集体所有制是农村集体土地公有本质的体现

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瞿国然（重庆市綦江区发展和改革委员会）

  一、农村集体土地的本质是公有
  农村集体土地既非集体经济组织所有，毕竟既非经济组织也非实体组织的集体经济组织不能成为土地所有权人；也非集体经济组织成员集体所有或共同所有，毕竟因其时点性或成员具体化与全体而动态的集体经济组织成员依法共同占有或使用集体经济组织土地这一农村土地集体所有制政策初衷相矛盾；更非集体经济组织成员所有或按份共有，毕竟只是部分而不是全部、只是彼时而不是今后所有的集体经济组织成员对集体土地具有所有权，其实质是变相的土地私有制。其实，农村集体土地归根到底属于国家所有：既毕竟实行土地公有制的我国，农村土地集体所有制也应属于土地公有制范畴；也毕竟是由国家提供农村集体土地给农民在生产生活中使用，农村集体土地被国家依法征收后可转为国有土地；还毕竟一旦集体土地用于非农业经营性建设就应同样依法缴纳土地使用方面的税赋，也只有国家才能在工业化中期之前征收农业用地方面的税赋（工业化中期之前有农业税、之后无农业税是基于促进工农业协调发展的考虑）。并且，农村土地集体所有制中的“集体”并非实体上的组织之义，也非数量上的集体或共同之义，而是地理上的边界之义；“所有”并非产权上的所有之义，而只是产权上的占有（及其派生的使用、收益）之义。那么，农村土地集体所有的制度实质，是在土地用途管制之下的全体而动态的集体经济组织成员依法共同使用或依法共同占有属于国家所有的集体经济组织土地。简而言之，农村集体土地的本质并非“集体所有”而是公有。
  二、农村集体土地公有本质的体现需要遵循发展规律
（一）农村集体土地公有本质的体现需要遵循农业农村发展规律
  1．农村集体土地公有本质的体现需要遵循农业发展规律。农业是生命再生产与经济再生产相结合的产业，农作物的农时性与自然性、农产品的生命性与市场化、农业的基础性与民生性，既决定了农业是产业之基、民生之本、可持续发展之源，也决定了农业的生产效率不高、比较效益低、自然风险市场风险较大。即农业既需要遵循市场经济规律，也需要遵循生物生长规律，还需要遵循宏观调控规律。包括农业生产经营依赖地理气候，需要精心种养、细心照料，不宜大规模经营，而宜适度规模经营；因农业劳动监督、计量等管理成本往往过高而适宜家庭经营或包干经营、合作经营而不宜集体经营、雇工经营；我国人多地少、人均耕地更少，各地农业资源禀赋条件差异很大，很多丘陵山区地块零散，因此，在当前和今后很长一个时期，小农户家庭经营将是我国农业的主要经营方式；进入工业化中期以后，农业产业的弱质性、民生性显得更加突出，为促进工农业及城乡经济社会协调发展，农民生产生活所需的承包地、宅基地等宜依法地无偿地取得，不宜有土地成本。
  2．农村集体土地公有本质的体现需要遵循农村发展规律。聚村而居、精耕细作、间作套种、绿色种植、血亲相连、邻里相助、文化相联等传统农耕文化乡里文化生态文化，在我国数千年历史中早已深深植根于广大农村或数亿农民的行为习惯、道德理念与社会制度之中。农村是熟人社区，一个自然村落本就是一个复杂的乡土社会结构，其生产劳动、人际交往更多受家族姻亲或风俗习惯的影响，不如陌生人聚居的城市更多靠法律与市场机制来调节。而且，相对城镇，农村人口分布不密集、生产要素集聚度不高竞争力不强、公共基础设施及基本公共服务人均配置成本较高或人均利用率较低，农村经济社会发展水平普遍落后于当地城镇，并且长期形成的城乡二元结构在短期内又难以消除。因此，不但应坚守以集体经济组织为地理边界并以此为基础的农村土地集体所有制、村民自治等农业农村基本制度，也应坚守集体经济组织成员依法地无偿地使用或占有集体土地的土地承包经营制度、宅基地使用制度等，还应坚守国家继续加大农业农村扶持力度的政策。这些农业农村基本制度既符合我国国情农情，也遵循农业农村发展规律；既体现社会主义土地公有、人民当家作主等本质，也能弘扬传统农村文化。
（二）农村集体土地公有本质的体现需要遵循城乡经济社会协调发展规律
