黄季焜等:农村发展的国际经验及其对我国乡村振兴的启示

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黄季焜（北京大学中国农业政策研究中心主任）陈丘

  一、引言与文献综述
  党的十九大以来，中央一系列战略部署和政策为农业农村带来了新的发展机遇。十九大强调必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，坚持农业农村优先发展，实施乡村振兴战略。之后的2018年中央一号文件专门就实施乡村振兴战略提出具体的指导意见，强调乡村振兴战略要加强顶层设计和战略规划。2018年9月国务院印发了《乡村振兴战略2018—2022规划》（简称《规划》），在指导思想和实施原则上，都强调坚持城乡融合发展。2019年中央一号文件又专门就近两年农业农村优先发展做好“三农”工作进行具体部署，并强调要尽快建立农业农村优先发展的体制机制。
  乡村振兴战略的实施引起了社会各界广泛关注，更成为学术界讨论和研究的热点问题。不少学者从解读政策和对乡村振兴战略的各自思考，开始讨论乡村振兴需要把握的发展机遇和近期面临的挑战，并发表各自对乡村振兴的见解和观点；有些学者已开始探讨乡村振兴的指标体系和进展评估；还有一些学者专门总结国外农村发展经验和借鉴价值。总之，学术界正从不同角度为中央和各地实施乡村振兴战略献计献策。
  在国外农村发展经验研究方面，目前学者已总结了不少富有借鉴价值的经验。这些经验涉及农村发展的各个领域，例如有日本推进农产品品牌营销和推进乡村六次产业融合等乡村振兴运动，有韩国和马来西亚等国家通过农村基础设施建设和提供基本生活保障来提高农村居民福利的乡村综合发展政策，还有欧美国家的多产业融合与可持续发展体系等建设经验。值得一提的是：在总结国际农村发展经验的文献中，多数也都提到城乡发展路径和发展模式，特别是城乡发展关系与布局以及农村发展项目的实施模式。
  农村发展路径和项目实施模式的国际经验对我国乡村振兴的实施尤为重要。乡村振兴是长远之计，一方面，长期以来我国城乡发展不平衡，城乡二元结构问题依然突出；另一方面，随着工业化和城市化的推进，不少地方乡村凋敝现象逐步显现，科学规划乡村发展、建立新时代城乡关系至关重要。在工业化过程中，虽然不同国家农村发展路径和模式各有特色，我们需要走中国特色的乡村振兴道路，但国际农村发展也存在一些普遍规律和被证明了的有效发展模式也值得我们借鉴。
  本文主要目的是分析国外农村发展存在的普遍特征与规律，总结国际上农村发展的成功经验，助力我国乡村振兴战略的顺利实施。本文结构如下：第二节介绍经济结构转型与农业劳动生产率的关系与变动趋势，第三节分析工业化过程的城乡人口空间分布变动趋势，第四节讨论政府、社区和农民在农村发展中的作用以及农村发展项目的实施模式；最后一节提出农村发展的国际经验及其对我国乡村振兴战略实施的几点启示。
  二、经济结构转型与农业劳动生产率的关系
  农村发展的国际经验表明，一方面，以提升农业生产力为主要特征的农村经济转型（简称“农村转型”）促进了国民经济的结构转型（简称“结构转型”）；另一方面，以工业化和城市化为主要驱动力的结构转型加速了农村转型和发展；同时，结构转型和农村转型相辅相成，最终实现城乡劳动收入的趋同（IFAD,2016）。结构转型主要是指从农业向工业和服务业转变的过程；农村转型主要是指以提高农业生产力来促进农业商业化、多样化和多功能化以及农村劳动力非农就业和农业可持续发展的转变过程。其主要特征是：随着农业生产力的不断提升和农村转型的加速，农村为工业化提供源源不断的廉价劳动力、食物与纤维以及初始的资金积累等，促进了结构转型；与此同时，结构转型为农村创造大量的就业机会、农产品需求和先进的农业技术装备与生产资料，促进农村转型；其结果是：实现劳动生产率在农业和工业/服务业各部门间的趋同（或农业GDP占比≈农业就业占比），实现城乡劳动收入的均等。
