周少来：乡镇政府体制性困局及其应对

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周少来（中国社会科学院政治学研究所“政治发展与国家治理”项目首席研究员，博士生导师）

  乡镇政府作为最基层的一线政府，是国家权力和政府权威的地方代表，是各项国家政策和工程项目的具体落实者，也是政府与乡村社会的直接接触“界面”，承担着落实国家意志和维护乡村稳定发展的基本责任。在全面推进社会主义现代化的新征程中，基层乡镇政府承担了繁重的公共服务和发展重任，各地的乡镇干部也做出了巨大的努力和贡献。
  但近年来，随着城乡一体化的快速发展和乡村社会结构的深刻变迁，特别是精准扶贫和乡村振兴战略的深入推进，在“县、乡体制（包括乡镇体制）”和乡镇运行逻辑基本不变的制度性约束下，乡镇政府在“职能”与“责任”方面，出现了众多结构化“体制性困局”。这有其复杂的体制性制度根源，严重影响着基层治理的绩效和现代化。亟须全面深化政府体制改革，尽快加以制度性根本解决。
  1  权责不等：乡镇政府在“压力型体制”下失衡运转
  一级政府、一级权力，有多大的权力，就承担相应的多大责任，权责对等和权责分明，是现代政府科层制管理的基本原则。但在现行的行政管理体制中，“权力金字塔”的体制架构，从根本上决定了基层乡镇政府的“权力结构”。“向上集权、向下分责”的“压力型体制”由来已久[1]，虽经过多次的“撤乡并镇”等乡镇改革，但其根本的“压力型体制”和运行逻辑长期潜伏并基本不变。近年来，在全面加强乡村建设和乡村振兴的推进中，特别是在“精准扶贫”和“环境保护”等“限时型”政治任务的完成中，乡镇政府在“压力型体制”下失衡运转，“权责不等”的体制性现象进一步凸显。
  权责不等，即权力小、责任大，这是压力型体制下基层政府的“体制性常态”。只是随着近年来基层政府事务和工程项目的急剧增加，这一“结构性失衡”日益加剧。
  一是按照现行法律和行政法规的“授权惯例”，国家法律和行政法规规定的各项“执法权”，赋予的最终实施单位，基本都是县级政府及其职能部门，乡镇政府虽然承担着各项“行政事务”的“落实权”，但并无行政事务的“执法权”，如在土地、环保、卫生、教育、社会治安等方面的行政执法权，几乎都是县级相关职能部门才有相关法律和条例授予的“执法权”[2]。
  二是县级政府及其职能部门（如县委办、组织部、教育局、环保局、扶贫办等），都有“权力”通过各式各样的“行政责任书”，把本应由本职能部门负责完成的各项“党政任务”，逐项逐条地下放到各个“乡镇”。但有关“项目资金”和“项目验收”的最终“实质性权力”，还是掌握在各个项目专项办公室和职能部门。
  三是乡镇政府对县级政府及其职能部门下达的各项任务，通过分解量化的“责任状”，只能无条件“照单接收”，少有“讨价还价”的余地。因为无论哪个专项办公室或职能局，都掌握着大量的“专项资金和资源”，并最终掌握着各个乡镇政府及其干部的“检查考核验收权”，直接影响着各个乡镇的“年终评比”和“干部升迁”。所以，县级的各个专项办公室和职能部门，都是任何乡镇政府“不敢得罪”的“绝对上级部门”（1）。
  乡镇政府，在“权责不等”的制度约束下，日益呈现严重的“失衡态”运转。同时由于层层传导压力的责任加码机制，在各式各样具体任务的“落实执行”过程中，县级政府及其职能部门的“行政责任”也就沿着行政链条“搭便车”，几乎一路全部“下卸”到各个乡镇政府。而作为谋划县域经济社会全面发展的主要负责者，县级政府及其职能部门，则掌握着绝对的“资源分配权”和“检查验收权”，乡镇政府便在日益严重的“权责失衡”中，一路蹒跚负重前行。
  2  “层层加码”：乡镇政府失衡运转的隐形逻辑
  然而，这一“行政运行逻辑”是如何落地实现的？乡镇政府为什么几乎没有“自主选择的权利”？除了以上所说的“法律法规执法权”的授予层级以外，更由于现实行政权力运行中“层层加码”的隐形机制，从而使“权责不平衡”问题难以逆改。
