政策机制已基本确立。长期以来，中国产业政策主要以政府为主，学术专家为辅组成最终决策机制，通过对不同行业的优质企业进行成长潜力和技术发展等综合评估主动筛选并最终决定是否提供相关产业的政策支持。我们认为，这种产业政策机制在市场经济改革前期比较适用，但随着中国经济体量不断上升，行业规模不断扩大，传统粗狂式的产业政策支持机制已经无法适应当前经济发展要求。具体来看，过去的产业政策机制主要分为四步：“选产业/技术”、“选龙头”、“给资金”、“给政策”。随着行业不断细分，如何进行科学有效的产业甄选是摆在政府面前的突出问题。粗放式的产业甄选和政策支持机制很容易造成了企业间出现恶性竞争和产能过剩。这也是为什么过去10年来，中国进行了一系列的“去产能”、“去库存”、“去杠杆”来应对产业政策带来的结构性问题。同时，随着信息技术革命的发展，新一代前沿技术的不确定性大幅增加，技术创新路径模糊大大提高了传统产业政策在“选技术”上的难度，这导致了相当一部分技术上的产业政策支持最终以失败告终。其次，“选龙头”和“给资金”往往容易导致行业内部的头部公司形成垄断，这挤压了行业内部其他公司的成长空间，不利于企业间的良性竞争和企业家精神的培养。从本次两会的政府工作报告来看，中国产业政策已经由传统的“选产业/技术、选龙头、给资金、给政策”转向为以“集中科技、围绕核心关键技术/国家战略安全、提供普惠性支持、提供配套体系建设”为核心的现代化产业政策。集中科技和围绕核心关键技术一方面对应了中国将把科技创新摆在未来长期发展中更加突出的位置，另一方面意味着产业政策将更加聚焦对事关国家经济安全和对未来发展全局有重要影响的战略产业进行集中支持。“提供普惠性支持”和“提供配套体系建设”体现了国家宏观政策（货币、财政）强调“稳健、精准、提效增质”的长期基调。不像传统产业政策一味的提供大规模资金支持或者直接对特定企业主体进行财政补贴或大规模免税降费优惠，普惠性支持更加强调通过研发费用加计扣除，政府采购、人才优待、定向融资、消费补贴等市场化的方式对科技型企业提供普惠性支持。“提供配套体系建设”意味着现代化的产业政策将围绕科技创新企业加大对公共服务体系和配套基础设施的建设。