  为说明结构转型与农村转型的关系以及结构转型在提升农业劳动生产率的作用，这里首先以欧美主要国家为例。英国在18世纪工业化的过程中，结构转型和农村转型是同时推进、相互促进的，到18世纪中期已经实现了农业GDP占比基本等于农业就业占比（图1），消除了城乡劳动生产率差异。同英国相比，美国的结构转型速度更快，在结构转型中吸收了大量的农村劳动力，农业劳动生产率和工业劳动生产率在19世纪初就趋同了。德国虽然工业化与结构转型启动较慢（相对英国等国家），但同美国类似，在19世纪加快了结构转型，从19世纪后期开始劳动生产率在不同部门的差异基本消失。经济合作与发展组织（简称“OECD”）的许多发达国家，在过去2～3个世纪都经历了类似于英国、德国和美国的结构转型和农村转型，这种转型常常被学术界誉为经典的OECD型的转型。

  图1 主要欧美国家农业GDP和农业就业占比的趋同
  数据来源：世界银行数据库；主要资本主义国家经济统计集：1848—1960[M]（中国科学院经济研究所世界经济研究室，北京：世界知识出版社，1962)
  在亚洲，虽然日本与韩国的工业化和结构转型启动较晚，但两国也分别于20世纪70年代和80年代基本完成了结构转型，并实现了农业与非农劳动生产率的趋同。但同OECD中耕地资源较丰富的许多欧美国家不同，日韩是人均耕地资源较短缺的国家，即使完成了结构转型，农业与非农劳动生产率也只能达到趋同而非等同，两者之间还保留3%左右的长期差异，这时农民收入补贴就难以避免。
  此外，南美国家的正反两方面经验也进一步说明结构转型的重要性。例如，在南美洲，能够模仿OECD结构转型模式的国家，都取得了快速和较包容的农村发展，相对比较成功的国家包括巴西、智利和乌拉圭等（IFAD,2016）。在这几个国家，最为突出的是他们实现了结构转型拉动农村转型，农村转型促进结构转型，并基本达到劳动生产率在农业和工业/服务业的趋同。但其他多数南美国家，要么没能同时推进结构转型和农村转型，要么结构转型没能带动农村转型，要么农村转型脱离整体经济的结构转型，结果出现农村转型和乡村发展缓慢、贫困和收入分配不均等一系列社会经济问题。
  亚洲的许多发展中国家也正在加快结构转型和农村转型，转型速度和取得的成就很大程度上受到结构转型和农村发展政策的影响。正在经历类似于OECD模式转型，但转型速度更快的国家（如马来西亚、泰国和越南等），都注重劳动密集型的工业化过程，这种结构转型为农村劳动力创造了大量的就业，加速了农村转型速度；同时，农村转型也进一步促进了结构转型。而部分的东南亚（如菲律宾和斯里兰卡等）和南亚（如巴基斯坦）国家，结构转型速度则相对缓慢。例如，20世纪50年代至60年代，菲律宾曾经是亚洲最富有的国家之一，在过去60多年的转型过程中，一方面，结构转型没能为农村创造更多的就业机会，另一方面，农村转型反而向单一的水稻生产转变，结果导致乡村经济发展的停滞不前和大量农村贫困人口的长期存在。又例如，南亚的巴基斯坦整体经济和农村发展长期受其社会不稳定因素影响较大，巴基斯坦的结构转型并没有发挥其带动农村转型的作用，农业生产力增长较慢，农村转型缺乏动力。
  三、工业化过程城乡人口分布变动趋势
  从世界各国的农村发展情况来看，资源禀赋不同的国家，在工业化发展和农村转型的不同阶段，虽然城乡人口的空间布局会有所不同，但总体而言都呈现以下几个基本特征和变动趋势。
（一）发达国家城乡人口变动特征和趋势
  从总体上看，发达国家农村人口占比下降速度同结构转型速度同步。多数发达国家的农村人口占比在完成结构转型后趋向20%左右，但部分国家在后工业化时期还出现显著下降的势头（图2）。

  图2 历史上主要发达国家农业就业占比与农村人口占比的变动关系
  数据来源：世界银行数据库和作者从诸多历史文献中查获的数据
  多数发达国家都经历了漫长的工业化过程，在这个过程中农村人口占比也相应地经历了一个漫长的下降过程。图2显示6个发达国家（英国、美国、德国、法国、日本和韩国）农业就业占比和农村人口占比之间的关系。可以看出，随着农业就业占比的下降，农村人口占比也呈现出了线性的下降趋势。特别是当农业就业占比低于5%之后，农村人口占比出现了更快的下降趋势。具体来看，发达国家城乡人口变动随着工业化进程的推进，主要有如下几个特征：