  此处所说的“层层加码”，是指行政体制和行政权力运转的“隐形逻辑”，是指借助“层层传导压力”的“权力链条”，自上而下传递从严治党和快速发展各项压力的同时，上级政府及相关部门同时“搭便车式”地把“各种责任传递下去”。如完成任务时间上的“赶超进度”，工作范围上的“空间扩大”，甚或各项任务指标上的“层层追加”，这些都是人们能够明显感受到的“显性任务”，学界也多有揭示和分析[3]19-70。但在其背后，则隐含着“层层下卸责任”的隐形逻辑。
  “层层传导压力”，这是中国“赶超型现代化”能够实现“历史性提速”的关键机制，也是执政党和政府发挥“集中力量办大事”制度优势的关键路径，这是必须加以正面肯定的。
  同时，新时代党中央“全面从严治党”新形势，都要求中央的政令畅通和全党服从中央，这是我们必须坚决拥护和执行的。这里分析的“层层加码”的隐形生成机制，主要是指可能带来政治隐患和政治成本的“负面”政治现象。这从乡镇政府作为“层层加码”的“压力的最后承接者”这一视角，可以看得更为清楚。
  从全面从严治党、全面依法治国到全面深化改革，中央的各项决策政策，都必须变成各级政府改革发展的切实行动，当然乡镇政府也不例外，更应该走在贯彻落实各项发展任务的第一线。这便是中央一再要求的“层层传导压力”的宗旨所在。这就在有形或无形中，加大了各级政府和领导干部的“政治性压力”，其中就包括落实政策和完成任务的“政策性压力”。近年来，特别是在党风廉政建设主体责任、信访维稳主体责任、环境保护主体责任、公共安全主体责任等等方面，各级领导干部都一再地感受到各种责任的“压力山大”，这也是各级干部拼搏创新的精神动力。
  但是，各项政策和工程任务的具体完成，需要下级政府来推进和落实，所以在“层层传导压力”的过程中，需要给下级政府和干部更大的“压力和责任”，以保证“留有时间和指标余地”完成上级任务。在精准扶贫和乡村建设等各项任务落实中，县、乡镇两级政府承受着具体完成实施的艰巨使命，但县级政府及其职能部门，自然具有“权力回旋余地”，在“下传任务压力”的同时，自觉不自觉地把“相关责任”“搭便车式”地顺路“打包一起”，下传给基层乡镇。而作为最基层的乡镇，自然没有多少下传的“权力回旋余地”。因此，在“层层下传压力”的行政任务执行过程中，就极有可能变成了“层层压力增加”和“层层责任下卸”的双重传导过程。“层层加码机制”也就在政策任务的下传中，“隐形”地变形为“层层下卸责任”机制[4]。
  这便是“层层下查责任”，直到行政底层不能再“下查”的乡镇“基层执行者”，这为各种责任的“层层加码下卸”留有体制性“通道”。这种各地乡镇政府失衡运转、“责任山大”的隐形“层层加码”机制，就为各式各样所谓的“乡镇治理危机”和“治理怪现象”的不断出现，埋下了体制性的“制度化伏笔”和“制度化空间”。
  3  钱少事多：乡镇政府在财政拮据中无法自主
  “一级政府、一级财政”，这是公共财政管理中的基本原则，也是一级政府自主职能发挥的经济保障。“没有钱，无法自主”地开展工作，这是在全国各地调研中，乡镇政府领导普遍的抱怨。
  这种乡镇财政拮据与行政事务增多的“此消彼长”，在近年来的乡镇治理中更加凸显。
  一是财税体制的根本性制约，在1994年的分税制改革和2005年农业税的全面取消之后，各个地方政府的财政压力增大。各地政府都在努力开拓地方税收和增加地方财政收入，如加大土地出让金的征收，因此，“征地权”成为各地方政府行政主导的发展利器[5]166。但“征地权”的法律授权层级是县级政府，乡镇政府并没有“自创税收权”的合法资格。虽然在东南沿海工商业发达的一些乡镇，也多多少少地存在各式各样的“灰色”或“打插边球式”的土地出让活动，但在中西部以农业为支柱产业的多数乡镇，“自主创收”的空间其实很小，“后农业税时代”，乡镇财政拮据更加严重。
