完善生态文明制度体系，推进生态环境治理现代化

gecccn

陈健鹏（国务院发展研究中心资源与环境政策研究所）

  十九届四中全会围绕如何推进坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化这个时代命题，部署了一系列重大任务和举措。全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”作出系统部署，充分体现了以习近平同志为核心的党中央对加强生态文明建设的高度重视，为进一步完善生态文明制度体系提供了基本遵循。
  生态文明制度建设是中国特色社会主义制度的重要部分
（一）生态文明建设在“五位一体”总体布局中日益稳固
  党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，首次把美丽中国作为生态文明建设的宏伟目标。以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设与体制改革，始终把生态文明建设放在治国理政的突出位置，生态文明体制改革全面深化，我国生态环境保护发生了历史性、转折性、全局性变化。2018年5月，全国生态环境保护大会在北京召开，正式确立了“习近平生态文明思想”。习近平生态文明思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是对党的十八大以来习近平总书记围绕生态文明建设提出的一系列新理念、新思想、新战略的高度概括和科学总结，是新时代生态文明建设的根本遵循和行动指南，也是马克思主义关于人与自然关系理论发展的最新成果。十九届四中全会《决定》从生态环境保护制度、资源高效利用制度、生态保护和修复制度、生态环境保护责任制度四个方面对生态文明制度体系进行了阐释，进一步阐明了生态文明制度体系在中国特色社会主义制度和国家治理体系中的重要地位，充分体现了以习近平同志为核心的党中央对生态文明建设的高度重视和战略谋划。加强生态文明制度体系建设是以习近平同志为核心的党中央一以贯之的要求。随着“十三五”期间生态文明体制改革的全面推进，生态文明制度体系建设已进入“攻坚期”。
（二）生态文明制度体系的框架日益明晰和完善
  2015年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》明确了涵盖八个方面制度的生态文明制度体系框架。生态文明建设制度体系中，环境治理体系是重要的组成部分。在实践中，环境治理体系的概念和内涵逐步发展和完善。《生态文明体制改革总体方案》提出的“建立健全环境治理体系”包含完善排污许可制；建立污染防治区域联动机制；建立农村环境治理体制机制；健全环境信息公开制度；严格实行生态环境损害赔偿制度；完善环境保护管理制度等。2017年11月，党的十九大报告进一步提出了“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”，强调多元主体在环境治理体系中的作用。2018年6月，中共中央、国务院印发的《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战》提出“改革完善生态环境治理体系”，包括完善生态环境监管体系；健全生态环境保护经济政策体系；健全生态环境保护法治体系；强化生态环境保护能力保障体系；构建生态环境保护社会行动体系。十九届四中全会《决定》进一步强调“构建以排污许可为核心的固定污染源监管制度体系，完善污染防治区域联动机制和陆海统筹的生态环境治理体系”。排污许可制度是一项系统工程，涉及相关法律法规调整、环境监管体系重塑、监管流程再造以及环境保护主管部门内部环境监管权力的重新配置，是监管体系改革的核心内容。污染防治区域联动机制和陆海统筹是迫切需要解决的体制机制问题。
（三）生态文明制度体系建设，是现代国家治理体系建设的重要内容
