仝志辉:一号文件部署加强乡村治理，重在形成工作体系

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仝志辉（中国人民大学乡村治理中心主任、农业与农村发展学院教授）

  2020年中央一号文件已经公布，文件针对今年国内工作两大任务，脱贫攻坚和全面建成小康社会，对三农工作提出针对性要求。文件只有五个部分，“加强农村基层治理”赫然列入其中，表明乡村治理之重要。乡村治理问题被单独作为主要部分论述，以往17个一号文件中还没有。这也说明，乡村治理对于乡村振兴战略的全面展开，对于国家治理体系和治理能力现代化这一国家制度建设根本目标的实现，具有基础性意义。今年一号文件强调乡村治理，当然是因其应作为今年三农工作重点之一，但更重要的是它事关乡村振兴战略和国家治理体系现代化这样的长远战略。乡村治理既关系当前更关系长远的工作。因此，对其的理解就不能仅仅针对当前乡村治理领域存在的突出问题。
  多部门联动后要求县乡村联动
  乡村治理，基层已经有很多创新，但是在全国普遍的深入展开并未形成一致行动。目前，这一工作，主要仍然靠自上而下的文件和会议推动。2019年6月，全国加强乡村治理体系建设工作会议在宁波市象山县召开。中共中央政治局委员、中央农村工作领导小组组长胡春华出席会议并讲话。会后，中办国办印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，对从省到乡镇的各级地方政府提出明确要求，同时，在中央层面建立起协同推进机制，加强部门联动。至此，加强乡村治理的工作推进机制由原来主要由民政部负责，工作主要局限在村民自治领域，变为由中央农村工作领导小组抓总和统筹协调，乡村治理的工作范围则扩展到包括县域、乡域、村域在内“农村基层治理”。在中央农办具体牵头领导下，农业农村部合作经济指导司专门成立了乡村治理处，相当于中央农办在此方面的具体办事机构，来组织对乡村治理工作情况的具体谋划和部署，对有关政策措施开展评估，而中组部、中宣部、中央政法委、民政部、司法部、公安部等相关部门则按照各自职责，强化相关工作。中央层面的工作机制形成后，各部门通过纵向的工作指导，相继出台了一些政策，资源和力量上的得到强化。但是，中央层面初步的部门协同并不能自动形成对地方尤其是县以下各级和各部门协同推进的推动。
  且不说中央层面的部门协同真正有效运作尚需时日，而在地方，乡村治理是否能真正落实关键看一把手是否真正重视，对建立部门协同机制是否真正重视和切实加强领导。而作为乡村治理具体工作现场的县以下各级和各部门，则更是谋划和展开这项工作的关键。
  今年一号文件在中央部门协同机制初步建立的基础上，适时对县以下的工作体系提出了明确要求。文件提出要“健全乡村治理工作体系”。具体讲，要求县乡村联动，县靠前指挥、统一协调，乡镇加强服务功能，村级推动制度建设，尤其是对县、乡提出了更为明确的工作要求。对县在抓乡村治理上的工作职能提出了明确要求，即“加强统筹谋划，落实领导责任”；对县的工作方式提出了明确要求，即“强化大抓基层的工作导向，增强群众工作本领”；对县的工作机制提出了明确要求，即“建立县级领导干部和县直部门主要负责人包村制度”。对乡镇的要求也很具体，要求“要加强管理服务，整合审批、服务、执法等方面力量，建立健全统一管理服务平台，实现一站式办理”。同时对于县、乡对村庄的资源下沉，明确提出要充实农村人居环境整治、宅基地管理、集体资产管理、民生保障、社会服务等工作力量。
  深层次问题仍需接力探索
  对于中央部署来讲，加强乡村治理的工作体系，从中央到地方、从主管部门到协同部门、从县到乡，都已经安排停当。但是，乡村治理体系建设的工作，仍然面临着以下几个突出的问题，在这份文件中还没有透彻阐述。相信这些问题也会在未来工作中被不断提出。也许，这正是这份文件提出“健全乡村治理工作体系”后，要由这个工作体系着力加以实践探索和应对的深层次任务。
  第一，如何针对不同乡村情况，形成有效的乡村治理模式。乡村治理工作虽然已经明确了总体工作要求、领导体制，以及自治、法治和德治相结合的目标，也规定了村级各类组织的相互关系，即“基层党组织为领导、村民自治组织和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、其他经济社会组织为补充的村级组织体系。”但是，有过农村基层工作经验的人们都知道：在不同地方，在不同村庄，上述的三种治理方式面临的资源不一，基础不一，加强面临的难度不一，往往只能依赖某一维勉力支撑，实现结合往往面临捉襟见肘；上述的各种村级组织，也面临人才缺乏，或者短腿的情况。乡村治理需要破解的难题不少，但成因各异。如何针对不同的突出问题，对不同乡村进行分类，进行分类指导，文件并未给予充分的阐述。现在仍是层层布置，压实责任。后续需要因地制宜，创出各种成熟模式。