  第一，在前工业化时期，农业是主导产业，农村人口占比高达70%以上且下降缓慢。英国在1700—1750年间，50年内农村人口占比才从83%下降至78%；美国在1800—1850年，农村人口占比仅从94%下降到85%（图2）。日本在工业化初期的数十年（1868—1920年），农村人口占比也仅从88%降至82%。韩国虽是工业化起步较晚而进程较快的国家，但在1950—1965年，其农村人口占比也仅从80%下降至70%左右。
  第二，进入工业化过程，农业就业和农村人口占比都出现快速下降趋势。这时期，产业结构调整加快，第二、三产业快速增长，第一产业就业占比不断趋近于第一产业的GDP占比，农村人口占比也随之快速下降，基本实现了城市化过程。例如，英国到1900年的时候，农业就业占比就已经降到了9%，与此同时农村人口占比也降至25%，类似的趋势也发生在欧洲其他国家（图2）。例如，德国随着第二次工业革命进入快速发展时期，农村人口占比从1871年的64%降到1910年的40%；法国虽然工业化和城市化进程都比英德等欧洲发达国家迟，但在1950年至1980年间也进入了快速城市化阶段，农业就业占比从接近30%下降到8%，同期农村人口比例也从45%快速下降至27%。美国在1880—1930年间农业就业占比从50%下降到21%，这时期农村人口大量向城市迁移，同期农村人口占比也由72%减少到44%。亚洲的日韩也一样，日本在其工业化高速发展阶段（1920—1955年），农业就业占比从54%下降至35%，农村人口占比更从82%减半至44%；而韩国在工业化实现阶段（1965—1997年），农业就业占比从59%大幅度降低到11%，农村人口占比也随之大幅度地由68%减少到21%。
  第三，到后工业化时期，农村人口占比继续下降，多数发达国家农村人口维持在20%左右，部分国家还在继续下降。英国自1920年起进入后工业化时期，农村人口在几十年内都保持在23%左右，到2010年和2018年才分别下降到20%和17%。德国在1960—2018年的后工业化期间，农村人口占比也由29%下降至23%。美国的农村人口占比，从1930年的41%下降1970年的26%,21世纪初开始低于20%，并缓慢地下降到2018年的18%。在后工业化时期，日本农村人口占比也从1955年的44%下降到2000年的21%和2018年的8%。韩国自20世纪90年代起也进入了后工业化时期，农村人口占比到2000年之后下降到20%以下。
（二）发展中国家城乡人口变动特征和趋势
  发展中国家在工业化和农村发展过程中，城乡人口空间布局的差异很大，有经验也有教训（图3）。工业化进程较快且目前已进入中高收入水平的发展中国家，呈现出了类似于发达国家工业化中后期时的城乡人口变动特征。以马来西亚为例，从1960年起加速工业化和城镇化进程，农业GDP占比由44%降低至2018年的8%，农业就业占比相应地从63%下降到11%；同期，农村人口占比从73%大幅度减少至24%。但也有不少发展中国家出现了不同程度的“过度城镇化”现象，例如阿根廷和秘鲁（图3）。与之相反的是以印度、泰国、菲律宾等国家为代表的“滞后城镇化”问题，农村人口占比显著高于发展中国家的平均水平。以印度为例，1950—2017年之间，其农村人口占比虽然也从83%缓慢至66%（图3），但仍高出发展中国家的平均水平近20个百分点。

  图3 历史上主要发展中国家农业就业占比与农村人口占比的变动关系
  数据来源：联合国世界城市化展望（1950—1959）；世界银行数据库（1960—2017）；美国中央情报局世界概况（2018)
（三）全球不同地区城乡人口变动特征和趋势
  最后，我们再从近30年世界不同地区的总体趋势来看，农业就业占比和农村人口占比存在线性下降趋势的现象更为明显（图4）。不管是按收入高低分组（低收入、中低收入、中高收入和高收入国家）、还是按地区分组，都反映了农业就业占比和农村人口占比近乎线性的变动关系；农村人口占比在不同收入组或在地区间的差异，相当部分也可以被它们在农业就业占比上的差异所解释。
