叶兴庆等:中国农业现代化与农村现代化协调发展战略研究

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叶兴庆 程郁 张诩 伍振军 殷浩栋 韩丹；（国务院发展研究中心农村经济研究部“农业现代化与农村现代化一体设计一体推进研究”课题组）
一、引言

全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化是确保实现第二个百年奋斗目标的重大任务。习近平总书记强调指出，“要坚持农业现代化和农村现代化一体设计、一体推进”。这为新发展阶段加快农业农村现代化提供了重要遵循。在新发展阶段高质量推进农业农村现代化，既需要处理好农业农村现代化与国家现代化的关系，把坚持农业农村优先发展的方针落到实处，又需要处理好农业现代化与农村现代化的关系，实现两者协调统一、相互促进。农业现代化与农村现代化有其各自的规律，但两者之间又有紧密的逻辑关联。为此，一方面应遵循农业现代化与农村现代化各自的规律采取针对性举措，另一方面也应从农业现代化与农村现代化既各有其规律又相互关联的情况出发，坚持“两个一体”。

坚持“两个一体”的关键，是清醒认识农业现代化与农村现代化各自进展的程度、两者的耦合度与协调度，找准两者的耦合点并围绕耦合点做好统筹谋划、协同推进。为此，本文构建了农业农村现代化评价指标体系，选取省级数据指标对2020年全国31个省份(除港澳台)的农业现代化与农村现代化的实现程度，以及两者之间的协调耦合度进行测算评估。针对评价分析出农业现代化和农村现代化协调性较差的问题，本文进一步剖析农业现代化与农村现代化的逻辑关联，从关联耦合点中寻找实现“两个一体”的关键着力点，并提出推进“两个一体”的思路和措施。

二、农业现代化与农村现代化评价指标体系的构建

本文以习近平总书记对农业现代化和农村现代化的重要论述为根本遵循，将农业现代化和农村现代化解构为六个现代化维度，农业现代化包括农业产业体系现代化、农业生产体系现代化、农业经营体系现代化，农村现代化包括农村基础设施和公共服务现代化、农村居民思想观念和生活质量现代化、农村治理体系和治理能力现代化。在对六个维度的内涵特征进行系统分析的基础上，确定各维度的具体考量内容。农业产业体系现代化主要从粮食安全保障、供需匹配、产业链深化以及生产效率四个方面进行考量；农业生产体系现代化主要从科技创新、设施装备、集约高效和绿色发展四个方面进行考量；农业经营体系现代化主要从新型经营主体带动、社会化服务发展和适度规模经营三个方面进行考量；农村基础设施和公共服务现代化主要从水电路基础设施、人居环境(厕所、生活污水和生活垃圾)和基本公共服务三个方面进行考量；农村居民思想观念和生活质量现代化主要从受教育程度、收入水平、消费结构和生活条件四个方面进行考量；农村治理体系和治理能力现代化主要从综合服务、法律服务、乡风文明和纠纷调处能力四个方面进行考量。

借鉴已有研究建立的农业农村现代化评价指标体系，考虑实证评价分析的可行性，本文确立了农业农村现代化评价指标选取的三个原则。首先，充分考虑数据的可获得性。其次，保持时间的统一性，最大程度地保证时效性。最后，为了消除不同省份农业生产结构、农村生活方式、自然资源禀赋等方面的差异，在选取指标时全部采用比例型指标并将指标做标准化处理。基于以上原则，本文最终在农业现代化与农村现代化的六个细分维度中确定了33个指标构成农业农村现代化评价指标体系，参考国家相关发展规划确定的目标以及世界农业强国的共性特征，进一步确立了中国2035年农业农村实现基本现代化的目标值。

在农业产业体系现代化方面，设置了“粮食播种面积与2016—2019年粮食平均播种面积的比值”“畜牧业和渔业占农林牧渔总产值比重”“农产品加工业产值与农林牧渔业总产值的比值”“农业劳动生产率”“单位耕地面积种植业产值”五项指标。前三项指标主要体现粮食安全、畜牧业和农产品加工业在现代农业中的重要地位，后两项指标主要是体现生产效率。

在农业生产体系现代化方面，设置了“每万名第一产业从业人员中科技活动人员数”“劳均农业机械动力”“农田灌溉用水有效利用系数”“单位面积农药使用量负增长率”“单位面积化肥使用量负增长率”五项指标。