  在生态文明制度体系中，环境治理体系是重要内容。而政府环境监管是环境治理体系的核心。从理论和全球实践来看，在现代国家治理体系中，现代国家制度仍然处于中心地位。从现代国家的国家建构角度看，监管是现代国家基本职能，监管制度是现代国家的基本制度安排，发达国家过去100年的工业化、现代化的历程，见证了国家监管的兴起和变迁。随着法治的不断完善、市场化的深入推进，国家的监管职能也不断调整。20世纪70年代以来，大部分发达市场经济国家放松了经济性监管，同时加强了包括环境监管在内的社会性监管。20世纪70年代以来，主要发达工业化国家强化了环境保护责任，加快了政府环境监管体系的制度建设和能力建设。从20世纪80年代以来，随着我国经济体制改革的深入，政府职能不断调整，政府机构经历过多次改革。我国中央层级的环境保护专门管理机构在过去40年也不断变化，从早期政府部委内设司局，到成立国务院直属局、总局，到成立国务院组成部门的环境保护部，2018年组建生态环境部。在这些多次机构改革中，政府的职能定位、政府规模、组织架构、行政程序、问责机制不断调整变化，但到目前为止，我国行政管理体制仍然面临切实依法行政、优化组织结构、提高行政效率和建立责任政府的挑战。特别是，包括环境监管在内的社会性监管在依法、透明、专业、可问责地履行监管职责方面还存在很多问题，与现代意义上的监管机构还有相当大的差距。无论从推动我国转变政府职能、实施依法行政的国家制度建设的角度，还是从保护环境、实现绿色发展的角度，改革环境监管体系、强化政府有效监管职能，是我国推动政府职能转变的具体体现。我国自党的十八大以来进入了全面制度建设阶段，加快环境监管体系改革，是重塑国家权力、保障公民权利的重要组成部分，也是建设法治政府，建设现代国家制度的重要内容。从本质上讲，建立和完善包括环境监管体系在内的生态文明制度体系，是我国推进国家治理体系、提高国家治理能力的重要内容。
  生态文明制度建设取得积极进展
（一）生态文明建设目标责任体系及问责机制逐步成型
  从20世纪80年代以来，我国逐步探索出一套独具特色的环境保护目标责任制，成为有效推动环保工作的重要执行机制。党的十八大以来，涵盖五个方面的生态文明建设目标责任体系及问责机制的框架基本形成。第一，以污染物总量减排、环境质量改善等具体指标为导向的目标考核，包括“五年规划”中资源环境类约束性指标以及相关部门的专项考核。第二，以调整地方政府绩效考核为导向的综合性生态文明目标评价体系，以《生态文明建设目标评价考核办法》为代表。第三，以生态文明建设中引导性的、试点性的考评体系，包括生态环境、自然资源、发改、水利等部门的“生态文明建设试点示范”项目。第四，侧重于厘清生态文明建设领域相关部门常态化分工责任的制度安排，包括各级政府生态环境保护工作责任规定等。第五，建立在目标责任体系基础上的问责机制，包括中央生态环保督察制度、党政领导干部生态环境损害责任追究制度、领导干部自然资源资产离任审计制度等。在生态文明建设目标责任体系及问责机制的推动下，我国长期以来积累的环境污染问题正逐步解决，“环境违法是常态”的局面开始扭转。
（二）环境治理体系不断完善发展
  环境监管组织体系深刻调整。在纵向上，省以下环保机构垂直管理改革、流域机构、跨域环保机构建设、环境质量监测事权上收积极推进。在横向上，2018年新一轮机构改革中组建的生态环境部的职能进一步拓展。
  环境监管工具进一步完善，效能稳步提升。随着控制污染物排放许可制、环境保护行政执法与刑事司法衔接、“双随机、一公开”等制度的逐步推进，环境监管执法的规范化水平进一步提升。环境监管执法的严格度显著提高，处罚的频次、力度显著提高。2015—2018年，全国五类案件（按日计罚、查封扣押、限产停产、移送行政拘留、涉嫌犯罪）数量大幅度提升。
  环境信息支撑能力显著增强，环境信息的公信力显著提升。通过环境监测事权上收等改革举措，中央政府获取地方环境信息的能力显著增强。政府环境信息的公信力得到了提升。公众对政府环境信息的认可度明显改善。
  环境保护公众参与制度进一步完善。2014年4月修订通过的《环境保护法》明确规定了关于“信息公开和公众参与”的相关条款，首次对环境公益诉讼的主体资格做出了明确规定。原环境保护部相继出台了《环境影响评价公众参与暂行办法》《环境信息公开办法（试行）》《环境保护公众参与办法》等部门规章，对公众参与的主体、程序、方式等都有一套程序化的制度安排。
（三）资源高效利用制度进一步完善
  自然资源资产产权制度改革积极推进。我国自然资源统一确权登记试点工作积极推进，省级自然资源统一确权登记制度试点进入评估验收阶段，资源权属不断夯实。与此同时，不动产统一登记制度全面实施，不动产登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”基本实现。中央和地方层面，与自然资源资产管理相适应的管理体制逐步完善。