  二是，县、乡财税体制的约束，农业税全面取消之后，对于广大中西部地区的县、乡两级政府来说，财政压力增大是自然的趋势。但对县、乡镇两级政府来说，对财政压力的“感受”和“回应”并不相同。县级政府，一方面可以通过开发“县域城市”，通过增收“土地出让金”来缓解压力；另一方面，县级政府可以通过“县、乡财政体制”，即全国各地普遍推行的“乡财县管”，来最大限度地把“财政压力”转移下卸给各个乡镇。因此，这种“财权上集、事权下沉”的辐辏式财政体制，是基层乡镇财政压力剧增的一个重要体制根源[6]7。同时，也加大了乡镇政府对县级政府、县级财政的体制性依赖关系。
  三是，在财力受限、事务增多的“发展压力”下，各地乡镇政府，特别是传统上70%～80%的财政依赖农业税的中西部地区乡镇，“负债发展”的隐形机制就悄然生成。一方面，是“为官一任、造福一方”的责任使命，加上各式各样的“政绩考核评比”，各个乡镇都会在公共设施、教育医疗、新农村建设、招商引资、环境美化等方面，使出各式“招数”，努力推动本乡镇公益发展；另一方面，乡镇的书记、乡镇长，都是“外来的干部”（出于地域回避，从本县域别的乡镇调来），都具有强烈的“政绩冲动”，只有“大干快上”，尽快多出政绩，才能“上调”回到县城，否则有可能长期“呆在”一个贫穷的乡村。
  由于“层层下传”的财政压力，加之本乡镇财政增收的空间有限，各地乡镇发展都在“静悄悄”地“负债前行”。这虽然几乎是“公开的秘密”，但在各地调研中，要调查清楚每个乡镇的“负债详情”，几乎比“登天还难”。因为这是乡镇领导极力保守的“地方国家机密”，也是他们“心中的痛”。还有，几年前、甚至几十年前，前任、甚至前前任的领导，通过各式各样方式“借的各种债务”，后任和现任领导也根本“挖不清楚”，更无“借债要还”的动机动力。各路学者，依据不同的调查方式和调查不同的乡镇，得知各地负债情况“大同小异”：赵树凯在2005所调查的20个乡镇中，16个乡镇的总债务是5600万元，平均每个乡镇负债280万元，最高的一个乡镇负债1000万元[3]118。据2008年的《南方日报》报道，我国地方政府中债务至少在1万亿元以上，其中乡镇政府负债总额在2200亿元左右，平均每个乡镇负债400万元，并且在一些不发达乡镇，各种债务正在如滚雪球似的越来越大[7]4。
  然而，在乡镇财政如此拮据的财力紧张情况下，乡镇所要负责的各式各样“发展任务”，也同样如滚雪球似的越来越多。从大类来说，一个乡镇范围的经济发展、社会稳定、基础教育、卫生医疗、交通安全、公共秩序、环境保护、外来人口管理等等，都是乡镇政府必须负责的大事。具体来说，如计划生育（一票否决）、社会治安综合治理（年度考核）、森林资源保护（年度考核）、依法治镇（一票否决）、学校危房改造（一票否决）、公路改造与扩修（一票否决）、创建省市先进教育镇（一票否决）、党风廉政建设（一票否决）、信访维稳（一票否决）、精准扶贫（一票否决）、新农村建设（年度考核）、河道治理（年度考核）、交通和公共安全（一票否决）、防霾减排（一票否决）等等[7]98。看看一个乡镇“一票否决”责任制的多少，就知道其承受的事务和压力有多大。更为严重的是，只要一个乡镇有一项“工作”被“一票否决”掉，其他“工作”做得再好，也可能“白搭”。不但本乡镇一年的全部工作等于“白费”，不可能排上年终的“考核优秀”，全部乡镇干部的“奖金福利”都要受到影响，其书记、镇长的“晋升”也可能遥遥无望。其中，导致“严重事故”的，还可能被给予各种党纪和行政处分，甚至被“就地免职”。我们这样说，绝不是质疑全面从严治党的重要性，也不是为不负责任和腐败的干部辩护，只是客观地说明各地基层乡镇干部承受的责任和压力。而这些责任和压力，又绝非“干部作风和素质”所能完全简单加以解释的。
  4  人杂事多：乡镇政府在“纷繁事务”中被动工作