在农业经营体系现代化方面，设置了“农民合作社辐射带动农户比例”“农业产业化龙头企业带动农户比例”“农业生产托管服务深度”“耕地适度规模经营户比例”四项指标。设置这些指标主要是考虑到在“大国小农”的起点上推进农业现代化，必须把实现小农户与现代农业有机衔接作为重要政策取向。

在农村基础设施和公共服务现代化方面，设置了“农村自来水普及率”“农村道路硬化比例”“农村居民年人均用电量”“农村无害化卫生厕所普及率”“农村生活污水处理率”“农村生活垃圾处理率”“农村义务教育阶段教师本科及以上学历比例”“农村每千人口卫生技术人员数”“每个行政村拥有的农村社区养老机构和设施数”九项指标。按照实现农村现代化生活的基本要求，这些指标的2035年基本现代化目标值主要参考目前城市和发达地区农村的水平来确定。

在农村居民思想观念和生活质量现代化方面，设置了“农村高中及以上学历占比”“农村居民人均可支配收入”“农村居民恩格尔系数”“农村居民教育文化娱乐支出占比”“农村居民每百户家用汽车拥有量”五项指标。

在农村治理体系和治理能力现代化方面，设置了“村综合服务站的行政村普及率”“村规民约的行政村普及率”“‘农村文明家庭’农户占比”“法律顾问、法律服务工作的行政村普及率”“土地承包及流转纠纷村级调解成功率”五项指标。指标权重按平均权重确定。在一级指标中，农业现代化和农村现代化权重各占50％；在二级指标中，层内的三维度指标按各三分之一确定；在三级指标中，则按层内指标数量将层内的权重进一步平均分配。

三、农业现代化与农村现代化实现度与协调耦合度评价

(一)各省份农业现代化和农村现代化基本实现度评价

以上述指标体系为基础，本文收集各省份2020年的数据并对农业农村基本现代化的实现程度进行评价。第一步，将各指标进行标准化处理，包括2020年全国及各省份的农业农村现代化指标和2035年农业农村基本现代化目标值，选用的方法是极差法。第二步，根据确定的权重，对标准化处理后的各指标进行加权平均，得到2035年基本现代化目标值指数和全国及各省份的农业农村现代化综合指数、农业现代化综合指数、农村现代化综合指数。需要说明的是，由于在标准化的过程中包括了2035年基本现代化的目标值，这里计算的农业农村现代化综合指数不用于评价全国及各省份2020年的农业农村现代化水平，仅作为计算农业农村现代化实现度的一个中间步骤。第三步，瞄准2035年农业农村基本现代化目标，计算全国及各省份农业农村基本现代化、农业基本现代化和农村基本现代化的实现度。

从农业农村现代化的整体实现度来看，2020年全国平均水平为55.0％，绝大多数省份在50％以上。北京、天津、江苏、浙江处于第一方阵，均超过75％，其中北京最高(80.1％)。全国有广西和西藏等10个省份低于50％，其中海南最低为38.4％。从农业基本现代化与农村基本现代化两个方面实现度的对比来看，农业基本现代化的实现度普遍高于农村基本现代化的实现度。在全国平均水平上，57.3％的农业基本现代化实现度高于53.5％的农村基本现代化实现度。具体到省份的层面来看，绝大多数省份的农业基本现代化实现度也超过农村基本现代化实现度。10个省份农业基本现代化的实现度超过70％，但除北京、上海、江苏和浙江以外的省份农村基本现代化的实现度都低于70％。天津和浙江等20个省份的农业基本现代化实现度超过农村基本现代化实现度；北京和上海等11个省份的农业基本现代化实现度滞后于农村基本现代化实现度。

大部分省份农业基本现代化与农村基本现代化实现度存在明显不平衡。从农业现代化发展快于农村现代化的地区看，农业基本现代化实现度与农村基本现代化实现度差值最大的前五个省份分别为黑龙江、海南、天津、河北和安徽，其中差距最大的黑龙江达35.2个百分点。从农村现代化发展快于农业现代化的地区看，农村基本现代化实现度与农业基本现代化实现度差值最大的前五个省份分别为新疆、广西、北京、云南和重庆，其中差距最大的广西为20.3个百分点。

