陈文胜：乡村振兴战略目标下农业供给侧结构性改革研究

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陈文胜（湖南师范大学特聘教授、中国乡村振兴研究院院长）

  没有产业振兴，乡村振兴就缺乏内在的动力和可持续发展的能力，这是中国农业发展的痛点所在，也是乡村振兴的难点所在。2016年，习近平总书记在参加十二届全国人大四次会议湖南代表团审议时首次提出农业供给侧结构性改革；2017年，中央一号文件以推进农业供给侧结构性改革作为主题，标志着中国农业农村发展思路的一个重大转变。同时，2017年底召开的中央农村工作会议以及2018年中央一号文件强调，要以实施乡村振兴战略为总抓手，以深化农业供给侧结构性改革为主线。而2018年底召开的中央农村工作会议以及2019年中央一号文件则要求，坚持农业农村优先发展，深化农业供给侧结构性改革，推动农业实现高质量发展。2019年“两会”期间，习近平总书记在参加河南代表团审议时，强调“要扛稳粮食安全这个重任”，把确保重要农产品特别是粮食供给，作为实施乡村振兴战略的首要任务。长期以来，粮食保障是中国人的头等大事。邓小平就认为，不管天下发生什么事，只要人民吃饱肚子，一切就好办了。因此，按照实施乡村振兴战略的要求，以深化农业供给侧结构性改革为主线，是推进乡村产业振兴的关键。
  一、中国农业发展进入了一个历史的拐点
  中国农业发展发生了由长期短缺向总量平衡、丰年有余再到当前阶段性过剩的历史变迁，呈现农产品供给过剩与供给不足并存所呈现出阶段性、结构性供需不对称的基本特征 ，出现农产品供给的数量和质量不平衡、农业的质量发展不充分，农业生产的规模与效益不平衡、农业的效益实现不充分，国内国外两个市场两种资源利用不平衡、农业国际市场和资源开拓不充分的矛盾 ，突出地表明了中国农业发展已经进入战略跨越的新方位。
（一）数量需求向质量提升转变的历史拐点
  改革开放前中国处于食品短缺时代，那时主要是解决农产品数量的需求。因此，长期以来中国的农业发展都是把满足数量需求作为第一目标。政府的农业政策，凡是产量高、规模大的财政  都给予支持。对于绝大多数老百姓而言，主要目标是为了吃饱。随着中国经济社会的快速发展，生活水平不断提高，今天中国社会已经发生了温饱有余到全面小康的历史性变迁，农业发展进入了整体数量上相对过剩的时代。随着农产品需求结构的变化，农产品的数量需求逐渐下降而质量需求不断上升，最大需求是为了吃好。一方面，满足市场质量需求的农产品供不应求，高质量、高品质农产品供给相对不足；而另一方面，不能满足市场质量需求的不少农产品供大于求，而且还在继续大量生产，这是问题的关键。
（二）生产目标向消费导向转变的历史拐点
  中国经济发展导致农产品消费结构也发生了根本性变化，以前饮食是以大米、小麦等主粮为主，现在肉食、水产、果蔬都已成为普通百姓的家常便饭，食品空前多元化了。这进一步导致了农产品消费层次的变化，消费结构发生了高端需求、中端需求、低端需求三个层次的演变。相对于高收入群体的高消费趋向，需要满足高品质农产品的高端需求。但问题是中国农业生产没有根据消费结构的变化而变化，还是大宗产品大批量生产，没有细分产品质量等级。调研发现，湖南石门县的农民基本没有对当地橘子树的结果量进行人工干预，既没有通过优胜劣汰减少挂果数量以提高品质，因此导致橘树的提早老化，也没有根据农产品不同品质细分为不同等级，以满足不同的市场消费群体，就经常造成农产品总体品质不高、总体产能相对过剩而大量滞销的局面。
（三）政府直接干预生产向市场决定生产转变的历史拐点
  长期以来，政府大包大揽地干预农民具体的经营行为和生产行为。一方面，政府直接组织发动、人为地扩大生产规模，这无疑就造成了产量严重过剩而价格大幅下跌，严重损害农民利益。对城市低收入群体的需要政府应对的有效办法的是社会保障，是政府的责任，而非以牺牲农民的利益为代价来承担城市低收入群体的社会保障责任和粮食安全的国家责任。另一方面，每当在农产品价格上涨或下跌之时，政府就会对小农采取有力的宏观政策进行调整，造成单个农产品供大于求与供不应求现象交替出现。过去猪肉涨价，国务院都要召开会议应对，在农民都没有保险的情况下政府给母猪买了保险。因此，转变农业的发展思路，最关键的是理顺政府与市场的关系。政府主要是优化制度供给、政策供给、服务供给，把不该管的“放”给市场，发挥市场配置资源的决定性作用，推动政府、市场、农民三方以及各种要素配置的最优化、效率最大化，实现有为政府与有效市场的高度统一。