  关于“乡镇机构和人员”，是否超编？超编多少？是否人满为患、人浮于事，还是人少事多、忙于应付？似乎是一个永远争论不清的问题。这就要相对于一地一域及其本地的经济社会发展，来具体地加以分析。“工商型乡镇”，特别是沿海发达地区和个别内地经济发达的乡镇，经济社会发展程度高，城镇化聚集效应明显，不但本地户籍人口倾向于“聚城而居”，而且有大量的“外来打工人员”。如浙江乐清市、温岭市的一些乡镇，本地户籍人口不足10万，可能就有12万～13万之多的外来打工人员（2）。而广东东莞市著名的虎门镇，户籍人口12.4万，而常住人口超过50万。这样的“人口众多”的乡镇，乡镇的机构和人员就显得十分不足。而中西部以农业为支柱的“农业型乡镇”，本地经济不发达，而且有大量的、甚至一半以上的中青年外出打工，如青海省、贵州省的一些乡镇，乡镇地域范围内就显得十分“冷清”，此时乡镇的机构和干部就可能出现“人浮于事”。
  而以上这些变化，是与基层乡镇政府的改革紧密相关，乡镇机构改革总的逻辑是“撤乡并镇”和“减人、减事、增效”。从1985年，全国废除人民公社，建立乡镇政府，其时共有91590个乡镇政府[8]2。其后，乡镇改革反反复复，一路推进“撤乡并镇”：1985年，乡镇数量高达9.1万个，1986年减到6万个以下，1992年减到5万个以下，2001年减到4万个以下，2005年减到3.5万多个，2008年减到3.43万个[6]63。经过近几年的又一轮乡镇撤并，全国乡镇总数降至3万个左右。
  而经过多次的“撤乡并镇”，乡镇的管理幅度增大了，但乡镇的机构和人员编制，始终遵循“只减不增”的“铁的原则”。相对于快速发展的乡镇地域经济社会状况，乡镇的机构和人员可以分为四类：一是乡镇正副职领导和党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室，其人员所占的“行政编”。二是乡镇政府直接领导的下属事业单位，如乡镇的文化站、广播站、农技站、经营站、林业站等，其人员为事业编制。三是设立在乡镇的县级机关派驻乡镇的机构，如派出所、工商所、税务所、水利站、信用社等，实行所谓的“双重领导”，但多数是以县级主管部门领导为主。四是各个乡镇或多或少“聘用人员”，视各个乡镇的发展状况和财力状况而定，其人员工资由乡镇自行解决。
  由此造成了各个乡镇的“人杂事多”，在城乡一体化和乡村振兴快速推进的当前，更是推动了乡镇工作的“运动式治理”。这便是朝野共知的“上面千条线、下面一根针”，因为各项行政性和工程性事务，都要乡镇政府“最后落实”。现实中更是通过“层层责任状”的签订，迫使基层政府变成了“上面千个锤，下面一个钉”。中央检查组、省级检查组、市级检查组、县级检查组，任何上级追查的“责任的板子”，都能“打到”乡镇政府的头上。
  但是经过多轮的“撤乡并镇”，现有乡镇管理幅度和规模虽然普遍扩大，而乡镇政府编制始终遵循“只减不增”的原则。工商业发达的大乡镇，编制有六七十人（行政编加上事业编），农业型的小乡镇有三四十人（行政编加上事业编）。而随着新型城镇化和乡村振兴的加快实施，乡村建设、精准扶贫、移民搬迁、土地征用、环境保护、基层党建、安全生产、综治维稳、特色城镇等等，都需要乡镇政府最终“落实实施”，并且必须通过“考核验收”。
  于是，各个乡镇政府陷于“人杂事多”的被动应对之中。迫使各个乡镇政府，会极力调动一切可以调动的资源和人力，全力投入到不断需要完成的各个“工程项目”之中。