  资源有偿使用和生态补偿制度持续推进。自然资源及其产品价格形成机制逐步完善，自然垄断环节价格监管不断加强。农业水价综合改革和城镇居民阶梯水价制度改革步伐加快。国有土地有偿使用范围和“招拍挂”出让比例不断提高，工业用地供应方式持续完善，国有农用地有偿使用制度不断健全。海域海岛有偿使用制度不断完善。矿产资源国家权益金制度开始实施，资源税从价计征工作稳步推进，并逐步扩展到生态空间占用。生态补偿覆盖范围逐步扩大，农、林、草、水、湿等生态系统生态补偿机制继续完善。与此同时，市场化生态补偿机制积极探索。
  资源总量管理和全面节约制度不断强化。最严格的土地和水资源管理制度不断完善。能源消费由强度“单控”拓展到总量和强度“双控”。天然林、草原、湿地、沙化土地封禁保护制度初步建立。矿产、海洋资源开发利用及资源循环利用制度继续健全，节水制度不断改革完善。
（四）生态保护和修复制度逐步完善
  党的十八大以来，生态保护和修复制度逐步完善。从政策体系上，我国先后出台了《湿地保护修复制度方案》《天然林保护修复制度方案》《长江保护修复攻坚战行动计划》等方案及计划。与此同时，生态修复资金力度逐步加强。十九届四中全会《决定》再次强调“坚持节约优先、保护优先、自然修复为主的方针”，为今后一个时期处理好生态环境保护与修复的关系指明了方向。
  生态文明制度建设进入攻坚期
（一）我国生态环境保护已发生转折性变化，生态文明制度建设的重要性进一步突显
  从1973年第一次全国环保大会开始，我国的环保工作开始起步。改革开放之后，快速工业化的前30年左右的阶段，我国主要污染排放总体呈现增长态势，环境质量总体处于恶化的趋势。从“十一五”“十二五”开始，我国主要污染物排放总量快速递增的态势得到遏制，主要污染物排放渐次达峰，或进入“平台期”。如果按照“环境库兹涅茨曲线”的分析框架，对比发达国家环境改善的历程，我国已经跨越了“环境拐点”，环境质量总体上进入稳中向好的阶段。我国2010—2020年相当于欧美国家20世纪70年代的“环境十年”。尽管我国污染物排放从总体上已跨越峰值，但由于其远超环境容量，因此，需要在大幅度削减后才能实现环境质量的根本性改善，这需要一个长期过程，也意味着近中期环境污染形势仍十分严峻和复杂。从当前到2035年左右，主要污染物大幅度削减仍然是环境治理的主线之一。在“后拐点”阶段，考虑到我国所处的工业化城镇化进程、能源结构等因素，在污染物大幅削减的过程中，环境监管是重要的贡献因素。随着污染物排放递减，减排的边际成本增加。这对中长期环境监管的严格度、有效性以及科学的、差异化的环境政策提出了更高的要求。科学合理有效的资源环境政策是生态文明制度体系建设的内在要求。
（二）平衡经济增长和环境保护是一个长期问题，生态文明制度体系是高质量发展的重要制度基础
  以2015年新的《环境保护法》和中央环保督察制度实施为标志，“十三五”期间我国经济增长和环境保护进入“再平衡”的新阶段，也是我国迈向绿色发展的“转折期”。其一，污染物排放和经济增长“脱钩”态势进一步深化。其二，随着系统性环境监管失灵状况的改善，环境守法水平逐步提高，企业环境治理的成本将全面内化。这将有助于统一市场竞争环境，促进企业优胜劣汰。“十四五”期间，经济增长和环境保护“再平衡”的过程仍将持续。在“三期叠加”的背景下，环境保护和经济增长的矛盾可能会进一步突显。党的十九大提出，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。”绿色发展是高质量发展的重要维度，而生态文明制度体系是绿色发展的制度基础。在推进生态文明制度体系建设过程中，要处理好短期纠错与长期制度建设的关系，提高环境政策的科学化、法治化水平。
  稳步推进生态文明制度建设
（一）优化生态文明体制改革决策、实施机制，进一步厘清改革方法论，增强改革系统性、集成性