（四）农业单功能向农业多功能转变的历史拐点
  中国的改革是从农村开始的，核心首先是为了解决吃饭问题，也就是所谓的温饱问题。党中央从1982年到1986年连续五年颁布的三农一号文件，都突出以农业发展为中心，到1984年就首次出现了粮食剩余，到1984年就废除了布票，到1992年就废除了粮票。从改革四十年的历史变迁可以看出，从食品短缺时代发展到所谓的去库存时代，中国的农业从来没有今天这样高水平的生产能力。2006年是个历史的拐点，这一年取消了农业税，提出新农村建设，开始了工业反哺农业，党的十七大还提出了城乡一体化的理论。这个历史拐点表明中国社会发生了重大变迁，从温饱不足、到总体小康再向全面小康迈进，从农业中国向工业中国迈进，从乡村中国向城镇中国迈进，人民的生活需要发生了从数量满足逐渐向质量满足的转变，因而农业发展功能就必然发生相应的变迁。以前只想吃饱肚子的时候，农业的功能就是食品价值，以工业化、城镇化为发端，导致农业承担了经济、生态、社会和文化等多方面功能的变革， 农业不再只是提供农产品的单功能产业，休闲、观光离不开农业，传统文化离不开农业。例如油菜，油菜的生长过程就是生态价值的提供过程。油菜开花时就具有了观赏价值，推动乡村旅游的发展，菜籽能榨油就是食品价值，油菜的传统的生产过程与种植习惯相联系就具有了文化价值，这就实现了农业多元价值和多功能化。
  二、深化农业供给侧结构性改革是乡村产业振兴的必然要求
  乡村振兴首要的是“产业兴旺”，只有“产业兴旺”才能“生活富裕”。习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议山东代表团审议时，把“产业振兴”列为实施乡村振兴战略主攻方向的五个“振兴”之首。而农业是乡村的本质特征，乡村最核心的产业是农业。因此，深化农业供给侧结构性改革，以破解当前农业综合效益和竞争力偏低的难题，是实现乡村产业振兴的必由之路。
（一）破解农业结构性矛盾的主线
  农业供给侧结构性改革就是以破解农业生产结构性矛盾为主线，以适应市场需求为目标，不断优化品种结构，立足特色优势优化区域结构，通过适度规模经营优化产业结构。优化产业结构的核心内容，是推进品种结构、品质结构、生产结构、经营体系结构、区域结构等产业整体结构的优化。如石门县的柑橘是一个特色品牌，湖南全省的农业发展规划就把石门柑橘作为石门县农业生产的正面清单，对其他地方就作为限制生产的负面清单。因为农产品对种植区域的气候和土质有着独特的要求，不同区域的农产品具有不同的品质。因此，要对农产品建立优化品种结构的正面清单和负面清单，地方政府应明确支持种植的品种和相应品质要求，限制和限期推出种植的品种，以优化品种结构为基础优化产业结构。同时，相应建立农产品的保护机制，树立品牌效应，解决品牌混乱问题。
（二）提高农业质量效益与竞争力的核心
  习近平总书记曾提出“三个转变”：中国制造向中国创造转变，中国速度向中国质量转变，中国产品向中国品牌转变。长期以来，中国农产品竞争都是以高产量、低价格的“以量取胜”低端路线。但是，现在已经进入产品过剩时代，市场领域的所有产业竞争集中地体现为品牌竞争，是质量效益与竞争力的综合体现，是产业的核心竞争力。农业供给侧结构性改革，就是要以质量效益为导向，优化资源配置淘汰落后的生产模式，推动农业供给结构转型升级，使农业生产供给结构不断满足市场消费的需求结构。如果农产品的品牌没有全面建立起来，就标志着农产品质量问题最终没有得到解决。因为品牌是农产品质量效益的外在表现形式，缺乏品牌效益与竞争力是中国为农业大国而非农业强国的根本标志。需要强调的是，这里的品牌不是地方政府和企业所申报的品牌，而是被市场消费者高度认可、高度赞誉、高度信任的品种与品质。因此，农业供给侧结构性改革就是要推动乡村产业高质量发展，也就是由“以量取胜”的规模速度型向“质量效益”的品牌型跨越。
（三）推动农业机制体制创新的动力
