人口大流动的时代，乡村治理新思路

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  以清代帝国行政实践为代表的“集权的简约治理”传统，顽强地延续至民国、新中国成立初期和改革时代的治理实践。
  这种简约主义的行政模式，集中交汇于一系列高度依赖“准官员”的基层治理领域。
  与此同时，华中村治研究聚焦于后税费时期的乡村治理领域，对一系列半正式行政实践，如社会公共服务、项目制运作、经济发展、社会稳定等领域给予持续关注。
  令人疑惑不解的是，这种半正式行政村组织，村干部不再完全自行其是，而是更多地听命于乡镇政府。
  另一方面，村干部逐步成长为权势群体，在谋取私利上几乎不受控制，成为乡村治理中的顽疾。
  半正式的基层行政，与乡土社会之间达到前所未有的相互交融，且行政性治理日趋占据主导地位。
  村自治式的治理虽为中央积极倡导，却并未在基层治理实践中普遍推广。
  新时代乡村振兴背景下，行政村治理能力建构愈发紧迫。
  人口大流动时代的后乡土社会
  国家向乡土社会输入的公共资源，显著地提高了农民的生产生活环境，农民在交通、卫生、社会保障等层面享有前所未有的公共福利。
  与此同步，在城镇化的浪潮下，乡村社会的结构和性质发生巨变，乡土社会全面进入现代化进程之中。
  与经典农村社会学所言及的“乡土社会”不同，中华民族伟大复兴建设中的乡村社会可谓之后乡土社会。
  其最直观的特征便是：乡村人口的大流动。
  农民进入城市务工，不仅获取了可观的经济收益，且还形成了关于生活如何更加美好的理想蓝图。
  城市社会的繁华景象、生活方式和价值观，不断冲击着来自田间地头的乡土人。
  正是如此，才会源源不断的有人离开村庄，进入城市。东部发达地区农村成为人口流入地，中西部欠发达地区农村成为人口流出地。
  这两种类型的农村，在人口大流动时代中呈现出不同的社会发展形态。
  中西部欠发达地区农村整体上趋于衰败，形成农村人口短期回流与长期下降的特点。
  第一，农村人口短期内的不在村，无形中导致了村庄社会的空心化。
  第二，农民不断离开村庄，成为官方统计数据中的“城镇人口”。
  城镇人口主要包括两类：一是能够在城市买房并获取稳定收入的人口，这部分人口是农村社会中的真正精英，在整个农村社会中只占少数；
  二是在县城和小城镇上通过买房进入城镇，这部分人口即便取得了城镇户籍，也很难认为具备在城镇独立生活的能力。
  这部分人口中的大部分，是由于婚姻缔结和子女教育而选择进入城镇，其生活来源、 社会关系、利益重心并未与乡村社会完全切断。
  东部发达地区的农村，虽然不存在本地农村人口的大流动，但城市要素却已经覆盖到村庄之上，农村实现了在地城镇化：
  浙江、苏州等地农村的基础设施建设水平，已经足以和小城镇相媲美。
  农村人口的社会福利水平，已经和城镇人口齐平，如上海远郊农村，已经普遍实行农业人口退休养老制度。
  广东南海的农村，已经内生性城市化，农村人口被大量保留在村庄，直接分享城市化过程中的土地增值级差收益。
  东部地区农村的农民，在城乡要素的流通中，亲身感受到自己生活的乡村共同体，如何被建构为城市化意义上的现代社区。
  眼前的乡土社会早已不是费孝通意义上的“乡土中国”，乡土社会已经不可逆地成为现代社会的一部分，重塑了半正式行政治理实践的社会底色。
  现代行政下沉中的行政村
  费孝通在《乡土中国》里论及的熟人社会，显然更靠近于自然村，行政村则是国家政权下乡后，对乡土社会改造之后的结果。
  新中国成立的重大成就，是将“权力的文化网络”改造为“权力的组织网络”，并利用人民公社体制和农业税费制度完成了现代国家建构所需要的累积。
