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瞿国然（重庆市綦江区发展和改革委员会） 农村集体土地到底归谁所有？要正确回答这个根本问题，不宜从目前法律政策的字面意义去肤浅理解，而宜遵循发展规律、结合国情农情、基于实践、从立法本意和政策意图等去综合分析。也只有正确回答这个根本问题，才能深刻把握农村土地集体所有的制度实质，科学安排“三农”制度或者在深化农村土地制度改革中把握好方向。
一、农村集体土地非集体经济组织所有
集体经济组织对集体土地不具有所有权，这是因为集体经济组织不能自主决定集体土地的主要归属。尽管由集体经济组织决定土地承包方案、组织实施土地发包、报批宅基地等，但这些只是通过村民小组会议或户代表会议执行国家有关法律政策规定而已，集体经济组织并不具有实质意义上的土地配置权。倘若集体土地归集体经济组织所有，那么集体经济组织成员承包经营土地、取得使用宅基地等时就应付土地使用费、土地流转费或地租给集体经济组织，而集体经济组织成员实际是依法地无偿地使用或占有。倘若集体土地归集体经济组织所有，那么集体经济组织就可通过村民小组会议或户代表会议议决调整收回承包地、处置宅基地、转让抵押集体土地，集体经济组织成员的土地承包经营权、宅基地使用权等合法土地权益就容易受到侵犯，而集体经济组织对集体经济组织成员依法占有的承包土地、宅基地进行处置往往受到很多限制，几近没有处分权。倘若集体土地归集体经济组织所有、集体土地由集体经济组织配置，那么集体经济组织成员因土地分配不公而影响他们平等参与村内公共事务管理，他们参与村内公共事务管理的积极性就不高，村民自治就得不到积极的发展。换言之，倘若集体土地归集体经济组织所有，则因偏离党的“三农”基本政策而动摇土地集体所有、村民依法自治这两大农村基石。其实，集体经济组织在人员组成上具有成员性、派生性而不具有社会性、开放性，在运行机制上实行民主制而非公司制，且不纳税、不缴费、不能破产，因此它并非经济实体。而且，集体经济组织也有别于一般社会组织，它无固定场所，无固定工作人员，无常设组织机构，无法定代表人，而只是法治之下的自治社区，因此它也非实体组织。那么，既非经济实体也非实体组织的集体经济组织就不宜成为土地所有权人。简而言之，农村土地集体所有制中“集体”并非实体上集体经济组织之义。其实，集体经济组织可被村民小组替代。虚化集体经济组织，其原来统筹经营职能在工业化中期后，可在农民自力更生、村民依法自治基础上，由政府扶持建设基础设施、兴办公益事业、提供农业服务，或由农民购买农业社会化服务、积极发展农业合作经济，促进农业农村现代化发展、城乡一体化发展。
二、农村集体土地非农民集体所有
这是因为：倘若集体经济组织成员集体所有或农民共同所有集体土地，则因其时点性或成员具体化而导致只是部分或彼时的集体经济组织成员或其继承人拥有集体土地，其余的或以后的集体经济组织成员因无土地可调配而不能承包土地、申请取得宅基地。这与全体而动态的集体经济组织成员依法地无偿地使用或占有集体经济组织土地这一农村土地集体所有制政策初衷相矛盾。这不仅否定了农村土地集体所有制，也成为了变相的土地私有制。倘若集体经济组织成员集体所有或农民共同所有集体土地，则农民集体往往通过村民小组会议或户代表会议议决土地承包、宅基地取得、农地转让、农地非农化、集体经济组织成员资格认定等土地归属与利用而拥有完全的自主权。那么农民合法土地权益就容易受到侵犯，尤其是在追求短期利益或“政绩”驱动之下，有时在宗族势力影响之下，少数村民的合法权益被多数村民“民主”否决，甚至集体违背一些农村土地政策法律。这将冲击土地用途管制、农村土地集体所有制、土地承包经营制度、宅基地使用制度、村民依法自治等农业农村基本制度，农民合法土地权益也就得不到这些基本制度的强力保障。简而言之，农村土地集体所有制中“集体”并非数量上集体或共同更非按份之义。
三、农村集体土地乃国家所有，并被全体而动态的集体经济组织成员依法使用或依法占有