  农业的供给侧改革包括两个方面内容，一个是供给侧结构性改革，另一个是体制机制改革。农业之所以出现供给侧结构性问题，根源在于农业发展的体制机制滞后，是政府大包大揽而使农民成为服从组织安排客体的结果。政府直接主导农业生产和投资活动，导致越位问题非常突出。农业生产“一哄而起”的跟风现象非常普遍，最终导致农产品同质化和产能过剩的严重问题。特别是生产导向的产业扶贫也会造成中国农产品产能过剩的危机，这不是指所有农产品过剩，而是超过市场需求人为地盲目扩大生产规模的一些农产品产能过剩。有一些低端品种需要被淘汰，而为什么淘汰不了？因为淘汰了就会导致部分农民没有收入，也就无法完成扶贫任务。而一旦造成农产品大量过剩就会引发市场风险，一个重要的农产品如果出现了市场风险就会对整个农产品市场造成颠覆性的打击，还有可能会带来巨大的社会风险。因此，要牢牢把握市场在资源配置中起决定性作用这个主要着力点，加快提高政府和农民对农业高质量发展的市场经济驾驭能力。不是先抓生产而是先抓市场，以市场来引导生产，最终形成从生产到市场的农业供给侧结构。
（四）实现农业可持续发展的抉择
  在工业化进程中，农业效益递减与工业效率递增现象并存，农业在国民生产总值的比重不断下降。农业的持续发展不仅仅是中国的问题，也是任何处于现代化进程中的国家都要应对的共同命题。按照秦晖的观点，中国所遇到的问题，无论是农业衰败还是乡村衰败，都是几乎所有现代化成功的国家都经历过的发展阶段。推进农业供给侧结构性改革，核心是要解决效益偏低和综合竞争不强的问题。换句话说，就是必须让农民有利可图而生活富裕，这样农业才能够可持续发展。现在就是因为农业无利可图，所以越来越多的农民退出这个产业。政府想要的是粮食安全，而农民想要的是经济安全，希望能够发家致富，所以只有把两者结合起来，农业才能可持续发展。习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议河南代表团审议时强调，要推进农业供给侧结构性改革，实现粮食安全和现代高效农业相统一。3只有农业成了有奔头的产业，农民才会成为有吸引力的职业，农村才会成为安居乐业的美丽家园。同时，农业作为一个特殊的产业，不仅要遵循经济规律，还要遵循生命规律，必须推行绿色发展方式。人口大国非常有限的耕地是稀缺资源，农产品的生产成本很高，如果继续大量生产低端农产品或质量有问题的农产品，不仅农业难以持续发展，而且会造成稀缺的耕地资源严重浪费。无论是优化品牌结构，还是优化产业结构，都要立足于不同区域的自然资源环境条件，以维护生态资本和提高生态效益为前提，把低质低效该淘汰的品种与产业坚决淘汰下来，把超过资源环境承载能力的品种与产业坚决退下来，以实现资源环境优势互补为目标来优化农业资源配置，最终促进农业可持续发展。
  三、深化农业供给侧结构性改革推进乡村产业振兴的现实途径
  当前正处于全面建成小康社会决胜阶段，也是刘易斯拐点、中等收入阶段、乡村中国向城市中国跨越窗口期的三大历史交汇点，必须在历史的逻辑中准确把握经济社会发展的大趋势。习近平总书记提出了两个著名的历史耐心，一是在人口城镇化问题上要有足够的历史耐心，世界各国解决这个问题都用了相当长的时间；二是在农业规模经营问题上要有足够的历史耐心，虽然规模经营是现代农业发展的重要基础，但改变分散的、粗放的农业经营方式是一个较长的历史过程，需要时间和条件，在历史上是有过深刻教训的。即使到了2050年中国实现全面现代化了，中国百分之七十的城镇化率目标顺利实现了，那时还有四亿多的农村人口。按照十八亿亩耕地红线，即使到了实现全面现代化之时，4亿多的农村人口人均耕地也就4亩多地，这说明中国的三农问题即使到了2050年仍然任重而道远。
  人多地少的资源禀赋决定了中国大国小农的基本国情，决定了小农户在中国相当长时期内必然存在。党的十五届三中全会提出的中国特色现代农业现代化的命题，就是家庭经营加上社会化服务。可后来的集体化、集约化、大规模、公司化等等不一而足，成为中国农业发展的前沿时尚，提及小农就会和小农经济联系在一起，就是落后的代名词。而姚洋认为，以小农经济为代表的中国农业在清代就站在了全世界农业文明的顶峰，而正是由于“无剥夺的积累”的小农经济成就了中国工业化、城镇化的低成本发展优势。在姚洋看来，即使在今天小农生产也未过时，不仅仍然是世界上最发达的农业，更是中国现代化的命脉与根基所在。党的十九大报告第一次把小农户作为肯定性而非作为落后的否定性写进党的文献，是对中国农业发展规律的科学判断和准确把握。推进农业供给侧结构性改革，无疑是针对大国小农供需结构性矛盾的“治本之策”，也是乡村产业发展的一场深刻质量效益变革。