(二)各省份农业现代化与农村现代化协调耦合度评价

按照农业现代化与农村现代化一体设计、一体推进的要求，两者之间应形成耦合协调的相互促进关系。为评价两者发展的耦合协调性，本文测算了全国和各省份农业现代化与农村现代化之间的耦合度，计算步骤如下。第一步，同样先对全部指标进行标准化处理，和前文计算实现度不同的是，这里的计算不包括2035年农业农村基本现代化目标值，选用的方法同样是极差法。第二步，根据确定的权重，对标准化处理后的各指标进行加权平均得出全国和各省份的农业现代化综合指数和农村现代化综合指数，这里的农业农村现代化综合指数可用于评价2020年全国和各省份的农业农村现代化水平。第三步，参考学术界计算耦合度的基本方法，计算农业现代化与农村现代化的耦合度。

从耦合度的测算结果来看，中国农业与农村发展的协调性仍有待改善。全国层面上农业现代化与农村现代化属于勉强协调，大多数省份处于协调状态下的磨合适应阶段，仍需要进一步加强一体设计一体推进来提高发展的耦合协调性。黑龙江、宁夏等16个省份处于勉强协调水平，河北、浙江等13个省份处于初级协调水平，只有天津和北京2个市达到了中级协调水平，没有省份达到高度协调水平。结合前面的分析，北京、天津和浙江既是农业农村基本现代化实现度最好的地区，也是农业现代化与农村现代化耦合度最高的地区；既达到了农业现代化与农村现代化的全国领先水平，又实现了两者良性地相互促进、协调发展，可以视作全国农业农村现代化的标杆。安徽和河北虽然农业现代化和农村现代化水平不如上述3个省份，但农业农村发展较为平衡，也基本实现了农业农村现代化的协调发展。中级协调的2个省份和初级协调的13个省份中，11个省份都是农业基本现代化的实现度高于农村基本现代化的实现度，只有4个省份农村基本现代化的实现度高于农业基本现代化的实现度。总体来看，农村现代化仍是“两个一体”发展的短板。相对而言，农业基本现代化实现度较高的地区，农业和农村发展的协调度较高，农业现代化对农村现代化的带动较为明显，在适应发展需要的同时配套完善相应的农村基础设施、公共服务和治理体系，即可实现两者协调发展。而农村现代化带动农业现代化的机理则相对复杂，受到的客观条件约束也较多，要建立起农村现代化带动农业现代化的发展机制还需要更有力的科技支撑与组织创新、更有效的资源要素整合。

四、促进农业现代化与农村现代化协调发展的主要路径

应把握好农业现代化与农村现代化相互依存、相互促进、相互牵制的逻辑关系和协同演进的规律，利用好两者之间的关联带动机制，推动两者协同发展。

(一)做好乡村空间规划

长期以来，中国村庄发展主要通过自然演变，农户家庭分散经营下农业生产缺乏整体功能布局的协调，农民建房选址随意性较大，也没有考虑对产业发展和生态的影响，因而大部分村庄布局较为凌乱，给产业的发展、基础设施和公共服务的覆盖、生活品质的提升、生态环境的保护均带来困难。应顺应自然地理走向、经济发展趋向、人口迁移动向和人文情感倾向等村庄演变趋势，立足于农业农村现代化发展的需要，加快推进县域国土空间规划的编制，科学划定县域内一二三产业、居住生活、生态等空间，为编制“多规合一”的实用性村庄规划提供指引。按照城乡融合、有序带动的原则，综合考虑承载空间、发展潜力、辐射能力、交通物流、生态保护、人文联系等因素确定中心镇、中心村，统筹生产和生活需求合理布局基础设施和公共服务，构建功能错位、保障有效、带动有力、整体协调的县乡村联动发展格局。按照顺应规律、梯度推进的原则，平衡好保护与利用、当前和长远、局部与整体的关系，产业和村庄布局应与特色资源、生态保护以及历史文化等融合协调，推进发展优先序和时度效与人口变迁、经济社会发展的需求相适应，片区划分和重点选择应有利于发挥辐射带动、协作联动的作用。按照尊重意愿、因地制宜的原则，对不同发展水平、资源禀赋条件、地理区位条件、历史文化传统的村庄分类施策，对于能明确定位的应突出特色、强化功能配套、协同并行推进，对于不能明确定位的应保持历史耐心、适时动态调整，建立村庄规划的留白机制，预留一定机动建设用地指标，为村庄长远发展预留空间。