  行政村，最终演化为国家权力进入乡土社会，所必不可少的基本治理单元。
  农业税费取消后，乡村集体并没有找到合适的替代性体制，以至于大多数行政村都是集体经济上的空壳村。
  村民自治制度，按照高度形式化的逻辑，运作。
  村庄精英利用这种体制结构的缝隙，周旋于乡土社会和基层政权之间，成为具有独立利益诉求的权势群体。
  在现代行政与乡土社会的接触界面上，利益密集的程度，决定了村干部完成行政任务的积极性。
  在利益密集度较高的行政村，村干部的动机，更多的是为了获取经济收益，行政任务成为村务中的表面事务。
  获取村干部身份之外的利益，才是其真正诉求。
  在利益密度较低的行政村，村干部的动机，主要是为了扩展自身的政缘关系，便利自身的产业经营，以获取更多的社会声誉和经济利益。
  面对多如牛毛的行政任务，乡镇政府对行政村最基本的管理方式，是形式多样内容丰富的，村务目标综合考评。
  资源下乡背景下，行政村功能，向公共服务功能全面转化，逐步成为现代行政实践结构的内在构成。
  这意味着村干部开始官僚化，村级组织成为乡镇政府，在行政实践中必不可少的社区参与力量。
  公共资源输入的“内卷化”
  资源输入背景下，正式行政结构，对社区参与力量依赖的重心，是大量自上而下的公共资源的配置，而不再是传统时期，政府倡导和社区自主相结合的基层行政模式。
  公共资源下乡的过密化，导致目标管理责任制嵌入到基层民主实践之中的科层化。
  基层政权，在人、财、物上都属于整合行政体系中的末端位置，基层正式行政结构的优化，只能寄希望于中央和上级政府的，制度供给和政策配套。
  基层正式行政结构，难以完成源源不断的行政任务，其必然牵扯到，以村干部为核心的半正式行政的转型。
  行政村本身并非一个行政机构，乡镇政府要想调动村干部的积极性，只能暗中输送利益，或为其提供各种利益机会。
  问题在于，自上而下的公共资源具有稀缺性，即便乡镇政府在公共资源配置中，进一步扩大村干部的利益攫取空间，也无法在行政村层面全盘推开。
  政策的执行向来具有选择性，面对来自上级政府的行政压力，乡镇政府并不需要全面达标。
  即便以行政目标考核的方式，来约束村干部的日常治理行为，由于缺乏足够的有效性，维持住大多数村庄的底线秩序，成为乡镇政府纷纷追求的真实行政目标。
  总体来看，我国农村社会还将，长期处于非格式化状态。促进乡村发展的公共资源，难以避免“最后一公里困境”。
  在项目制的运作中，公共资源大多被地方政府进行整合和捆绑，“做点”的政绩逻辑，取代了项目回应乡村社会需求的治理逻辑。
  无论是东部沿海发达地区，还是中西部欠发达地区，公共资源下乡均对基层治理的社区参与提出挑战。
  乡村社会中的治理力量，伴随着城镇化进程中的人口大量外流而不断减少，农民要么户籍在村而人不在村，或者人在村而利益重心不在村。
  农业税费取消后，土地集体所有制被不断虚化。而之前的基层行政实践，能够触及农民的切身利益，农民可以被动员和组织起来。
  农业税费取消后，基层行政向公共服务领域全面转化，综治维稳中的政府权力也不断软化。
  由于缺乏对乡村社会的组织动员能力，积极行政导向的公共服务，深陷资源不断输入，而治理公共性不断流失的“内卷化”困境。
  半正式行政的科层化治理
  公共资源输入，对技术治理和正式行政的倚赖，以及乡土社会对现代积极行政的普遍不配合，成为重塑基层治理面貌的基础性力量，使村级组织越来越成为事实上的基层正式行政结构的行政代理人。
  在村民自治的法律制度框架下，诸如土地管理、社会救助等法律制度均将村级组织设定为政府行政事务的协助方。
  现在的村干部，需要定期参加乡镇党委政府的工作会议，甚至像具有正式编制的乡镇干部那样汇报工作、向政府官员请示、接受基层政府的考核。