（一）优化结构：以区域品牌为引领
  农业生产不同于工业生产，是以自然再生产为基础的，具有明显的地域特征与资源禀赋特征。因为特定地域的气候、湿度、土质、光照等自然环境，直接决定着农产品的品种品质，导致什么样的地域自然环境决定着生产什么样品质的农产品。正是农业生产的这种自然选择属性，决定了农产品是特定区域的产物，决定了农产品的品种品质区域分工。以区域品牌为引领，就是推进以市场需求为导向的农业供给侧结构性改革，推动区域资源优势和生态优势转化为市场竞争优势，形成差异化发展格局，破解长期以来存在的同质竞争和增产不增收的农业发展难题。以区域品牌为引领，就是立足区域资源环境的比较优势，以农产品区域品牌为纽带，推动农产品由区域规模化生产向区域品牌化经营的转变，加快生产、加工、服务融合发展，提升农产品价值链、延伸农产品产业链、打造农产品供应链、形成区域农产品全产业链，从而全面优化农业的区域结构、产业结构、品种结构。
（二）提质增效：以科技创新为方向
  2018年中央一号文件要求，必须坚持质量兴农、绿色兴农，以农业供给侧结构性改革为主线，加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，提高农业创新力、竞争力和全要素生产率，加快实现由农业大国向农业强国转变。在中国农业发展处于供给侧结构性改革的关键时期，必须把提质增效的绿色发展作为农业科技创新的目标和方向，加快由增产导向向提质导向转变。过去由于食品长时期短缺，农业科技创新主要是提高产量。不少农产品产量是提高了，但质量却是大问题。一些农产品看起来形状是这个形状，味道却不是这个农产品味道。尤其是转基因、农药、化肥、激素、抗生素、除草剂等科技在农业上的滥用，不仅使舌尖上的美味消失了，营养价值下降了，而且舌尖上的安全也没有了。根据有关数据，已婚青年不孕不育比例高达15%，钟南山院士就曾警告，长此以往50年后将导致人口无法生育。
  现在一些地方推行一刀切的环保政策，不许养猪不许养鸡，一些地方的改厕只是简单地把人粪进入管道净化后就排放到河里，导致农家肥在农业生产中逐渐退出，石化农业已经了成为了中国农业主体。目前，中国土地酸碱度提高、质量下降，病虫害加剧、农产品品质下降等问题已不断显现，这无疑将产生灾难性的影响。美国等国家有辽阔的耕地可以间作、休耕，以生态来对冲石化农业对土地的污染。即使这样，美国的石化农业仍然存在严重的问题。蕾切尔?卡逊曾揭露了美国的工业化农业为追逐利润和产量而滥用农药和化肥的事实，尖锐地指出了其所带来的危害：“这是一个没有声音的春天。这儿的清晨曾经荡漾着鸟儿的歌唱。而现在，一切声音都没有了，只有一片寂静覆盖着田野、树林和沼地。” 卡逊警告，石化农业将使人类自食其果，难逃灭绝之灾。因为对整个生物界包括对人类自身所造成的生态危机，就是生态的灾难、生命生存的灾难，这个时刻可能就是人类灭亡的时刻。
  中国没有美国等国家的资源禀赋条件，人均一亩多地必须连续耕作，污染的耕地长时期难以复原。因此，科技创新必须对包括鲜活农产品的储存保鲜、人粪畜粪的转化使用，特别是耕地的质量保护和农药化肥的减量使用等方面不断进行突破。农业科技创新的取向，直接与人的生命健康和人类社会的自身发展息息相关，必须以人与大自然整个生命系统和生态系统的永续发展为目标和方向，切不可让中华民族走向自我毁灭之路。
（三）激活要素：以城乡融合为动力
  党的十九大报告将建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，作为实施乡村振兴战略的重大决策部署。一方面，按照乡村振兴战略的要求，为补齐农业农村发展的短板，缩小城乡差距，坚持农业农村优先发展，包括在干部配备上优先考虑、在要素配置上优先满足、在资金投入上优先保障、在公共服务上优先安排16，这就意味着更多的资源要素向乡村发展倾斜；而另一方面，到2050年要实现70%的城镇化，意味着更多的人口进一步向城市集中，随之资源要素也进一步地向城市集中。究竟该如何协调这一矛盾呢？答案就是城乡融合发展。