  更值得一提的是高收入国家或OECD国家，在近期农村人口还出现了快速下降的趋势。例如，高收入国家当农业就业占比低于5%之后，农村人口下降速度出现加速的拐点；同样趋势也发生在所有OECD发达国家（图4）。

  图4 1991—2017年世界不同地区农业就业比例和农村人口占比的变动关系数据来源：数据银行数据库（2019)
  四、政府、社区和农民在农村发展过程中的作用
  分析国外在农村发展过程中各利益攸关方的关系和作用，我们得出如下四条具有共性的经验。
  第一，明确农民始终是农村发展的主体和主要受益者。在农村发展过程中，提升农民自身的发展能力并为他们提供发展机会，是促进农村发展和包容性的农村转型的关键。在欧美及日韩等发达国家，“尊重当地农户，以当地农户为主体”是农村发展所坚持的重要原则之一。当地农民既是农村的主要建设者也是最主要的受益者。因为农民最了解自身的优势、需求和存在的问题，农民参与农村发展不但使他们更清楚知道自身在发展中的角色定位，而且能制定出更适合本地和自己发展的计划和目标。此外，还必须重视和不断提高农民的组织化程度。例如，欧美和日韩等国家都先后成立“农协”或类似的农民组织，这些组织集生产、加工、销售、金融、保险等于一体，大大提高了当地农民的组织能力、生产能力和市场竞争力。
  第二，通过立法和激励政策为农村发展提供制度保障和公共政策支持。为农村发展立法和规划是确保农村发展以及城乡协调发展最重要的制度保障。比如美国、英国、德国、荷兰和日本等发达国家，在发展初期政府主要是通过颁布相关法律和推行土地改革，明确划分土地使用类别，确定乡村的空间分布和基本形态。随着工业化、城镇化以及农业现代化的推进，多数国家通过区域规划来保证城乡的平衡发展，确保城市与农村在空间、功能等方面实现充分对接与合理互补。在实现工业化和农业现代化之后，欧美发达国家法规更加关注绿色、生态、多功能和可持续的农业农村发展。此外，在整个工业化和农业现代化过程中，乡村自然环境和传统文化都得到了较好的保护；基于法律的城乡土地利用和发展规划具有权威性，不会因政府的更替而发生变化。
  政府关注城乡居民无差异的公共物品和服务的供给。在许多早期就实现工业化的发达国家，虽然城乡有自然条件和地理位置等差异，但城乡居民在政治、经济和生活等方面的权利没有明显差异。在乡村发展过程中，政府是教育、卫生、交通和社会保障等公共物品和服务的主要供给者。
  在不同时期制定相关政策，为农村可持续发展提供激励机制。在工业化过程中，主要政策包括：通过低息贷款及财政补贴为农业生产提供资金支持；通过税收减免扶持农村非农产业发展；通过引入竞争机制或市场机制来优化资源配置和农业生产竞争力。但在进入后工业化发展的最近几十年，农业政策则经历了很有争议的演变过程：随着国际贸易的发展，许多发达国家为了保护国内农业生产，从20世纪中期左右开始，制定了价格支持和补贴等一系列保护农业的政策；到20世纪90年代后期，OECD国家对农业生产者的支持度（对生产者的支持占农产品产值的比例）达到接近40%的顶峰；之后因受乌拉圭关贸总协定的约束，同时也为了提高国内农业的市场竞争力，最近20年OECD国家对农业的价格干预和补贴逐渐下降，到2017年农业的支持度降到18%（图5），接近不断上升的中国的对农业生产者的支持力度（图5）。但值得一提的是，在降低对农业生产者支持力度的同时，OECD国家对农业农村发展的投入是不断增长的，他们把更多的财政支持用在食物营养、科研与推广和农业可持续发展等领域。

  图5 1986—2017年OECD国家与中国生产者支持占农业总产值比例（%PSE）数据来源：OECD农业支持数据库  