(二)推进全域土地综合整治

中国人均耕地资源少、土地细碎化严重，尤其是山区丘陵地带不足一亩的地块比比皆是，这已成为制约中国农业现代化发展的突出障碍。应在县域国土空间规划的引领下，以若干毗邻村或乡镇为单元，推进全域土地综合整治，切实推动农村生产、生活、生态空间布局的优化调整，建立起“两个一体”的空间载体基础。应统筹耕地质量提升、土地节约集约经营、山水林田湖草整体保护以及建设用地优化配置与高效利用，以高标准农田建设项目为依托集中连片改造耕地、补充耕地面积、培肥耕地地力以及完善排灌、机耕道等农田设施综合配套，以生态修复、环境保护和地质防灾工程为依托对山水林田湖草进行系统修复、综合治理、绿化美化，以建设用地增减挂钩、耕地占补平衡项目为依托推进闲置低效建设用地盘活利用、空间优化和新产业新业态用地高效保障。

(三)协同推进生产和生活基础设施建设

农业生产和农村生活具有不同的需求特征，长期以来，这两个方面的基础设施建设是各自推进的。但农村新产业新业态的发展使村庄以生活需求角度设计的基础设施缺乏充足的保障，例如农村电网载荷低、乡村道路窄、路网不健全和停车场缺乏等成为制约农村电商、乡村旅游等新产业新业态发展的重要因素。以向村庄延伸覆盖为目标的道路和网络基础设施布局，也日益制约农业产业向机械化、智能化方向的升级，例如田间运输、农业机械上路以及农业物联网设施应用等均受到制约。应统筹好农业生产和农村生活用途，做好水、电、路、网等基础设施的并行保障。在用水方面，立足于生产生活协同保障优化引水工程，强化节水目标，统筹推进农田水利建设与农村生活污水治理，促进农村生产生活用水循环利用。在用电方面，优先推进产业发展快的村庄的电网扩容升级，适应农村一二三产业融合发展需要推动农村电网相应延伸覆盖，加大对边远地区电网延伸的补助支持，确保不因用电成本过高而影响产业发展。在道路方面，推进机耕道与主干道路的衔接联通，在推进农村道路向自然村延伸的同时，兼顾向产区、向地头延伸，保障农资和农产品运输的便利性。在网络方面，针对数字乡村、智慧农业以及农村电商等新产业新业态发展需求，推进农村网络的覆盖和升级，发展卫星互联网实现网络对广袤农业产区的覆盖。

(四)构建多元化的现代乡村产业体系

当前，大部分地区乡村产业结构单一，以农业为主，二三产业发展滞后。一方面，缺乏专业化生产性服务业支撑的单一农业难以实现现代化装备、设施、技术以及组织化水平的提升，难以建成现代化农业产业体系；另一方面，单一的农业难以有效提升农户家庭收入水平，也难以为农村创造便利化、多样化的现代化生活条件。应统筹推进生产与生活产业体系的综合配套、协同发展，推动乡村产业多元化发展，创造良好的事业平台、稳定的创收渠道和舒适的生活环境，以高收益的现代化产业和高品质的现代化生活条件强化对人才的吸引，通过人才结构的优化不断提升农村产业的现代化水平。应结合资源禀赋和产业基础，合理布局特色优势产业，以现代农业产业园区、现代农业示范区等为载体，围绕主导产业聚集要素资源，前向强化先进设施、装备、技术、种子、社会化服务等支撑，后向延伸加工、生物制造、贸易、物流、电商等产业链，横向拓展休闲旅游、文创娱乐、教育体验、生态康养等多元价值，构建多层次产业交叉融合创新、多元化市场需求创造发掘和农业多功能价值整合优化的产业集群。应推进“产镇融合”“产村融合”发展，发挥镇、村人口聚集、物流集散和服务中心作用，考虑随产业发展所带来的人口增长及人口构成的变化，有序布局医院、学校、交通、住房、商贸、文娱、金融等配套设施与服务，以多元化生活服务业强化对乡村人口美好生活的有力支撑，使村庄社会与产业协同互促发展。