  然而，城乡二元结构是影响城乡协调发展的主要障碍。为了解决城乡要素流动不顺畅、公共资源配置不合理等突出问题，以及破除城乡二元结构的体制机制，中共中央、国务院于今年下发了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》的文件 ，旨在重塑新型城乡关系，走城乡融合发展之路，促进乡村振兴和农业农村现代化。也就是两手都要抓，两手都要硬。一手抓新型城镇化，一手抓乡村振兴，新型城镇化和乡村振兴的结合点就是特色小镇，最关键的是要促进城乡要素的互动，实现农业与工业的融合发展和城市与乡村的融合发展。工业和城市有很多资源要素已经处于饱和状态，迫切需要发挥溢出效应，但是现存的一些体制机制阻碍了要素的流动。
  比如每年的中央一号文件都把农民收入增长机制作为一个政治准则，但建立农民收入的增长机制非常困难。一是农业市场风险大，农产品价格大起大落，农业收入不可能成为农民收入增长的稳定来源；二是中国经济社会发展已经进入了刘易斯拐点，人口红利已经见顶，农民工资性收入增长接近了天花板；三是转移性收入曾经是农民的收入增长来源，但随着国民经济下行，财政收入增长放缓，财政补贴与财政投入已接近了天花板。而中西部地区尤其是传统农业地区，对农业的财政补贴与财政投入面临不增反降的巨大压力。
《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》还强调，建立集体经营性建设用地入市制度，改革农村宅基地制度。这就从根本上改变了工业化、城镇化进程中不断增值的土地财富向城市和工业的流向，实现了城乡财产权利的平等，使农民一直没有获得的财产权利得到实现，真正拓展了农民的核心利益，让农民具有实实在在的获得感。也可以说，只有农民成为了有吸引力的职业，农业才会成为有奔头的产业，农村才会成为安居乐业的美丽家园。
（四）补齐短板：以社会化服务为突破
  补齐小农户小规模经营短板，是大国小农乡村产业发展的必答题。2019年政府工作报告明确提出，加强面向小农户的社会化服务，是中国农业的发展方向。必须通过社会化服务把政府、企业与农户链接起来，特别要培养家庭农场和专业合作社，提高乡村产业的组织化程度。美国农业之所以强大，原因就在于强大的企业把政府、农民、企业三方无缝对接，使美国的农业从生产与加工到销售与物流、从资本到技术实现高度融合，也就是一、二、三产业的高度融合。中国北方平原地区人口较为密集，人均耕地规模相对较大，产业组织化程度也相对较高，基本上实现了耕种一体化。陈锡文认为，东北农业现代化的水平远高于美国农业的现代化水平。反观南方大多数地方是丘陵地区和山区，自然条件和人均不到八分地，存在耕地规模的先天性局限，而且原来只有大型的农机，丘陵地区和山区修建机耕路难度太大，因而实现农业机械化可望而不可及。近几年来，由于微型农机的问世，农机专业户在政府的补贴下购买农机，农民不必购买农机而是通过社会化服务购买农机服务。以人力、牛耕为主的规模极小的小农户和偏远山区，现在也基本实现了现代农机的替代。中国的农机社会化服务极有效益，不仅创造了小农户小块土地实现农业机械化的奇迹，而且打破了家庭经营小农户小块土地不能规模经营的论断。
（五）产业集聚：以园区建设为关键
  工业园区已经积累了丰富的经验，而农业园区建设却还是刚刚起步。现有的农业园区，既包括现代农业产业园、农业科技园、返乡创业园以及集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体，也包括粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区等。但是，这些园区基本上功能还比较单一，未能实现区域范围内的有效整合，对区域产业发展的集聚作用和带动力严重不足。农业园区作为资金、科技、人才等要素集聚的载体，必须通过促进区域品牌集聚与企业集聚，把生产环节、加工环节、流通环节、销售环节等链接起来，形成产业链以实现产业化，从而发挥区域产业的集聚效应。同时，农业园区要与田园综合体、特色小镇的发展相结合，引导乡村一、二、三产业适度集中，推动区域产业、生态、文化、旅游的融合发展，使乡村发展的单一生产功能转化为生产、生活、生态的多元功能，使农业功能的单一价值，转化为农业的多功能价值。