  优化生态文明体制改革决策机制，梳理已有的改革方案，平衡好改革方案数量和改革质量的关系，适度压缩后续生态文明领域改革方案数量。健全改革方案的第三方评估机制，增强第三方评估的独立性、公正性、约束性，及时客观总结改革经验，建立改革“容错”“纠错”机制。畅通意见诉求渠道，最大限度吸收各部门、各地区以及相关参与主体对改革方案的意见，健全意见处理和反馈机制。在客观评价试点经验的基础上，及时对改革方案和推广的工作安排进行必要的调整。加强生态文明领域方案制定的前期研究和充分论证，进一步发挥智库专家在优化方案目标设定、工具选择等方面的作用。进一步厘清改革方法论，坚持问题导向，找准“真问题”，增强改革系统性、集成性，推动重点和关键改革举措落地有效。进一步明确生态文明体制改革优先序，统筹推进责任体系和问责机制、机构改革、政策工具三个方面的改革。
（二）进一步完善责任体系和问责机制，提高环境监管体系的可问责性
  通过修订相关法律法规进一步明确生态文明建设各主体责任，进一步推动各级政府通过权责清单等方式建立分工明确、责权清晰的环境监管和环境保护工作体系，提高环境监管体系的可问责性。进一步完善政府绩效评价考核制度，明晰对政策绩效、监管绩效的评价考核。通过法律法规进一步规范环境监管机构的自由裁量权，细化环境监管机构“尽职免责”的相关规定。防止各级环境监管机构过度依靠督察制度，形成路径依赖。激励并引导各级环境监管机构按照职能法定、规则公正、过程透明、运行专业、决策独立、行为可问责等现代监管的基本原则，依法实施监管，政府鼓励公众或其他政府部门依法对监管机构实施严格问责。谨慎增加生态文明建设领域约束性考核指标，统筹优化生态文明领域的考评工作。落实《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》要求，统筹规范生态文明建设领域内容相近的考评工作，减少“运动式”考评、督查、检查等工作。充分考虑生态文明建设目标的科学性、可达性，并与环境政策评价制度进行有效衔接。要进一步细化落实《禁止环保“一刀切”工作意见》，引导各级地方政府和环境监管机构树立法治意识，严格依法监管、专业监管、透明执法，既要纠正环境监管中的“不作为”，也要纠正“乱作为”。切实落实《中央生态环境保护督察工作规定》，进一步规范与完善环保督察问责程序，推动督察制度法治化、规范化、程序化。规范问责启动、调查与核实程序、处理决定程序、信息公开程序。在督察问责过程中要综合考虑“因果关系”“尽职免责”等因素。建立和完善问责过程中相关责任人的申诉制度。
（三）抓住关键改革举措，优化资源环境政策体系
  在重大资源环境政策实施的事前、事中、事后环节引入制度化的政策评估机制。以法律、法规的形式对环境政策的评估程序、评估机构、评估人员作出具体要求，并将评估结果作为环境政策实施以及调整的重要依据。切实统筹推进包括环境影响评价、环境税、总量控制、排污权交易等监管工具调整。扩大环境税的范围，鼓励重点地区和重点行业提高环境保护税的标准。理性看待排污权交易、碳排放权交易、节能量交易等市场化政策工具在政策体系中的作用。资源环境领域的政策创新要充分考虑制度条件和技术条件。
（四）进一步厘清生态文明建设领域机构职能定位，统筹推进机构改革
  进一步明确中央层级环境保护主管部门政策职能和监管职能。在生态环保领域相关部门职能调整的同时，进一步建立制度化、程序化的跨部门协调机制。以优化监管程序和工具、信息共享为抓手，推动部门内形成合力。统筹考虑环保机构省以下垂改、生态环保督察制度与区域流域机构改革的关系。在探索新设立跨地区环保机构上，要与区域督察机构以及环境保护主管部门相关司局有序衔接，明确职责和分工，完善工作机制和程序。在组建跨流域的环境监管机构时，应统筹考虑与水利部门所属流域机构进行有效合作。以建立涉水机构多部门工作机制、涉水信息共享为抓手，推动流域层面各部门有效高效监管合作。新设立区域、流域机构应把协调职能作为重点，而不是直接解决一般性的各区域环境守法问题，其环境执法权限和属地环境执法应有序衔接。在组建环境保护综合执法队伍时，应平衡好“专业性”与“综合性”之间的关系。在国家公园等保护地管理体制改革中，因地制宜、分类推进各类保护区执法体制改革。
（五）完善生态文明体制改革的支撑配套条件
  以解决突出问题为导向，加快生态文明体制改革的理论研究，重点加强在自然资源资产产权、自然资源资产管理、自然资源资产负债表、资源环境承载能力监测预警机制、生态产品价值实现、市场化的生态补偿、生态环境损害赔偿、生态环境治理体系等方面的理论研究。改革生态环境领域基础数据采集的体制机制，加强跨部门协作、推动环境信息共享，为科学决策、改革方案实施提供数据支撑。