破解贫困地区精准脱贫瓶颈的基本维度

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陈莹峰( 巴马县行政综合执法局干部、执法员，巴马县讲师团成员)韦世斌(农业银行巴马支行干部)罗福南(巴马县巴马土管所所长)黄文实(巴马县西山土管所所长)

  一、 贫困状况及解困难题
  一是等靠要思想严重，贫困群众内生动力不足。有的贫困群众参与脱贫攻坚主动性不高，一些地方甚至出现“干部大干、群众迷茫”的现象。部分贫困群众，存在“等着送小康”的懒汉心态、“靠人来救济”的依赖观念、“要钱还要物”的功利想法，部分低保户整天不干正事，喝点酒、搓麻将，完全没有勤劳致富的思想。修路、安全饮水、量增工程等，帮扶干部流汗干，却有群众蹲着看，占地赔偿漫天要价等。二是基础设施薄弱，产业“跑偏走样”，项目和措施找准难。部分贫困地区水、路、电、网、讯等基础设施还存在基础不稳、质量不高等问题，部分地区“三保障”问题还存在死角，未得到全面有效地解决。产业发展与精准脱贫“两张皮”，简单把“坐地分红”作为利益联结机制，产业选择不科学、品种引进不适宜、技术服务不到位，产业项目不研究市场。首先，养殖、种植业周期长，产品市场行情波动大。短平快项目受市场影响较大，难以快速脱贫。其次，贫困户自我发展能力差和观念落后。贫困户多是老弱病残，自我发展能力不足，传统思想根深蒂固，抵御风险能力差。财政有限，扶贫对象多，要实现脱贫目标，在现有的扶贫资金制度下，难以全覆盖。三是脱贫攻坚难度大，稳定脱贫长效机制探索不够。经济发展相对落后，产业组织化、规模化、标准化程度不高，生态环境脆弱、地形地质条件复杂，建设成本高、难度大。部分贫困区脱贫摘帽后，缺乏帮助贫困群众持续增收、稳定脱贫的长期规划。四是责任和政策落实不到位，资金管理和使用有待加强。少数贫困区党政领导思想不通、心存想法，工作积极性不高。一些贫困村党组织书记没有配齐配强，村干部后继乏人；许多党组织书记年龄偏大、活力不足、办法不多；党组织软弱涣散，村干部学历低、待遇低、党员比例低。有的干部缺乏理想信念和对事业的追求，缺乏责任担当，工作成效大打折扣。中央部委专项资金归并清理不够到位，在县级实现资金统筹使用存在一定障碍。贫困地区对金融的认识存在“群众不懂、干部不熟”等问题，甚至谈金融扶贫色变，对金融扶贫资金避而远之。五是队伍力量不强，作风有进一步待加强，攻坚精准度有待提高。很多村级干部形成资料员，大量繁重工作集中于村工作员和驻村工作组，村级工作人员和乡镇级工作员平均挂帮贫困户达12户，上级单位挂帮干部一年里到贫困户家中走访一两次，大多是拍拍照、填填表、聊聊家常就离开。帮扶措施缺乏针对性，因人因户帮扶不到位，帮扶方式简单，普惠式措施多，对因病、因灾、因学等问题进行精准帮扶少，帮扶成效不明显。
  二、 致贫及返贫原因
  致贫原因如生态环境承载能力低下、优质要素持续流出、本地积累能力下降、发展动力衰退、优质要素吸引力继续下降等。大多位于生态敏感的山区，生态承载能力低下，本地就业岗位少、收入低，导致出现整体吸引能力不高，本地优质人才呈现持续流出、外部优秀人才不愿进的尴尬难题，政府和企业高级管理人才严重匮乏，乡村教师和医生严重短缺。
  贫困户脱贫后返贫概率高的主要原因：重硬件、轻软件的脱贫攻坚工作思路指引下，贫困地区自我发展能力不强、内生动力不足成为制约其脱贫奔小康的难点。首先，“一刀切”的贫困户识别方法，将发展层次并无根本差别的村民划分为贫困户和非贫困户两类群体，被认定的非贫困户难以享受建档立卡贫困户在教育、医疗、生态移民和融资贷款方面的优惠政策，成为贫困群体的潜在构成部分。在遭受疾病、子女就学和自然灾害等问题时，会很快成为“新贫困”群体。其次，脱贫出列的贫困户在失去多项政策优惠的扶持后，由于自我发展能力仍然不高，存在极高的返贫风险。总体来看，在乡村现代贫困治理体系缺失的背景下，脱贫攻坚工作暴露的问题越来越复杂化，既有经济方面的原因，也有社会、文化和制度方面的原因。再次，贫困户大都劳动能力有限，很难找到适合的项目。一些扶贫项目在设计之初偏理想化，导致“叫好不叫座”。如金融扶贫工作在双向互动上存在脱节。