  站在乡镇政府的立场，只有依靠村级组织，行政任务才有可能推动下去，加之行政任务的不断繁密，乡镇政府与村级组织之间的关系，便近乎行政化的上下级关系。
  这套乡镇政府对村级组织之间的管理制度，与最初的制度设计村子不一致，但却是当前我国基层行政实践的真实写照。
  更重要的是，通过党委系统得以强化的管理村干部的治理结构，正日渐生长为去政治化的利益博弈场。
  基层治理实践中，地方政府认识到：提高村干部待遇，对于确保现代行政下乡的重要性，财力不足是对优化村级管理的硬约束。
  乡镇政府，不可能不知晓，村干部对公共资源的侵蚀，但这客观上是现代行政下沉的过程中，行政任务与基层治理，资源严重不匹配前提下的无奈之举。
  实际上，这种基层治理模式运作、持续、固化的基础性制度，在于行政村的设置，延续了建国前，遗留下来的权威型政治动员机制。
  在行政村内设立的党支部，本质上是在具有社会民主性质的村庄政治中，保留了，现代政党国家，实现乡村精英动员的权力启动按钮。
  村级组织的权力结构中，始终存在乡镇党委伺机介入村民自治的制度接口。
  如此，所谓“控制的自治”，就不太属于基层行政制度运作的意外后果，而原本就是，基层行政体制所隐含一种制度可能。
  乡村治理主体的自主性，始终受到国家权力的任意摆布，多种张力下的基层治理制度，不仅没有带来乡村社会公共性的复兴，反而使得现代国家推动的乡村治理走向了善治的反面。
  也就是说，实施乡村振兴战略过程中，村干部理应成为承接公共资源的接点性治理主体，也可能不受监管而坠入乡村“微富败”的温床。
  为了完成行政任务，乡镇政府不仅不会主持村庄正义，反而会有意培植有能力摆平社会冲突， 确保公共资源顺利下乡的基层政权代理人。
  即便乡村社会治理不断趋于灰色化，村级寡头治理成为定局，基层政权依然为村干部的利益攫取提供政治庇护。
村干部通过基层民主机制产生，村庄政治实践中的利益竞争，和权钱交易，往往在国家正式制度的管控范围之外，加上社会民主本身的特殊性，最终，由国家推行的，民主化村级治理模式，就很可能规律性地生产出富人治村、狠人治村等基层民主异化形态。
  基层治理能力的分类
  中国是一个大国，国家能力建构，并无法替代基层治理能力。基层治理能力，依然是建构一个具有“乡土性”的现代国家，需要解决的相对独立的基本问题。
  基层治理能力，是指现代基层行政实践中，基层社会获得有效治理的能力。
  社区力量的参与程度和效度，从根本上决定了乡土社会获得治理的限度。新时期乡村基层治理能力，分为四类：社区福利评估、政策释义、组织动员、利益协调四大能力。
  社区福利评估能力。要求乡村基本治理单元，能够通过制度化的方式，准确评估村集体成员的生活质量，提供真实的社区福利认证事实，为公共资源下乡，提供有效的社区瞄准机制。
  政策释义能力。确保乡村社会，能够对国家的乡村振兴的政策体系，有准确了解和全面认识。
  现代行政的全面下沉，使得行政村成为真正的综合性基本治理单元，这对村级组织掌握诸多政策的能力提出新要求。
  村干部需要具备一定的文化知识和法律知识，能够较好地理解和掌握国家政策，能够对抽象的政策加以灵活解释。
  更重要的是，为了促进政策的有效执行，村干部需要进行合理的自由裁量，以维持乡村社会内部的基本公平。
  组织动员能力。新时期乡村治理中，，最重要的是重新激活农民参与，只有农民被组织起来，乡村治理才有活力，基层行政实践才不至于村干部动而农民不动。
  组织农民，不仅指农民个体能够被有效动员，还指农民的产权利益能够被有效整合，并加以利用。
  乡村基本治理单元组织动员能力的提高，就是要在农村人口大量外流且利益不在村，或农村就地城镇化的前提下，通过制度调整和基础性治理机制的完善，重塑国家与农民的利益关联机制，促进基层治理的成功转型。