  一是全体动员“运动式治理”，上面布置的任务，什么任务最紧急，什么任务考核最严格，乡镇政府都会全体动员“运动式治理”，拼命限时按期集中完成，甚至不惜一切代价和“不择手段”。二是不分昼夜“加班加点式工作”，乡镇干部常说自己的工作状态是“白加黑、五加二”，两三个月不能回家，除了春节过年的几天，几乎一年四季“守在乡镇”。并且这几乎成为乡镇干部的“新常态”，“谁也不敢拿工作开玩笑，出了事就得下岗”。我们在全国近百个乡镇的调研中，干部反映最多的是“总有干不完的活儿”，“没完没了的任务、没完没了的工作”。三是不断外聘人员“辅助帮忙式工作”，各个乡镇的编制都有严格限制，而任务项目的不断增加，有时很难按期完成。被逼无奈的情况下，“自有财力”多的乡镇，则在现有编制外不断“聘用”人员。这是一些经济发达地区乡镇的普遍做法，“公务繁忙”的乡镇，行政编、事业编与聘用人员，基本保持在1∶1∶1的大致比例，即有50多个行政编，就有50多个事业编，同时，就需要外聘50—60多人辅助人员（3）。甚至在一些经济发达、外来打工人员超过当地户籍人口的乡镇，“辅警”“辅管”“协管员”及多种名目繁多的“辅助人员”，远远地超过所谓“正式”的行政编和事业编人员。
  在不断涌来的各种工程任务，及其“搭便车式”下传的“责任压力”驱使下，乡镇政府就像一辆完全失去“自主控制的货车”，随着各种压力和责任的不同变向而“东奔西突”。乡镇政府被迫“陷于”完成各种“任务”“项目”“工程”的纷繁事务之中，完全失去自主开展工作的“主动性”，几乎成为“被动式”完成“上级任务”的“腿”，根本无法自主统筹和开展适合本乡镇发展的各项事业。由此，也进一步加剧了乡村村民自治的“行政化”，即乡镇政府也把各个“行政村”和“自然村”，逐步地变成自己工作的“腿”。“乡镇与村庄裹挟”在一起，加入了行政化、运动式应对上级政府交办的各种工程事务之中，法律规定的村民自治功能全面衰减。
  5  考核检查：乡镇政府在“形式主义”中拼凑应对
  由于乡镇政府处于“压力性体制”的底座基层，自然承受着层层加码下传而来的各种责任和压力。通常“压力型体制”有其自身的运行逻辑，从数量化的任务分解机制—层层签订责任书向下传导—各部门共同参与问题的解决机制—物质化的多层次考察评价体系[9]107-108。但压力型体制也并不能无限“加压”，否则可能导致基层无法承受而系统崩溃。基层乡镇政府，多年来一直承受着“重压”，还能有多少有序的持续运转，说明基层政府也自有其“生存的逻辑”。
  这便是各级地方政府、甚至事业单位中普遍存在的“行政策略”，即“拼凑应对策略”，也即大家熟知的“上有政策、下有对策”，只不过在基层政府表现得特别“突出”而已。基层政府在现有县乡体制架构、特别是县乡财税体制下，同时受到政策后果的高度不确定性，以及资源约束、信息成本等种种限制性因素，当基层官员面临自上而下各方接踵而至、多重甚至相互冲突的任务压力时，他们的行为更多地表现出“被动应付”的特点，常常不得不随时调整策略，来应对不断变动的任务压力和执行过程中始料未及的各种后果[10]240-241。这种“拼凑应对策略”，有各式各样的“工具箱”，在基层乡镇的行政运作中，都能很好地得以“灵活运用”，特别地体现在乡镇政府一系列“形式主义”的“拼凑应对”之中。
  从这一视角来考察乡镇政府的“体制性困局”，由此，县、乡两级政府的基本权力格局日益变成：县级政府及其职能部门，主要的工作就是“开会动员、签订责任书、考核验收”，而乡镇政府则是各项能够得到“细化”“量化”的“责任”的最终“完成者”。
  在如此之大的“压力与责任”之下，又由于受到“人、财、物”的各种限制，乡镇干部自然也高度发挥自己的“能动空间”，由此产生了各式各样、花样翻新的“形式主义拼凑应对”：
  如果上级要看“数据”，乡镇就不断地填写各式各样的“表格”“要多细化、就多细化”。填表成为乡镇政府一项高度技术化的“专门工作”，不但领导重视，还要配备专职的大学生专任填写。至于填写的“数据”是否真实可靠，也许只有“天知道”。一个乡镇每年至少填写上百份、甚至几千份表格，乡镇领导的工作“业绩”，也主要体现在“表格上”。县级政府向上级汇报县域工作业绩，也更愿意呈上各个乡镇制造的“精美表格”。