  1．不宜大力引进社会资本发展农业建设农村。引进社会资本发展农业建设农村，往往由家庭经营和合作经营为主的统分结合双层农业经营体制转变成雇工经营农业模式，由“家庭经营+乡里关系”转变成市场关系。这不仅影响到农业经营模式、生产激励机制、利益分配机制等的变化，也会影响到人地关系、人际关系、村民自治等的变化，还会影响到对农业农村发展规律的遵循、对传统农村文化的弘扬，甚至影响到数亿农民的生存、社会秩序的稳定、执政根基的巩固。社会资本往往是逐利的，而农村土地成本过低甚至没有、用地监管成本过高，加上农业产业投资周期长、利润薄、风险大而决定了发展非农产业或者开发建设农村土地往往具有更多投资机会。因此，在追求短期利益或“政绩”驱动下，引进社会资本往往导致农村土地非粮化非农化，不利于坚守耕地红线、保障粮食安全，也容易违背土地利用总体规划，甚至导致盲目投资、无序建设，进一步增大农业经营风险或开发建设风险。另外，由于资本所有者的主要群体常住城镇，引进社会资本还往往容易导致部分农村发展成果倒流城镇，从而形成新的城乡二元体制机制，进一步扩大城乡发展差距，影响城乡经济社会持续健康发展。因此，发展农业建设农村，宜以村民自愿出资为主，社会类资本、技术、服务等生产要素在总表决权中不宜超过20%。
  2．工业化中期之后一般实行农业农村扶持政策。工业化中期之后，农业生产效率不高、比较效益低、风险多且难以管控的产业弱质性显得更加突出，农业是产业之基、民生之本、可持续发展之源的地位作用显得更加重要，而且农村经济社会发展水平普遍落后于当地城镇、长期形成的城乡二元结构在短期内难以消除。也即农业容易变成产业短板，农村容易成为发展短板，农民容易产生民生短板。加上农业经营主体或土地流转主体数以亿计，农业收益小、不稳定、难计量，并往往对个体或微型企业的营业、个人的所得等给予一定免税额。因此，为了让农民安心务农、巩固农业基础地位、促进工农业协调发展、城乡经济社会持续健康发展，一般就不再从土地使用收益或土地流转收益中征收土地使用税赋，而且还需要政府继续加大“三农”扶持力度，力争农民经济收入、享受基本公共服务等与当地城镇居民差距逐渐缩小。
（三）农村集体土地公有本质的体现需要遵循社会主义市场经济发展规律
  1．农村经营性建设用地（含农房租赁经营）应依法缴纳土地使用税。在实行土地公有制的我国，如果农村土地依法转为经营性建设用地，那么它就与国有经营性建设用地并无本质区别——土地都属于国家所有，都用于非农业生产经营，或者农村住宅不是村民用于自住。因而，就应同样遵循市场经济规律，同样遵守市场竞争规则，同等缴纳土地使用方面的税费。否则，就容易形成有别于依法无偿使用农村集体土地、有偿使用经营性国有土地的无偿使用农村经营性建设用地第三种土地制度。这既不利于公平竞争，也不利于形成城乡统一的建设用地市场，甚至不利于构建城乡统一的社会主义市场经济体系。有偿使用经营性国有土地看似与集体经济组织成员依法无偿占有或使用集体土地相左，但两者都坚持了土地公有制，遵从了土地用途管制，有偿与无偿之别是缘于农业与工商业、农村与城镇发展规律不同而需要作出产业有别、城乡有别的土地制度安排。而且，能将农村土地依法转为经营性建设用地的，往往限于城郊，只惠及少数农民，而不能让广大农村、更多农民或以后的农民共享改革发展成果。因此，有必要研究制定相应税收制度（应有区分区域的免税额），以建立健全统筹城乡尤其是统筹农村区域的土地利益分配机制。
  2．谨慎推进城乡土地平等交换。有的建议平等交换城乡土地，其初衷是缩小城乡差距，促进城乡协调发展。然而，我国城乡二元结构的形成是缘于长期形成的城乡不平等的体制机制，因此，要消除城乡二元结构就应从建立健全城乡一体化发展体制机制这个根本入手。之所以依法无偿使用集体土地而有偿使用经营性国有土地，是由于农业相对第二三产业效益差、农村相对当地城镇落后而作出不同的用地制度安排。这是实事求是，体现分类指导原则的，是遵从城乡发展规律的。假若在用地体制机制上不体现产业有别、城乡有别，就是不尊重产业有别、城乡有别客观实际，不遵循事物各自发展规律。因此，建立健全城乡一体化发展体制机制并不排斥城乡有别的体制机制，排斥的只是城乡不平等的体制机制。那么，遵循城乡发展规律、实行用途管制、坚持土地公有制的城乡有别的土地制度就应长期坚持下去。目前应着力于通过深化改革逐渐消除城乡不平等发展体制机制，比如提供城乡平等的适合农村农业的基本公共服务，加大向农村倾斜的导向性精准性强的公共财政投入等。
  三、集体所有制是农村集体土地公有本质的体现
（一）集体所有制体现了农村集体土地的公有本质
