杜鹰：推进乡村振兴的重点和路径

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杜鹰

国家发展和改革委员会原副主任

国务院参事室特约研究员

中国国际经济交流中心副理事长

党的十九大提出实施乡村振兴战略，指出这是新时代“三农”工作的总抓手，党的二十大再次强调全面推进乡村振兴。关于为什么要全面推进乡村振兴、如何推进乡村振兴问题谈四个方面的认识和体会。

一

充分认识乡村振兴的必要性和重要性

党的十八大以来，我国农业农村发展取得历史性成就。但农业仍然是国民经济的短板，农村仍然是现代化进程中的薄弱环节，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。

这突出表现在：一是确保国家粮食和食物安全矛盾突出。入世22年来，我国农产品贸易逆差持续扩大，“大进小出”已成常态。据测算，到2035年我国食物自给率有可能进一步下降到65%左右。二是农业可持续发展面临严峻挑战。耕地资源减少，到2030年耕地要保有18.25亿亩的压力很大；农业用水矛盾突出，农业用水受到工业城市生活生态用水的挤压；面临着碳排放双减压力；农产品成本居高不下，国际竞争力下降。三是农民收入增长势头放缓。近6年农民收入的增速相较于此前5年明显下降。2015—2021年，我国农村居民人均可支配收入年均增长6.2%（扣除了价格因素），比2010—2015年的增速9.6%下降了3.4个百分点；2022年全国农村外出打工人数1.72亿人，比疫情前的2019年减少235万人。四是城市过密与乡村过疏并存。一方面是城镇化加速推进，城市面貌日新月异，一些特大城市人口膨胀、交通拥堵、空气质量下降等“城市病”凸显；另一方面是农村劳动力、人才、资金、土地等要素大量外流，农村人口老龄化、村庄空心化、农业“失血贫血”和活力不足问题突出。

二

推进乡村产业振兴的路径

如何认识乡村振兴？一方面发展是硬道理，是解决中国问题的关键，正如总书记所讲，产业振兴是乡村振兴的重中之重。另一方面，乡村具有三大独特功能：保障农产品有效供给、提供生态公共产品和传承中华传统农耕文明，其中最重要的是确保农产品有效供给。因此，乡村振兴关键在于产业振兴。需要夯实粮食安全根基，延伸农业产业链条，拓展农业农村多功能，统筹城乡发展，构建农村三产融合发展的现代产业体系。为此，要着力抓好以下重点工作。

第一，夯实粮食安全根基，推动农业高质量发展。这是振兴乡村产业的基础，也是衡量乡村产业振兴成效的重要标志。一是切实保护耕地，加强高标准农田建设，优化农业生产力布局，大力调整农业结构。二是努力打好“种业翻身仗”，从净化种业市场、加大知识产权保护入手，进一步明确生物育种产业化这个主攻方向，构建以企业为中心的产学研相结合、育繁推一体化的科研创新平台。三是用现代机械、信息、生物、环保技术装备农业，提高农业的土地产出率、劳动生产率和综合效益。四是大力培育农业新型经营主体，建立健全社会化分工的农业服务体系，实现生产方式的变革。

第二，大力延伸农业产业链，促进一二三产业融合发展。这是振兴乡村产业的发展方向，也是实现乡村产业振兴的有效途径。大力发展农产品加工业，一是要调整优化布局，以市场为导向的加工业布局，转向以产地为导向的加工业布局。二是提升农产品精深加工水平，攻克关键技术和关键环节。三是加强资源综合利用。农产品加工中原料和副产品的循环利用、综合利用大有可为，要进一步扩大资源综合利用试点。四是以加工需求为导向，引导基地建设的规模化、标准化、品牌化和市场化，从整体上改造农业的经营模式，推动农业技术进步，这是深化农业供给侧结构性改革最重要的动力源泉。

第三，着力拓展农业多功能，积极发展农村新业态。这是振兴乡村产业的亮点，也是最具成长性的开发领域。乡村旅游业的兴起是农村新业态的典型代表。我国城镇化发展到今天，相较于城市高密度、快节奏的生活方式，乡村的田园风光、清新空气、传统文化和悠闲情趣反倒成了稀缺资源。乡村的价值被重新发现，乡村旅游开发方兴未艾。农村电商的快速发展是农村新业态的又一典型代表。电商的发展不仅提供了便捷的商业模式，增加了农村就业和农民收入，而且还带动了农业的转型升级和一二三产业的深度融合。