这是因为：农村集体土地的主要归属制度与用途管理制度的制定或改革只能属于中央事权，而不属于地方事权，也不属于市场行为；农村集体土地只是由国家提供给农民，让农民在农村生产生活中依法使用或在农村中依法占有；集体土地一旦被依法征收可转为国有土地，而且征地中土地补偿费这一名目从产权特性、安置补偿等角度而言其实是有待斟酌的；土地流转费只是土地占有权得以实现的经济形态，未必是土地所有权得以实现的经济形态，只有土地税赋才是土地所有权得以实现的经济形态（21世纪初我国生产力基本进入工业化中期后，为促进城乡协调持续发展而全面取消了农业税）；一旦集体土地用于非农业经营性建设就应同样依法缴纳土地使用方面的税收；农村土地集体所有制的本质是土地公有制，毕竟在实行土地公有制的我国，集体所有制也应属于土地公有制范畴。农村集体土地归国家所有，只是土地所有权归国家，土地承包权、宅基地使用权、土地经营权、土地流转权等土地权益仍由集体经济组织成员或由当时属于集体经济组织成员的人及其继承人依法享有。正是集体经济组织成员对集体土地不具有所有权，只具有占有权、使用权、收益权或一定的流转权，才能让全体而动态的集体经济组织成员依法地无偿地使用或占有集体土地，这既符合农村土地集体所有制政策初衷，也是农村土地集体所有制内在要求。也正是农村集体土地归国家所有，国家才利用土地用途管制、农村土地集体所有制、土地承包经营制度、宅基地使用制度、村民依法自治、依法征收集体土地、不允许土地所有权土地承包权宅基地使用权在集体经济组织外及非法在集体经济组织内买卖抵押担保等系列法律政策来强力保障农民的合法土地权益不受集体经济组织、村委干部、任一地方政府等单位或个人侵犯。也正是农村集体土地归国家所有，农民只依法享有占有、使用、收益权利，才是坚持农村土地集体所有制的根本保证，才能正确执行党中央农业农村基本政策，维护农民土地权益，符合人民整体利益长远利益，才能坚持社会主义制度，巩固党的执政根基，维护好党中央权威——党中央政策与广大人民根本利益是完全一致的。尽管农村集体土地属于国家所有，但农村集体土地并不属于一般意义上的全民所有，而是以各集体经济组织为地理边界，以其大部分集体经济组织成员和部分非集体经济组织成员依法地无偿地使用或占有的。之所以依法无偿使用集体土地而有偿使用经营性国有土地，是由于农业相对第二三产业效益差、农村相对当地城镇落后、为促进城乡经济社会协调持续发展以及吸取土地私有历史教训、体现土地公有本质属性等而作出不同的用地制度安排。这是实事求是，体现分类指导原则的，是遵从城乡发展规律、符合历史发展规律的。之所以集体土地以集体经济组织为地理边界，是鉴于国家、地方政府、村委以及集体经济组织通常都不能亲自经营农业用地或者农业劳动监管成本过高，需要符合国情农情、遵循农业农村发展规律、推进村民依法自治、弘扬传统农村文化等而作出的制度安排。这已被二十世纪五十至七十年代“人民公社化”运动所反证，也被改革开放以来实行家庭承包经营制度所取得的显著成就所证明。之所以当时属于该集体经济组织的成员可依法地无偿地使用或占有集体土地，是鉴于我国进入工业化中期后，尽管集体经济组织成员在很长承包期内有生有亡有迁入有迁出，但农业产业的弱质性民生性显得更加突出、农村经济社会发展水平普遍落后于当地城镇、长期形成的城乡二元结构在短期内难以消除、城镇基本公共服务全覆盖常住人口工作有待努力推进等，为保持土地承包关系稳定、巩固农业基础地位、统筹城乡经济社会协调持续发展、简化管理等而作出的制度安排。
总而言之，农村土地集体所有制中的“集体”并非实体上组织之义，也非数量上按份、集体或共同之义，而是地理上边界之义；“所有”并非产权上所有之义，而只是产权上占有（及其派生的使用、收益）之义；农村土地集体所有的制度实质，是全体而动态的集体经济组织成员依法使用或依法占有属于国家所有并受用途管制、以集体经济组织为地界的土地。
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发表于 2020-4-14 16:33:29
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