  第三，成功的农村发展都高度重视社区（村庄）的建设。社区（村庄）是农村发展的基本单位，它不仅是农业生产的载体，也是农村居民生活的空间。国外农村建设的成功案例表明：通过村庄合并，规划科学、功能齐全、环境优美、管理完善的村落社区，使农村居民与城市居民享有同等的基本生活条件和公共服务，不仅有利于社区自身的空间结构和要素资源利用，还有利于农业的集约化经营和现代化发展。例如，德国的“巴伐利亚试验”将“城乡等值化”理念融入到了村庄发展的总体规划和设计中，通过片区规划、土地整合与机械化、基础设施建设及发展教育等措施，使农村与城市生活达到“类型不同，但质量相同”的目标，进而促进城乡的平衡发展，也减缓了农村人口向城市的迁移。日本的“市町村”大合并使原有零星分布的小规模村落融入“町”和“市”，使其总数减少了40%以上，促进乡村发展和城乡一体化建设。此外，瑞典、丹麦、法国、美国等国家也都通过实施村庄合并聚集计划，降低农村基础设施和公共物品的供给成本。
  第四，农村发展项目重视“从下至上”的参与式发展模式。纵观国外农村发展历程，乡村建设项目可分为“从下至上（bottom-up）”和“从上至下（top-down）”两种发展模式。其中，“从下至上”被很多国家证明是可持续的和更有效的农业农村发展项目实施模式。以日本和韩国为例，两国在农村发展过程中都采取了一种由政府引导，农民主导的“从下至上”的参与式发展模式。它强调将当地农民作为地区发展的主要驱动力，一方面通过提供特殊补贴或减免税收等政策鼓励农民在彼此相互帮扶的基础上，成立农协或者各类农业合作社，充分发挥农民的主体作用；另一方面通过引入发展基金申请机制，调动各乡村和农民组织间相互竞争的积极性，让有限的资金“精准”地投向最需要发展的村落和更具发展潜力的项目，同时也提升了基层农民自主创新和自力能力。在此过程中，政府还通过投资农业科研、乡村教育、农业农村基础设施建设以及乡村社会保障和福利制度建设，为农民提供发展公共物品与服务，提升农村人力资本，从而促进农业发展和农民增收（图6）。

  图6“从下至上（bottom-up）”的发展模式  
  相反，以泰国政府为代表的一些东南亚国家则往往采用“从上至下”的投资方式。这种方式是由中央政府直接注资，由政府机构选择发展项目，并通过信贷补贴等政策使农民获得更多的资金支持。与“从下至上”的投资方式相比，它并不注重以农民的自主参与、自主动员为导向的发展模式，农村发展往往会更加依赖外界的资金支持，故而只能注重一些短期产出，而缺乏长期可持续发展的动力。
  五、国际农村发展经验对我国乡村振兴的启示
  基于以上对农村发展的相关国际经验分析，就我国未来全面推进和实施乡村振兴战略提出如下四条政策建议。
  第一，农村经济发展路径要更加遵循结构转型和农村转型相辅相成的规律，以加快结构转型速度来更快地拉动农村转型，以提供生产力为主的农村转型来进一步促进结构转型。我国2018年农业GDP占比已降到7%，但农业就业占比还高达26%；预计到2035年，农业的GDP占比将下降至5%左右，到时农业就业占比需要降到8%左右。为此，急需加速结构转型和农村劳动力向城镇转移的速度；只有这样，才能显著提高农业劳动生产率，从而显著缩小劳动力在农业与非农部门之间的收入差距。
  第二，城乡人口发展布局规划要更加关注农业就业占比和农村人口占比的关系，合理规划中长期城乡人口空间布局。到后工业化时期多数国家农村人口占比趋向20%，人多地少国家这一比例更低。预计我国到2035年，与农业GDP和农业就业比例相适应的农村人口占比可能不会超过25%；但截至2018年底，农村人口占比还高达40%，通过城镇化带动农村转型和发展的任务还相当艰巨。
  第三，要在明确农民是乡村振兴主体的基础上，充分发挥农民、政府和社区（村庄）各自的优势和作用。明确农民是乡村振兴战略实施的主体和主要受益者；政府主要职能是为乡村振兴提供制度、政策和投资保障，在投入上要更加关注农业农村的公共物品与服务以及可持续发展；社区或村庄在乡村振兴中要充分发挥其积极性和能动性。同时，要合理做好村庄合并的中长期规划，提高（或降低）人均农村基础设施和公共物品的供给（或成本），加快缩小城乡差距的速度。
  第四，在乡村振兴建设项目确定和实施上，要高度重视“从下至上”的参与式发展模式。在过去数十年的农村发展过程中，我国农村建设项目基本上是采取“从上至下”的发展模式，有成功的经验，更有不少值得总结的教训。结合我国国情，建议我国乡村建设项目实施可采用“从下至上”方式申请立项，审批后再执行“从上至下”的指导和第三方评估相结合的发展模式。