第四，促进城乡融合发展，增添乡村振兴新动能。这是振兴乡村产业的重要动力来源，也是推进乡村产业振兴的必要条件。一方面，不同的产业有不同的载体，乡村产业布局一定要符合城乡产业分工体系，不能把适宜在城市集聚发展的产业生硬地搬到乡村来。另一方面，我们现在讲的乡村振兴，一定是在城乡融合发展大背景下的乡村振兴，没有城市的带动和现代要素的进入，乡村振兴的任务是不可能完成的。为此，需要进一步破除城乡二元经济结构和经济体制的束缚，促进城乡要素双向流动和平等交换，促进城乡规划一体化、基础设施一体化、产业发展一体化、公共服务一体化。

三

处理好龙头企业、集体和农民三者利益关系

乡村振兴的主体是农民，同时也要大力培育新型农业经营主体，引导工商资本进入农业是必要的。工商资本进入农业，必然产生与集体和农户的利益关系问题。这个关系处理得好不好，直接关系到项目的成败和乡村产业振兴的成效。以利益联结的紧密程度划分，龙头企业与集体、农户的联结方式一般有四种：一是“订单农业”方式。龙头企业给农户下订单组织生产，双方按合同价格结算，是比较单纯市场关系。二是租地建基地方式。龙头企业把农民的土地流转过来建生产基地，企业负责基地的开发和经营，农户除了拿到土地租金外，还可以到基地打工，这是比“订单农业”联系更紧密的一种方式。三是“保底收益+二次返利”方式。龙头企业为了调动集体和农民的生产积极性，在保底价格的基础上，每年再从盈利里面拿出一定比例返给集体和农民。四是股份合作制。就是企业以资金、技术入股，集体和农户以土地入股，组建股份合作的利益共同体，形成利益均沾、风险共担的机制，这是利益联结最紧密的一种方式，也是我们认为最值得提倡和推广的一种方式。

然而在实践中，龙头企业与集体、农户大多采取松散的利益联结方式。而采取紧密型利益联结方式，特别是实行股份合作制的少而又少。尽管发展紧密型利益联结是我们的政策导向，但真正实行起来是有条件的：一是要形成一定的规模和批量，在这种情况下，企业和农户谁也离不开谁；二是要提高农民的组织化程度，有了合作社，就可以降低与企业打交道的交易成本；三是要加强农村信用体系建设，强化企业的社会责任，同时也要培养农民的契约意识。因此，发展紧密型利益联结要讲究条件，要顺势而为、因势利导、水到渠成。

四

用改革的办法破解“人地钱”要素瓶颈制约

在强化人才支撑方面，关键是要做好三件事：一是建立和畅通城乡人才双向流动机制。要落实国办关于支持返乡下乡人员创业创新文件精神，鼓励更多的农民工、大中专毕业生、退役士兵及科技人才到农村创业创新。二是要搭建人才“引育用留”的平台。平台的建设最重要的是要打造创业的条件和环境，使人才下乡后真正有用武之地。三是要建立县域人才统筹使用制度，有针对性地招揽人才，高效率地使用人才。

在落实用地保障方面，一是借鉴农村“三变”改革经验，探索农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，深化农村宅基地制度改革试点，把闲置宅基地盘活；二是加强村庄规划，引导农村建房适当集中，鼓励有条件的返乡人员到县城购买商品房，减少乡村分散建房，置换闲置宅基地；三是有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，推动建立城乡统一的建设用地市场。

在强化金融支持方面，要多管齐下增加乡村振兴的资金供给。一是涉农银行要采取定向降准、涉农贷款增量奖励、涉农贷款风险补偿及分担等措施，引导金融机构扩大对农村产业发展的信贷投放，有条件的可以采取供应链金融模式，实施主办行与龙头企业“一对一”对接贷款。二是支持龙头企业发行专项债券开展直接融资。三是在发展直接、间接投融资市场的同时，注重推进农村集体产权制度改革。

（本文根据作者在“清华三农论坛2023”上的演讲整理，经本人确认并授权。）