任大鹏：完善政策支持体系 促进家庭农场高质量发展

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任大鹏（中国农业大学教授、农业与农村法制研究中心主任）

家庭农场，顾名思义是指以家庭为单元的相对独立的农业生产经营主体。作为新型农业经营主体的重要类型，家庭农场具有独特的组织优势。与农民合作社和农业企业相比，一方面，家庭农场以家庭劳动力为主，可以最大限度规避农业生产中难以克服的高监督成本问题；另一方面，家庭农场可以基于其生产经营能力流转土地、提供农业社会化服务等，实现要素配置的高效率。实践中，家庭农场在农业绿色生产、农产品质量安全、带动农民增收和农民素质提升等方面都发挥着显著作用。

总体上看，家庭农场发展也存在着质量不高的现象。其突出表现在于：一是功能定位不清，一些家庭农场片面追求规模扩张，超越了家庭农场的要素配置能力和经营管理能力；二是大量雇工经营，导致监督成本过高，劳动力价格上涨也带来了家庭农场的工资给付压力；三是土地流转的租金成本不断上升，伴随着农产品市场价格波动的风险，经营收益难以支撑过高的土地流转费用；四是包装、品牌、认证等相对滞后，农产品溢价空间拓展不足；五是面临着人才短板，难以适应现代农业转型升级的人力资本需求。这些问题，既有家庭农场自身经营策略和经营理念问题，也有宏观市场环境、政策环境问题。

从家庭农场自身角度看，要实现高质量发展目标，首先需要明确发展定位，根据自身的资金、劳动力等要素确定生产经营规模，实现与公司、农民合作社等的错位发展。其次要坚持适度原则，体现家庭农场专业化生产的特性，将有限资源集中使用以提高资源利用效率，而不是盲目追求土地流转规模、资金投入规模的扩张，也不能盲目追求产业链延伸。再次要充分关注劳动力价格上升趋势，采用先进技术、适用农机替代农业生产过程中对劳动力的过度依赖。最后要充分重视家庭农场相互之间，家庭农场与农民合作社、公司、农村集体经济组织等多主体之间的合作。家庭农场具有从事农业生产经营的优势，但也在资金、技术、市场等方面存在着天然短板，只有与其他经营主体协同发展，才能实现合作共赢。

家庭农场的高质量发展，离不开政府及有关部门的大力支持。各级政府及相关部门要高度重视发展家庭农场的重大意义。在我国的现代农业发展过程中，家庭农场可以更好适应家庭承包经营的制度基础，既不改变家庭经营的制度内涵，又不涉及或者较少涉及土地权属变更，以最小的制度变革成本实现经营方式的现代化。家庭经营导致的制度风险、技术风险和市场风险都相对较小。因此，抓好家庭农场的高质量发展，是实现中国特色农业强国战略的必然选择。

从制度环境看，当前迫切需要调整和完善有关家庭农场发展的法律和政策，主要包括：

一是通过立法明确家庭农场的法律地位和责任制度。当前，我国尚没有专门的家庭农场立法，法律地位不明确、责任方式不清晰，严重制约着家庭农场的规范化发展。从法律属性看，家庭农场采用自愿登记制度，可以注册为有限责任公司，也可以注册为个体工商户。不同的注册制度决定了家庭农场的法律地位和责任方式的差异。以有限公司方式注册的，原则上以其出资额承担有限责任，对农户的生计安排可以形成有效的保护；以个体工商户名义注册的，按照《民法典》第五十六条第一款规定，“个体工商户的债务，个人经营的，以个人财产承担；家庭经营的，以家庭财产承担；无法区分的，以家庭财产承担。”一方面，不同的登记方式意味着家庭农场不同的责任，进而影响到家庭农场参与市场竞争的能力和方式。另一方面，自愿登记的制度，导致主管部门对家庭农场给予支持时的识别障碍，家庭农场的支持措施难以稳定持续。

二是从土地流转关系看，相关的制度需要细化。一方面，土地流转合同中约定的流转期限和租金受到流出主体的诚信意识和政策因素干扰，难以体现市场在土地要素配置中的决定性作用；另一方面，随着各地二轮承包期即将届满，作为受让方的家庭农场和其他农业经营主体承受着承包方收回土地经营权或者重新流转的风险，影响经营主体在土地上长期投入的意愿或者转向掠夺式经营。为此，需要加强政府及有关部门对土地流转关系的宏观指导，同时限制和制止影响土地流转关系稳定的因素，明确土地流转关系基于流转合同保持稳定。按照中央要求，土地承包期在二轮承包期满后再延长30年不变，对于土地流转关系的稳定提供了政策基础。《农村土地承包法》也对此做出了原则规定。但从操作角度看，各地对于承包期满后再延长30年的政策理解存在着一定偏差，稳定承包关系、稳定土地流转关系，需要更加明确的政策导向。同时，《民法典》第七百零五条第一款，“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效”，也没有充分关注农业经营相对低效率和投资回报期较长的特性。为此，需要通过修改法律对土地经营权流转期限做出特别规定。

三是要构建可持续的产业发展政策和家庭农场支持政策。农业产业投资回报率低、风险相对较大，对于小规模的家庭农场而言，在风险承担能力上呈现一定的脆弱性。为此，需要完善财政支持和保险制度。从财政支持角度看，需要将支持家庭农场和其他新型农业经营主体的财政资金支持力度、支持方向、支持方式、支持条件等法定化。实践中，因为缺乏相对稳定的法律制度，对家庭农场的财政支持往往会有较大波动，因此影响到家庭农场的收入预期。从保险支持角度看，需要在现有灾害保险基础上，积极探索价格指数保险，降低家庭农场因为价格波动可能导致的风险。从信贷支持的角度看，尽管在《农村土地承包法》中已经赋予了土地经营权融资担保等功能，但实践中金融机构因为没有适当的风险转移机制，并不愿意为家庭农场提供信贷支持，因此需要构建更加充分的担保制度，完善抵押担保和质权担保中抵押权人和质权人风险转移机制。从用地政策角度看，在坚持土地用途管制基础上，要完善满足家庭农场产业发展需求的建设用地供给制度，支持家庭农场对于存量建设用地的有效利用，支持新增建设用地指标优先用于新型农业经营主体产业融合发展的用地需求。从人才支持政策看，要加大对家庭农场主的技术培训、管理能力提升力度，重点培育高素质农民和农业职业经理人，将家庭农场主培育成现代农业的领头人。

家庭农场的高质量发展，不仅仅体现在经济效益上，还需要采取有效措施，鼓励和支持家庭农场通过土地入股、提供就业岗位等带动小农户共同发展；要重点支持家庭农场在粮食安全、农业绿色生产、农耕文明传承等方面更好地发挥作用。（来源：《中国农民合作社》2023年7期）