  第二，乡村治理的经济基础如何保障。要想实现三治结合，要想使各类组织都各司其职、发挥作用，一个基础性条件就是，村庄必须有自己的经济基础加以支持。部分地方的乡贤捐助并没有可推广性。那就只有靠发展村级集体经济，在上级基本的财政支持以外，集体经济能够可持续地对村级治理提供支持。对此，近年来各级一直在呼吁加强，但收效不大。改革开放之初多数村庄已把集体资产分光分净，后来又严格限制村干部调整土地和留机动地，法律也规定村不能从集体土地发包中收取承包费，目前绝大多数村庄的村级组织已不再掌握集体土地，集体收入在半数以上村庄都是零。只有城郊村和有乡镇工业基础的村庄才凭借非农产业发展和非农用地出租，少数村庄靠帮助外来资本流转农地，才有获得集体经济收入机会。也就是说，多数村庄的治理仍是靠上级资金输入来维持的，也自然听命于上级政府的布置来进行治理。县级实事求是、放手让下面探索并给予有力支持还好，如果仅仅依赖照抄文件和开会布置，村级治理就会被束缚、锁定在“维持会”水平。如何发展壮大集体经济并构筑集体经济支持村庄治理的有效方式，仍是加强和改进乡村治理的突出瓶颈。
  今年一号文件并非不重视发展集体经济，但是对于集体经济和乡村治理的联动性关系还未能点明。在文件有关补短板的保障措施中列出“农村改革”一节，提出今年内要全面铺开的集体产权制度改革，改革核心内容是对村庄的集体经营性资产进行股份合作制改造。但全国一半以上村庄并无此类资产，自然无法靠这方面改革壮大集体经济。有经营性资产的村，改革中如何探索经营性资产保值增值方式，也仍需探索，尤其需要《农村集体经济组织法》等拟议的立法来加以保障。
  第三，如何避免在加强村党支部作用时容易产生的形式主义。在上下都提出加强村级党组织的政治功能，加强其领导力和组织力的背景下，村级党建增加了很多政治性、宣传性的工作，但如果仅仅是把村级党组织的工作从政治角度加以强调，而不去把村党组织的政治工作群众化、在地化、村庄化，村党组织也难摆脱形式主义、单纯技术主义的困扰，长期下来村党支部和党员的威信就可能损耗，无法取得村民的真正信任。村党支部应该真正能给村庄提出发展思路、凝聚各类人才，并以支部带领党员、党员联系群众的各种创造性方式将村庄打造成坚强的发展共同体。这方面，全国很多先进的村党支部的经验做法值得进一步总结借鉴。
  加强乡村治理任务重时间紧，呼唤担当者
  加强乡村治理，通过健全县乡村联动的工作体系，压实县、乡两级责任，当然是眼下急需。但是如何培厚村级集体经济实力，为村级治理提供坚实支撑，如何真正加强党员和群众的联系和党支部的动员力和凝聚力，仍然是这份文件贯彻中需要着力加强的方面。当然，这也是去年底确定的115乡村治理体系建设试点示范县（市、区）要加以试点和探索的。试点从今年才开始，2021年底结束。而按照去年6月中办、国办印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，就要实现“到2020年，现代乡村治理的制度框架和政策体系基本形成，农村基层党组织更好发挥战斗堡垒作用，以党组织为领导的农村基层组织建设明显加强，村民自治实践进一步深化，村级议事协商制度进一步健全，乡村治理体系进一步完善”。115个试点示范县即使不是在两年内而是在一年内做到了这一目标，全国近3000个县级行政区划单位如何就能在一年内做到。毕竟，115个试点示范县都是工作基础好和治理体系成型的县。也许到今年年底，只能在“基本形成”、“更好”、“明显”、“进一步”的内涵上做些模糊处理了。
  一号文件对乡村治理工作体系做出部署，我们更期待这一工作体系能切实发挥作用，帮助找到和完善乡村治理的制度框架和政策体系。在乡村治理现状已经不容文字粉饰的全媒体、全透明时代，加强乡村治理已经是小康社会建成之需，全面加强三农之需，各级党委政府和全社会都需要切实加强紧迫感。
  当前新冠肺炎疫情严峻，农村有效抗疫正在对乡村治理的完善提出进一步要求。有关成绩依赖现有乡村治理组织体系，确保抗疫最终胜利需要完善现有组织体系，而要有效实施乡村振兴战略，更需系统完善乡村治理体系。县委书记、乡镇党委书记、村党支部书记作为乡村振兴战略的各级第一责任人，切实要全面贯彻今年一号文件，把加强乡村治理作为推动乡村振兴战略的动力。