  如果上级要来“检查”，乡镇就打造精致准确的“检查线路”。不管是中央来的检查组，还是省里来的检查组、市里来的检查组，越是级别高的检查组，乡镇领导就越重视。一般检查的程序是：先到办公室听汇报，听完汇报“提提问题”，再看看汇报资料，翻翻各种精确表格，拍拍墙上的图片和专栏。一切看似“严丝无缝”，但一切“材料”都是乡镇“精心”预先准备好了的。几个乡镇书记，给我们粗略地回顾了一年中都有多少“检查”：每月的检查，包括各个级别来的检查，大概十多次，一年之中的检查至少达100-150次之多（4）
  岁末年终，更是各个乡镇应付各级检查的“繁忙时期”，有时一天之内，几个检查组同时进驻一个乡镇。
  如果上级要“进村看点”，乡镇就会带你到早已打造好的样板式“美丽乡村”，环境优美、绿树成荫、楼房鲜亮、外墙粉白，文化室、篮球场、小广场、老年活动室等一一齐备。村委会成员也早已准备好了各种汇报材料，并准备好了回答各种问题。
  如果上级要“访谈贫困户”，乡镇领导和村委会干部也会带你到几个“贫困户家里”，并准备好了各家的情况材料。
  其实，各种基层政府出于不得已而为之的“形式主义拼凑应对”，人们也许并不感到“意外”。其基本的“存在逻辑”和“运行逻辑”，是一直“隐形”存在并保持不变的，变化的只是其花样翻新的“形式主义运作形式”。而且其“拼凑应对”的基本规律是：越是基层，其承受的压力越大，受到的监督越少，其形式主义拼凑应对就会越严重。这就并非源于个别领导干部的“作风和素质”，其实，很多乡镇干部本身对此也是“深恶痛绝”，往往又“不得不为之”。但基层政府之所以陷于各式各样的“形式主义泥潭”，匆忙疲于各种“拼凑应对”，其实背后存在着深刻的体制性制度逻辑。这一点也早为专家学者所察觉，赵树凯早年指出，从根本上来说，乡镇政府在工作中表现出来的种种问题，主要不是乡镇政府本身或者乡镇干部本人的问题，而是政府体制问题，根本上应该归因于制度，归因于“体制折腾乡镇，乡镇糊弄体制”[11]。这也同时说明了乡镇治理中存在的各种形式主义痼疾，绝非一两次“运动化治理”所能根除，只有通过顶层设计的全面体制改革，方才可能加以遏制。
  6  乡镇干部：干部队伍的稳定性令人担忧
  乡镇干部绝大多数都是党和国家的好干部，长期生活在条件艰苦的田野乡村，政治意识和理想信念的加强和提高，当然是极为重要的干部素质问题，也是地方治理现代化的政治保障。但乡镇干部也是处在“世俗生活”中的人，同样具有“理性行动者”的特征[6]42，我们在加强理想信念政治建设的同时，也应该注重制度化的“激励机制”建设。这是未来新型城镇化和乡村振兴战略中，最具能动性的主体因素，是中国地方治理现代化必须依靠的“人的现代化”。
  乡镇干部长期工作在“国家第一线”，是直接面对各种社会“矛盾”和“问题”的前沿干部，甚至乡镇政府和乡镇干部自身也可能成为矛盾和冲突的中心和源头[12]3。同时，乡镇政府和干部是国家权力深入乡村社会的组织化延伸，既要代表国家意志，也要反映民众需求，是政治国家与民间社会的中介“协调者”，也是“国家与社会关系”是否和谐共进的关键“中间变量”。还有，乡镇干部，也是人民群众评价国家权威和政府绩效的形象代表，其工作生活的繁杂、琐碎和艰辛，是朝野共知的事实。但乡镇干部的“发展前途”或“晋升空间”已呈现“制度化狭窄”，其根本的“制度激励机制”严重不足，可以针对不同的干部，分别地加以辨析其“行动的逻辑”。
  1.主要领导，乡镇的书记、乡镇长，几乎都是从“上面”和“外乡（回避原则，不能是本乡镇人任职）”调来的，最多任期两届，其工作的根本动力是“调往”县里当副县级干部、或到重要“局”当“局长”。一般趋势是，越年轻的书记、镇长，其未来晋升的空间越大，其工作动力就越大。一个乡镇的“工作业绩”，也往往与主要领导的“政治抱负”紧密相关，一个越有抱负的主要领导，越可能对下属干部严格要求，越尽力推动工作局面的开展，越有可能干出“政绩”造福一方。乡镇人大主席和享受正科级的老干部，其晋升前景黯淡，其工作动力可能严重不足，其按部就班式的工作方式就极为可能。