  三、 破解脱贫攻坚难题的对策建议
  走出扶贫新路子,带动农户奔小康。要以规划为引领，以项目为抓手，不断创新机制，巩固与扩大现有的扶贫攻坚成果，进一步强化目标导向，坚持问题导向，在攻坚克难、精准施策上下功夫。要做好顶层设计，筑牢自我提升、集体带动与政府兜底这“三重保障”。要创新机制，努力实现政府投入扶贫资源的产出率和贫困户对扶贫工作的满意度的“两个最大化”。就如何使脱贫效果更可持续，要求事先充分论证、事中即时跟进调整、事后妥善管理。
（一） 精准识别，突出“造血”，治懒扶志
  思路一变天地宽，方法一改成效显。坚持公平、公正和公开原则，准确识别确认贫困人口。全面落实到户帮扶政策，加快贫困群众致富步伐。一是严格要求，精准识别。严格有序推进入户登记、逐项评分、公示评议、上门复核、逐级审核、结果公告、数据采录等环节。进一步完善建档立卡，加大复查复核力度，做到符合条件的一个不漏，不符合条件的一个不进。确保精准识别全过程公开透明、公平公正，接受群众监督，加大宣传力度，做好政策解读，及时释疑解惑。二是做强集体经济，增强“造血”功能。知识改变人的命运，扶贫共奔和谐之路。要变“输血”为“造血”，脱贫先立志,致富靠自己。进行项目扶持，自我提升是脱贫工作最为理想的模式，较为普遍的做法是财政补贴资金，为贫困户提供“菜单式扶贫”，如支持他们养猪、种菜等。做强集体经济的重点在于以村集体为引导，在扶贫专项资金与贫困户之间架构“中介载体”，实现产业化扶贫和公司化运营。三是扶贫先扶志，治贫先治懒。资金跟着贫困人群走，贫困人群跟着能人走，能人跟着产业走，产业跟着市场走，外力必须通过内力才能起作用，破解“干部在干，贫困户在看”的困境，真干真支持，大干大支持，少干少支持，不干不支持。
（二）尊重规律，精准项目，权责下放
  贯彻落实发展思路，合力推进扶贫开发民生工程。壮大产业“摘穷帽”、生态补偿“保家园”、易地搬迁“挪穷窝”、医疗救助“除病魔”、教育就业“绝穷思”、政策兜底“全保障。一是尊重经济规律，引导资本下乡。在资金投入上，将扶贫专项资金作为入股、入伙资金，与当地龙头企业联合，以贫困户为股东，通过打造特色产业项目产生的收益，进一步将收益分红给贫困户。在资金保障上，创新担保方式和发展“三农”保险业务。实行“贴改保”，即聚零为整，将上级政府划拨的扶贫贷款贴息专项资金用于建立担保基金或成立政策性担保公司，为贫困户提供担保或者提供缴纳 “三农”保险，提高对扶贫产业的保费补贴率。二是项目力求精准，综合评价涉农资金整合。“村村有特色产业,户户有增收项目”。打破上级各部门利益障碍，结合各村需求，梳理、整合涉农资金项目，“打包”下放到村。村级成立劳务公司，纪检、审计、项目主管部门搞好监管，项目实施权、资金依法使用权则放给村两委，让“村里的项目村里说了算”。切实加大性质相同、用途相近的涉农资金统筹整合力度，加快清理限制资金统筹整合使用的规章制度。三是加大权责下放力度，促进部门协调。县、乡政府更能精确掌握贫困村、贫困户基本情况。扶贫开发项目实施主体较多，政府应在其中“穿针引线”，加强扶贫办、财政局、农发委、金融、农业、土地等部门的联系，进一步整合项目资源，合理配置各部门的权责利。
（三）标本兼治，近远结合，软硬并补