(五)营造宜居宜业和美生产生活生态环境

农村生活污水收集处理率低，卫生厕所普及率仍不高，厕所粪污处置还缺乏便利性、长效性，农业废弃物的资源化利用存在较多堵点，这些不仅严重影响农村生态环境，而且明显制约农村生活条件现代化。应统筹农业绿色生态发展和农村环境综合整治，以生态环境建设带动生态农业、乡村旅游等生态型产业的现代化发展，以人居环境建设营造生态宜人、舒适宜居的农村现代化生活环境，以生态产业增值收益、生态补偿收益、碳汇交易收益等提高农村居民收入和生活水平。在垃圾处理方面，应以一定的辐射半径为基础合理布局生物质能源、生物发酵等处理设施，完善收集处理和有机肥施肥服务体系，打通循环链条，推进农业废弃物和农村生物质垃圾、畜禽粪污和农村厕所粪污资源化利用的一并处理。在生态修复治理方面，协同推进农业产地和村庄生态环境治理，系统安排农田灌溉水系和村庄水系控污、清淤、疏浚等综合治理，在保障农产品产地环境安全的同时实现农村生活环境的生态安全。在环境美化绿化方面，一体推进农田林网和村庄绿化美化工程，以农业生产的景观化、村庄环境的景区化、农居生活的休闲化为目标，支持打造农业产业、村落文化和自然生态和谐融合发展的美丽乡村。

(六)加强资金投入的有机协同

农村资金较为匮乏，农村金融服务下沉难，农村资金被“抽吸”外流的现象依然突出，农业经营主体因得不到充分的融资支持向现代农业升级的进程缓慢。农村建设投入欠账较多，村庄环境治理和基础设施财政投入不足，政策性金融支持不充分，都制约了农村现代化水平的提升。农业现代化和农村现代化的发展均需要财政和金融投入的支持，而且财政和金融政策是能够促进资源整合和协同发展的横向政策，可以通过项目的协同安排、投向的配套联动促进“两个一体”发展。财政资金应统筹安排农业和农村建设项目，在农业产业和农村建设项目资金的整合上赋予地方一定的自主权，在农业产业项目投入建设的同时，配套跟进道路、电网、供水、生态治理等农村建设项目投入，从而在对产业给予充分保障的同时使产业和农村环境得到并行发展。金融应对农业产业项目和农村建设项目整体打包支持，农村基础设施、生态治理等建设项目由于没有直接经济收入难以获得金融支持，但农村环境的建设可以提升产业项目的生产效率和生态附加值，应以项目长期的综合收益为基础进行评估给予中长期的贷款、债券募资等支持。提高财政、金融与产业资本投入的协同性，增强相关职能部门与金融部门的信息透明度和沟通及时性，推进项目资源信息库共建共享，建立起农业农村发展项目全生命周期、全链条环节、全构成部分的分工协作和联合投入机制，更有力地推动农业农村资源的有效整合、价值的充分挖掘、潜能的有序开发。

(七)消除资源要素合理配置的体制性障碍

农业现代化和农村现代化的协同发展仍面临农业与农村资源整合、城乡要素资源自由流动与等价交换的障碍，要实现“两个一体”需要有效的资源整合机制、组织协调机制和联合治理机制。应深化农村改革进一步释放农村资产活力，创新组织形式促进实现协同效应和整合效应。在土地制度改革方面，应统筹推进农村承包地、宅基地和集体经营性建设用地改革，在承包地和宅基地“三权分置”的基础上，强化对承包地经营权和宅基地使用权投资利用的保护，打通通过腾退清理宅基地、土地整理等获得的存量建设用地转变为集体经营性建设用地的通道，以农村土地资源的盘活和整合为农业现代化和农村现代化空间上的协同创造条件。在农村金融改革方面，完善农村土地和农业资产抵押融资制度，建立农业农村政策性中长期贷款制度，打通农村资源变资产、资产变资金的通道。在利益联结机制方面，继续探索土地经营权入股、集体资产股份合作、财政产业项目资金入股等长效利益联结机制，提升集体资产管理水平，提高与外部经营者合作的规划统筹和谈判议价能力。在城乡融合方面，完善集体经营性建设用地入市制度，逐步提高土地出让收益用于农业农村发展的比例，增强城乡人口双向流动的开放性，加大对返乡、下乡人才的支持力度，探索长期扎根农村的人才加入农村集体经济组织、获得相关权益的具体办法，让外来人才能够进得来、留得住。