  2.副职的乡镇领导，乡镇副乡镇长、副书记，其工作动力也主要与其“职业前景”相关。越年轻的、越有发展空间的副职领导，越能工作干劲十足和配合主要领导工作。其“晋升”与否，取决于其工作业绩、与书记镇长的关系，以及与县级主要领导的关系和熟悉程度。反之，副职中年龄较大的干部，如果看不到晋升的希望，其工作动力就可能严重受阻，其工作方式可能如同老干部一般“按部就班”。
  3.乡镇一般干部，也就是副科级以下干部，其工作时间长、年龄大的“老同志”，可能享受副科、正科的工作待遇，但其晋升已到“天花板”，其工作动力严重不足。新进年轻的大学生，作为一般干部，如果“晋升”有望，则可能工作动力充沛，也是乡镇工作的主要承担者。但如果不适应基层工作或者看到自己“职业前景”不乐观，则可能随时“跳槽”，或考研继续提升学业，或下海转向工资待遇更好的企业。
  4.事业编的干部，主要是乡镇所谓的“七站八所”的技术性干部，如农技站、水利站、工商所、财政所、文化站、司法所、粮管所、信用社的干部。由于各地干部人事制度中，有所谓的“行政编制”与“事业编制”的“隔离规定”，即事业编制不能“直接”提升为行政编制。不论是由乡镇直接管理的事业干部，还是由县级职能部门主要管理的“站所干部”，其晋升空间一般都十分有限，在其二十几岁、三十几岁就被提拔为“站长”“所长”，其职业前景发展就已经接近“天花板”，所以，事业编的干部，其工作动力普遍严重不足。
  5.大学生志愿者和选调生，这是乡镇干部中最年轻的面孔，但多数出于“就业压力”，是暂时来“就业乡镇”。除少数有志于乡镇工作的，专心于乡镇工作并希望有所晋升以外，大多数年轻乡镇大学生，把“乡镇”作为工作经历中的“跳转平台”，随时准备“考研”或“考公务员”离开乡镇。
  此外，大多数乡镇普遍存在的所谓“外聘人员”，一部分可能是就业比较困难的中老年人员，其把乡镇工作作为“就业糊口”的无奈手段，这部分人较能安心服务于辅助性工作；另一部分是临时找不到理想工作而暂时“栖身乡镇”的大学毕业生，抱着“骑驴找驴”的心态，一方面在基层锻炼一下自己，丰富自己的阅历；另一方面，随时寻找各种机会离开乡镇。乡镇政府也是抱着“随时缺人、随时聘用”的态度，对待这些“外聘人员”，导致大部分人与乡镇政府的利益关联和情感关联并不深厚。
  总之，乡镇干部的“动力构成”和“激励机制”，各不相同，其精神面貌和工作状态，由各种复杂的利益和情感因素所综合决定。其政治信念、个人志趣、利益福利、家乡观念、情感纽带等等，都可能对每一个干部的行为发生影响。从一般的体制性因素来考察，乡镇干部的总体状况是：晋升渠道狭窄、工作待遇低、生活条件差，“找对象都成问题”。但最根本的是“职业前景不佳”“晋升空间狭窄”，这些制度性限制，严重影响着乡镇干部队伍的稳定性和积极性。
  7  走出“体制性困局”改革应对
  乡镇政府作为最基层的国家政权组织，理应符合“组织遵从规则行事，组织中的许多行为由标准的操作程序所规范”这一法治政府的基本原则[13]20。但乡镇政府普遍出现的大量偏离、背离甚至背反组织规范的行为，是由众多的主客观因素所决定，其中最为根本的是体制性的制度因素。我们应在加强干部政治建设与业务素质培训的同时，着手更具有长远性、根本性的体制改革。
  在现有的宪法体系和法律架构下，在不改变现行单一制国家结构形式的限定下，通过进一步深化行政体制改革，理顺省、县、乡各种体制关系，赋予乡镇政府更加平衡的“权、责、利”制度关系，充分调动乡镇政府更大的自主性和能动性。
  其制度性变革的实质是，通过基层的政权建设和治理转型，推动乡镇政府迈向“权、责、利”对等协调的体制机制，让基层政权在确保对基层社会有效渗透的同时，完成自身作为乡村社会公共权威主体的塑造[14]514。同时，基层政权在保障基层社会秩序与活力的状态下，开拓基层社会组织和民众参与治理的制度渠道，健全基层群众民主自治的制度体系，促进乡村社会公民文化和公民素质的培育成长。最终健全形成自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，实现基层治理体系和治理能力的现代化。