  金融扶贫兴产业，精准扶贫强基础。建好水、电、路、讯、房,提升科、教、文、卫、保。一是标本兼治，加快建立现代化乡村治理体系。一要推动群众思想扶贫。树立符合现代国家贫困治理的价值理念，引导贫困群众树立勤劳致富改善生活的观念，激发贫困群众脱贫致富的主观能动性，不断提高发家致富的本领和能力。二要构建“五位一体”的治理体系。从经济、政治、文化、社会、生态五个方面，谋划建立健全治理制度体系。三要构建多元共治的治理体系。党委政府通过农村金融改革、集体产权制度改革等措施，以市场带动产业发展，助力扶贫开发。二是近远结合，构建推动群体收入稳定增长的长效机制。近期采取易地搬迁、兜底保障、生态补偿、就业扶持等行政转移支付为主、市场化手段为辅的工作机制，快速提升贫困群体的收入水平。远期重点突破制约贫困群体家庭经营性收入、工资性收入、财产性收入、转移性收入增长的因素，加快推动健全贫困地区集体经营组织机制、贫困群体的资产收益机制、金融扶持机制、社会保障机制等，构建市场化手段为主、行政手段为辅的贫困群体收入增长的长效机制。三是坚持软硬并补，提高贫困地区的自我发展能力。着力补齐基础设施短板。加大贫困地区小型水利投资力度，建立从“源头”到“龙头”的农村饮水安全工程体系。首先，着力补齐贫困地区在水利交通设施和教育医疗设施的硬短板。加快完善居民饮用水设施、农田水利设施、重大区位性交通设施等建设，重点提升优质教育医疗设施的配置能力。其次，着力补齐贫困地区发展的软短板。积极实施医疗扶贫，对6月-6岁孩子进行营养干预，全力阻断贫困的代际传递。再次，全面提高贫困地区公务员、乡村教师、医生的收入待遇水平。
(四） 内外联动，形成合力
  目标催人奋进，使命重于泰山。思想上合心，组织上合力，工作上合拍。要内外联动，创新贫困地区生态移民搬迁新模式。依靠扶贫政策易地搬迁一批，推动建档立卡贫困户尽快实施生态移民搬迁，集中统一安置在县城周边的集中安置区；发挥基层组织的能动性，坚持政府引导、市场主导的方式，妥善安排生产和生活空间布局；积极挖掘生态旅游资源优势，积极引入社会资本力量，将生态旅游开发与易地脱贫搬迁紧密结合起来。
  首先，要加强农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接，加大临时救助、特困人员救助供养力度。要科学制定农村低保标准，确保脱贫攻坚期内农村低保标准不低于国家扶贫标准。完善农村低保制度，将建档立卡贫困人口中完全或部分丧失劳动能力、无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的家庭纳入农村低保范围；对于生活困难、靠家庭供养且无法单独立户的成年无业重度残疾人，按照单人户纳入低保范围。要加快推进农村特困人员供养服务机构建设和设施改造，用三年时间确保每个贫困县新建或改建1-2所农村特困人员供养服务机构，逐步提高生活不能自理特困人员集中供养率。其次，要落实残疾人福利保障政策，做好农村留守儿童、妇女和老年人关爱保护工作。一要研究建立动态调整和可持续发展机制，逐步形成与经济社会发展水平相一致的困难残疾人生活补贴制度和重度残疾人护理补贴制度。根据贫困地区脱贫攻坚任务要求，有效识别、区分和衔接残疾人补贴对象和建档立卡贫困人口，逐步扩大困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴覆盖面。二要进一步健全完善农村留守儿童、妇女和老年人关爱服务体系，充实基层工作力量，创新工作方式，切实把各项工作落到实处。推进贫困地区农村留守儿童关爱保护工作，建立发现报告、应急处置、评估帮扶和监护干预工作机制，保障农村留守儿童健康成长。再次，鼓励和引导社会力量参与贫困地区脱贫攻坚，加强贫困地区基层政权和社区建设。