  农村集体土地归国家所有，只是土地所有权归国家，而土地承包权、宅基地使用权、土地经营权、土地流转权等土地权益仍由集体经济组织成员或当时属于集体经济组织成员依法享有。也正是农民对土地不具有所有权，只具有占有权（及其派生的使用权、用益权），才能让全体而动态的集体经济组织成员依法地无偿地使用或占有集体土地，这既符合农村土地集体所有制的政策初衷，也是农村土地集体所有制的内在要求。也正是农村集体土地归国家所有，国家才利用土地用途管制、农村土地集体所有制、土地承包经营制度、宅基地使用制度、村民依法自治、依法征收集体土地、不允许土地所有权土地承包权宅基地使用权（因住宅所有权“绑架”宅基地使用权）在集体经济组织外及非法在集体经济组织内买卖抵押担保等系列法律政策来强力保障农民的合法土地权益不受集体经济组织、村委干部、任一地方政府等单位或个人侵犯。也正是农村集体土地归国家所有，农民只依法享有占有、使用、收益权利，才是坚持农村土地集体所有制的根本保证，才能正确执行党中央农业农村基本政策，保障人民根本利益，坚持社会主义制度，巩固党的执政根基，维护好党中央权威。似乎农村集体土地归集体经济组织、集体经济组织成员集体、集体经济组织成员所有有利于维护农民土地权益，看似体现农村土地“集体所有”本质。其实，这些与农村土地集体所有政策初衷相违背，不符合农村土地集体所有制度实质；这些都是变相的土地私有制，与土地公有制相违背。倘若农村集体土地归集体经济组织或集体经济组织成员集体所有，那么集体经济组织就往往通过村民小组会议或户代表会议议决收回调整承包地、处置宅基地、转让抵押集体土地，集体经济组织成员的土地承包经营权、宅基地使用权等合法土地权益就容易受到侵犯。倘若农村集体土地归集体经济组织成员所有或按份共有，那么只是部分或彼时的集体经济组织成员或其继承人拥有集体土地，或将集体土地分割给具体的集体经济组织成员，这与农村土地集体所有制政策初衷相矛盾。因此，农村土地集体所有制的本质是公有，集体所有制体现了农村集体土地的公有本质。
（二）农村土地集体所有制是一种非典型的土地公有制
  其非典型表现在：集体土地以集体经济组织为地理边界，当时属于该集体经济组织的成员可依法地无偿地使用或占有承包地、宅基地。之所以集体土地以集体经济组织为地理边界，是鉴于国家、地方政府、村委以及集体经济组织通常都不能亲自经营农业用地或者农业劳动监管成本过高，需要符合国情农情、遵循发展规律、弘扬传统农村文化等而作出的理性制度安排。这已被二十世纪五十至七十年代“人民公社化”运动所反证，也被改革开放以来实行集体所有制下的土地承包经营制度所取得的显著成就所证明。之所以当时属于该集体经济组织的成员可依法地无偿地使用或占有集体土地，是鉴于我国进入工业化中期后，农业产业的弱质性民生性显得更加突出、农村经济社会发展水平普遍落后于当地城镇、长期形成的城乡二元结构在短期内难以消除、城镇基本公共服务全覆盖常住人口工作有待努力推进等实际，为保持土地承包关系稳定、巩固农业基础地位、统筹城乡经济社会协调发展、简化管理等而作出的理性制度安排。这并不像经营性国有土地通过征缴税费的形式有偿使用或有偿占有来体现土地公有属性。就农村集体土地保障粮食安全、供给一些工业原材料、解决农民生计生活、满足市民农产品需求、维护社会稳定甚至巩固党的执政根基等作用而言，农村土地集体所有制也可以说是一种受土地用途管制（首先体现在土地宏观调控下城乡功能分区）的非典型全民所有土地制度。
（三）农村土地集体所有制是我国必须长期坚持的一项基本制度
  尽管农村土地集体所有制只是让农民依法享有土地占有、使用、收益的权利，而不享有土地所有的权利，但它让农民成为了土地的“主人”，实现了他们数千年来梦寐以求的耕者有其田、居者有其地的朴实愿望，不再依附于土地，铲除了滋生土地食利阶级的土壤，为促进社会的公平正义、实现人类的自我解放奠定了坚实基础。在实行长达两千多年土地可买卖的皇帝专制社会之下，古代中国始终摆脱不了因土地兼并、丧失土地而导致农民起义——封建王朝更替——农民起义的历史周期规律。土地的可买卖（即资本主导土地配置）也让资本主义社会鼓吹的自由民主平等这座辉煌建筑只是建在柔软的沙滩上而已。农村土地集体所有制既创新了社会主义土地公有制理论和实践，也对世界土地所有制史作出了重要贡献；既是促进人类社会进步的一项重要制度，也是人类社会发展的必然趋势之一。它也符合人多地少、人均耕地更少、聚村而居、土地公有等国情农情，遵循了农业农村发展规律、城乡经济社会协调发展规律、社会主义市场经济发展规律，能够容纳家庭承包经营制度、统分结合双层农业经营制度、村民依法自治等农业农村基本制度，弘扬了精耕细作、间作套种、绿色种植、血亲相连、邻里相助、文化相联等农耕文化乡里文化生态文化，还能维护农民土地权益、符合人民整体利益长远利益，巩固党的执政基础、维护党中央权威。它是一项已被历史长河与长期实践所证明、包容性强、能促进生产力发展、具有强大生命力而十分精致的社会机制。简而言之，资源禀赋、客观规律、社会制度、传统文化、历史进程等决定了农村土地集体所有制是我国必须长期坚持的一项基本制度。