  1.赋予地方政府管理乡镇的更大自主权。
  全国三万多个乡镇，其地域特征和发展状况千差万别。沿海发达地区的一个乡镇其财政收入有的高达十几亿，常住人口几十万，相当于欧洲的中等城市。而中西部相对贫困乡镇，人口只有几千人，勉强维持几万元的“吃饭财政”。在自主规划、自主管理乡镇发展方面，中央应赋予省、县两级政府更多的地方发展自主权。在推进“省管县、省管市”体制改革中，逐步取消“市管县”体制。特别是在快速城镇化发展的大势下，进一步赋予省、县两级地方政府，更多自主规划乡镇发展的自主性和灵活性。在乡镇地域经济特别发达的地方，可以试点探索“镇变市”改革，实行“县管市（镇级市）”体制。
  2.县级政府应进一步下放权力“强镇扩权”。
  乡镇政府在权力与责任、事权与财权等方面，应更加保持制度性平衡和协调。县级政府应下放更多财权、人权与事权给乡镇政府，使乡镇政府真正成为一级“权责完备”的自主政府。在不增加县域编制限额的情况下，缩减县级各个职能部门的编制（县级的各个职能部门，倒是有很多人浮于事的现象），扩充乡镇政府编制和人员，切实改变乡镇“半政府”状态。四川成都大邑县政府已将二百多项各个职能部门的管理权限，下放给乡镇政府，大力推进“强镇扩权”的试点改革（5）。同时，广东、浙江、江苏的不少地区，在“强镇扩权”方
  也有不少改革创新，值得总结经验加以推广。
  3.增强乡镇政府自主规划乡村发展的能动性。
  乡镇政府“不堪重负”“应付检查”，已经成为全国普遍性问题，“被动工作”也成为乡镇政府的“新常态”。在“强镇扩权”的同时，大幅减少各级各式的“考核检查”和“检查评比”。推动乡镇政府在权力、财力、人力得以保障的基础上，成为富有“自主权力”和“自主空间”的完备政府，自主规划和实施切合乡镇实际的各项公共工程和公共服务。同时，开放社会参与和民众监督的制度渠道，加强对基层公共权力运行的监督力度。
  4.改善乡镇工作条件和工资待遇，激发年轻干部“干事创新”的积极性。
  大幅提升乡镇干部的工资待遇（一个中西部年轻的乡镇干部，一个月2000—3000元收入，相当于一个饭店的服务员水平）。进一步拓宽年轻干部的晋升空间，规定县级以上的公务员入职，必须有三年以上的乡镇工作经历。同时，完善乡镇干部的选拔任用、激励保障和考评监督的制度体系，推进乡镇治理的法治化水平。
  5.拓宽基层民众民主参与，健全乡镇治理和乡镇监督的制度机制。
  乡镇政府代表国家直接与基层民众“对接”，基层民众也最能了解乡镇政府的“业绩”和干部的“好坏”。与老百姓利益最密切的公共事务，老百姓最“知根知底”，公共服务的“绩效利弊”，老百姓应该最清楚。老百姓的“一句句真话”，胜似千百万“形式主义考评”。但目前众多的政府体系内部运行的“检查考核”，基层民众根本无法参与，更没有制度化的机制来保证民众参与。应进一步在加强基层民众自治制度，保障村民自治不断巩固的基础上，有序开放乡镇政府的民众参与和社会监督。如在乡镇领导的选拔、乡镇人大代表的职责发挥、乡镇决策的民主参与、乡镇政务的民众监督等方面，开拓制度机制渠道，引入基层社会和民众的民主力量，推动乡镇政府有效运行在民主法治的轨道上。
  乡镇政府的现代化，决定着乡村社会基层治理的现代化，这是最基本、最基础的国家治理层面，也是国家与社会和谐共进的基础性根基。乡镇政府在治理过程中面临的众多“体制性困局”，绝非乡镇干部素质所能完全解释，也绝不可能通过“一刀切式运动治理”所能解决。只有在法律与体制上，赋予地方政府更多的治理自主权，理顺省、县、乡的制度关系，才能健全自治、法治、德治协同治理的制度机制，才是提升基层治理现代化的根本制度之路。