引导社会工作专业人才社会组织、项目服务和社会资金资源向贫困地区倾斜，实施“社会工作专业人才服务边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区计划”“社会工作服务机构牵手计划”“社会工作教育对口扶贫计划”。要健全自治、法治、德治相结合的贫困地区乡村治理体系，促进乡村治理与脱贫攻坚政策协同。加强贫困地区乡镇政府服务能力建设，加强贫困村村民委员会班子成员和村民小组干部队伍建设，有效履行脱贫攻坚和乡村治理职责。推动贫困地区优化行政区划设置。支持贫困地区优化行政区划设置。支持优化中心城市市辖区规模结构，增强区域中心城市对贫困地区的辐射带动能力。
（五） 落实责任，上下协同，实干担当
  小康不小康，关键看老乡。用真心换取真心，用情感感染情感，用温暖传递温暖。以担当尽责为本，以干事创业为要，以造福一方为荣。对象精准重公平、措施精准重产业、扶贫精准重持久精准扶贫、不落一人、挂图作战、决战决胜。要营造全社会参与扶贫良好氛围推动共同富裕。
  一是加强脱贫攻坚责任和政策落实，注重扶贫队伍建设和人才培养。严格落实“省负总责、市县抓落实”的工作机制和“党政一把手负总责、五级书记一起抓”的责任制，完善脱贫攻坚责任链、任务链。大力开展扶贫干部教育培训，配齐配强贫困村党组织书记，进一步发挥第一书记作用，持续整顿贫困村软弱涣散党组织，发展壮大薄弱村空壳村集体经济。二是坚持上下协同，提高脱贫攻坚工作的央地协作效率。干群同梦，脱贫同行，致富同心。首先，中央加大对贫困地区的一般性转移支付力度，逐步扩大地方政府对专项资金的整合使用权力，引导地方政府按照“区域集中、项目集中、投入集中、效益集中”的原则，集中财力解决脱贫攻坚中的重大难题。其次，将现代大数据运用于脱贫攻坚，建立全国脱贫攻坚智能数据库，利用大数据精准识别贫困户和动态识别脱贫户。再次，加大中央对贫困地区的倾斜式产业布局，结合贫困地区的资源禀赋和产业基础优势，优先布局带动能力强、增收效应明显的产业。三是严肃开展作风治理，敢于向形式主义“亮剑”。扎实开展扶贫领域腐败和作风问题专项治理，切实为脱贫攻坚工作保驾护航。 帮扶干部干得好不好，群众最有发言权，对于走读式、挂名式帮扶干部要加强监督力度，采取学习、座谈、约谈等方式，督促帮扶责任人真心实意开展工作。四是健全监督制度，实行严格考核。出台 《党政领导班子和主要负责同志脱贫攻坚工作成效考核办法》，《扶贫专项资金使用管理办法》，对未能完成年度扶贫开发目标任务的地区在评先评优等方面实行“一票否决”。五是建立容错机制，允许先行先试。对于那些理论上合理、实践中可行的地方性扶贫创新举措。可建立容错机制，允许在一定范围内先行先试。如针对部分贫苦户的行为能力、信用状况等不符合银行标准版授信资格的问题，通过担保公司提供担保增信的方式加以解决。
（六） 传承优良传统，强化深度攻坚，巩固脱贫成果
  真正拿出逢山开路、遇水架桥的闯劲、直面困难、迎难而上的干劲、百折不挠、弛而不息的韧劲。弘扬中华民族扶贫济困，人心向善的传统美德。齐心协力建设秀美家园，共同富裕奔向小康社会。要注重发扬优良传统，建立正向激励机制和反向约束机制，改进工作方式，避免简单给钱给物给牛羊的做法，增强贫困群众的参与感、获得感，形成劳动光荣，争相脱贫的好风气，营造脱贫光荣的社会氛围。落实支持深度贫困地区脱贫攻坚的政策措施，加大资金、项目、政策保障力度，强化各方面帮扶，解决产业发展、基础设施及公共服务配套等突出问题。统筹脱贫攻坚与乡村振兴之间的有机衔接，既要考虑各地实现短期脱贫目标的需要，也要考虑产业持续发展、农村民生全面改善的长期安排，实现稳固脱贫、逐步致富。【8】