(八)因地制宜、因势利导推进“两个一体”

中国不同地区农业与农村的发展程度差异较大，两者发展的平衡和协调程度也差异较大，应基于农村资源禀赋条件选择适合的农业现代化与农村现代化一体化发展路径。农业现代化与农村现代化的一体设计、一体推进是相对的，不同领域、不同地区、不同阶段应有所侧重，形成梯次推进格局。农业资源禀赋好的地区可选择优先发展农业现代化，延伸农业产业链、拓展多元价值，走农业现代化带动农村现代化发展路径。但纯农业产区比较收益较低、带动能力较弱，需要建立一定补偿机制或投入支持机制促进农村现代化发展，尤其是粮食主产主产区普遍存在农村现代化发展滞后问题，需要加大投入补齐农村发展短板。山地丘陵地区由于农业发展受制于地形和交通条件，需要基础设施先行破除发展障碍，宜选择先行打造农村发展环境，走农村现代化带动实现农业现代化的发展路径。尤其是贫困地区只有道路交通、仓储物流、网络等基础设施完备后，特色农产品才能卖得出和卖出好价格；只有生态修复治理和人居环境有效整治后，生态环境优势才能充分发挥，乡村旅游等新产业新业态才有发展空间。城郊村和二三产业发达的专业镇则应走以城带乡、以工补农的路径，依靠财政投入反哺、产业资本下乡投资、基础设施和公共服务延伸发展，在强有力规划引领和投入保障下统筹农业现代化和农村现代化。部分城郊村和专业强镇集体土地的经营性收入较高、集体经济比较发达，集体经济可以通过经营板块的整体谋划、内部收益分配的调节来统筹农业现代化和农村现代化的协调发展。

五、前瞻性分析

本文基于全国省级面板数据分析了农业基本现代化与农村基本现代化的实现程度、两者间的耦合协调程度，在此基础上提出了新发展阶段实现“两个一体”的基本思路。需要注意的是，农业作为一个产业部门，其现代化要遵循结构转型、技术升级、要素重组、经营重塑等一般规律。农村作为一种空间和社会网络，其现代化要遵循空间重划、设施建设、治理改进、人口调整、观念变革等基本规律。农业现代化与农村现代化在一定程度上可以独自前行，但两者之间存在逻辑关联，长期分割可能造成相互掣肘，找准耦合点并紧扣耦合点加大推进力度则能够相互促进。农业与农村在地理空间上交叉分布，在发展所需的基础设施上可以高度共享，在发展所需的投入要素上有共同需求，在生态环境上会相互带来正外部效应或负外部效应。这些逻辑关联点就是农业现代化与农村现代化的耦合点。

下一步需要深入研究和讨论的问题包括以下方面：第一，如何发挥空间规划对“两个一体”载体作用，通过科学的空间规划为农业现代化与农村现代化的合理布局提供指引，促进形成合理的生产、生活、生态空间结构，提高农业生产效率和村庄生活品质。第二，如何发挥基础设施对“两个一体”的保障作用，做到支持农业生产体系和产业体系提升的生产性基础设施与支持农村生活便捷化和舒适度提升的生活性基础设施互联互通、协同布局。第三，如何发挥生态环境对“两个一体”的关联作用，统筹推进农业产地环境与农村居住环境建设、形成相互支撑和相得益彰的良性循环。第四，如何发挥人口优化对“两个一体”的支撑作用，统筹考虑农业现代化与农村现代化对优化农村人口结构的需求。第五，如何发挥产业综合体对“两个一体”的平台作用，彰显田园综合体、现代农业园区、农产品加工集聚区、特色小镇等农业现代化与农村现代化重要交汇点的平台功能。第六，如何发挥集体经济对“两个一体”的牵引作用，促进土地流转集中和适度规模经营发展，提高乡村振兴的内生动力、促进共建共治共享。(来源：乡村发现转自：《农业经济问题》2023年第4期，全文有删减）