  利益协调能力。利益协调，是基层治理能力体系中的重要能力。
  经济发展水平较高农村地区的利益协调，复杂而具有难度，与市场经济发展联系紧密；
  经济发展水平较低农村地区的利益协调，更多涉及农业生产和农村生活。利益协调不仅需要相应的制度供给，更重要的是，村级组织的官僚化程度将不断提高。
  专职村干部，成为新时期利益协调能力建构中，必不可少的内容。
  更重要的是，乡村治理需要通过制度调整，来实现对农民利益的合理配置，通过村庄政治实践的重新政治化，实现乡村基本治理单元内诸多利益的有机协调。
  基层治理能力的建构
  基层治理能力建构，涉及的治理变量多元复杂，理应通盘考虑。
  值得注意的是，以下所言及的建构方案并非推陈出新，更多的是在重新检视的基础上，对遭到地方政府摒弃的，基层治理模式·制度的恢复，少部分则属于应新的治理形势所需，而对已有基层治理模式的适度提炼。
  从制度供给的角度来看，乡村基本治理单元层面应集中于土地集体所有制、村干部选任制度、社会自组织培育三个方面。
  土地牵一发而动全身，土地集体所有制的夯实，无形中将农民参与村庄集体事务的积极性，重新调动起来，并生成新的村庄治权，最终强化村级组织动员组织农民的能力。
  土地集体所有制最核心的精神，是土地作为生产生活资料的“共有私用”， 当前农地政策的重心，集中于“私用”而忽视了“共有”，以至于农地利用高度私有化并不断财产权化。
  夯实土地集体所有制，现阶段最重要的是侧重“共有”、驱动“私用”，其主要内容包括：对土地生产资料发包权的治理权能化，即强化村集体相对于土地承包者的治理性权力。
  具体包括，通过土地发包权来调控土地承包权，实现土地适度规模经营与农民连片集中耕种需求的协调。
  完善村干部选任、培养制度，重塑社区参与实施机制。无论是社区福利评估、政策释义，还是利益协调，关键是需要能够选任出得力的村干部。
  中西部农村的村干部，普遍性的出现村干部选任难题。现有条件下较为可行的方式是，通过培育“中农”型村干部，来解决干部不足的治理能力困境。
  东部沿海发达地区农村的基层行政实践，涉及的治理环境相对复杂，以信息化管理、政策后台运作为主的乡村治理，无形中产生了村干部专职化的制度需求。
  由此，可采用行政化方式培育职业化乡村“三农”工作干部，以回应基层治理需求。
  与之相关的是，应着力配套并完善“三资监管”制度，并通过一系列制度的设置和贯彻，确保村级组织权力运行的公开透明。
  培育社会自组织，积极整合基层治理资源。基层治理能力的建构无法离开社会力量的有机参与，社会自组织能够以特定的公共活动、社会交往将农民组织起来，培育乡村公共文化，并不断扩增 乡村基本治理单元内部的社会民主监督力量。
  城镇化进程中，乡村基本治理单元嵌入小城镇治理体系之中，社会自组织的发展有助于解决农村社区治理中的物业治理难题，降低乡镇政府治理小城镇的行政成本。
  培育社会自组织需要县乡两级党委政府的大力支持，但更重要的是发挥乡村社会中的“能人效应”和积极分子的治理活力，通过制度化的方式将社会力量吸纳进入基层治理体系。
  结语
  面对国家治理转型和乡土社会变迁，全国各地地方政府开展了一系列基层治理制度创新，政绩驱动主导了基层治理能力建构的总体方向。
  乡村善治之路路漫漫其修远兮，必须保持自觉的是，基层治理能力并非完全是一个制度创新的过程，而很大程度上是对既有制度遗产进行修正、完善、贯彻落实的的过程。
  城镇化进程中，基层行政实践所面临的最大挑战，也许在于乡土社会本身，这是建构乡村基本治理单元治理能力所必须意识到的。（来源：新三农）