魏后凯:坚持走城乡融合发展之路

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魏后凯（湖南师范大学中国乡村振兴研究院专家委员、中国社会科学院农村发展研究所所长）

城乡融合发展是现代化的重要标志，也是全面推进中国式现代化、实现全体人民共同富裕的必然要求。在新发展阶段，全面推进城乡融合发展，加快实现城乡共享共荣，事关国家现代化战略全局。习近平总书记高度重视城乡融合发展，多次在不同场合发表了一系列重要讲话，系统阐述了推进城乡融合发展和一体化的意义、目标、路径和制度保障，强调要构建新型工农城乡关系，推动城乡共享发展，走城乡融合发展之路。在2017年12月召开的中央农村工作会议上，习近平总书记深刻阐释了中国特色社会主义乡村振兴道路，即走城乡融合发展之路、共同富裕之路、质量兴农之路、乡村绿色发展之路、乡村文化兴盛之路、乡村善治之路、中国特色减贫之路。2018年9月21日，习近平总书记在主持中共十九届中央政治局第八次集体学习时进一步强调：“要把乡村振兴战略这篇大文章做好，必须走城乡融合发展之路。”坚持走城乡融合发展之路，是习近平总书记关于城乡融合发展论述的理论精髓和核心要义，也是习近平经济思想的重要组成部分和马克思主义政治经济学的重要创新成果，进一步丰富了马克思主义城乡关系理论，充分体现了以人民为中心和城乡发展一体化的思想，为新发展阶段全面推进城乡融合发展，实现乡村全面振兴提供了根本遵循和行动指南。

一、把握城乡融合发展的科学内涵

城市与乡村是一个互促互进、共生共存的有机整体。城乡融合和一体化是与城乡分割或城乡二元相对应的概念，它是经济社会发展到一定阶段的产物。进入新世纪以来，随着国家综合实力的增强和发展阶段的变化，我国开始把推进城乡融合发展和一体化提上重要日程。早在2003年10月召开的中共十六届三中全会上，中央提出了“统筹城乡发展”的要求，并把其列为“五个统筹”之首，强调要建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制。2012年11月，党的十八大明确提出了“推动城乡发展一体化”，强调要加大统筹城乡发展力度，促进城乡共同繁荣。2017年10月，党的十九大进一步强调“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”，这是中央文件首次提出“城乡融合发展”的概念。从“统筹城乡发展”到“城乡发展一体化”，再到“城乡融合发展”，既反映了中央政策的一脉相承，又符合新时代的阶段特征和具体要求。

统筹城乡发展、城乡发展一体化和城乡融合发展三个概念既有区别，又有联系。从区别看，统筹城乡发展强调政府的统筹作用，各级政府是城乡统筹的主体，统筹推进城乡资源合理配置和协调发展是政府应有的责任；城乡发展一体化强调城乡发展的一体化目标，旨在推动实现城乡规划布局、基础设施、产业发展、公共服务、环境保护和社会治理一体化；而城乡融合发展更加强调城乡双向融合互动和共建共享，是对统筹城乡发展和城乡发展一体化思想的继承和升华，也是实现城乡共荣和一体化的重要途径，其表述更加符合现阶段的发展特征。从联系看，三者均把城市与乡村看成一个有机整体，强调二者不可分割，体现了城乡发展共同体的理念，其最终目标是促进城乡要素自由流动、平等交换和均衡配置，推动形成城乡良性互动、深度融合、协调发展、共同繁荣的新格局。这三个概念是从不同视角和语境对城乡关系的内涵表达，三者之间并非是一种简单的替代关系，而是一种可以并存的包容关系。近年来一些中央文件先后或同时使用了城乡统筹、城乡发展一体化、城乡融合发展的概念。比如，2019年4月15日发布的《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，在不同语境下就同时使用了统筹城乡发展、一体化发展、城乡融合发展三个概念。

城乡融合发展内涵丰富，具有综合性、互补性和多元性三个基本特征。从综合性看，城乡融合是一个多层次、多领域、全方位的全面融合概念，包括城乡要素融合、产业融合、居民融合、社会融合和生态融合等方面内容。城乡融合发展的本质就是通过城乡开放和融合，推动形成城乡互补互促互利互融、共建共享共荣的发展共同体，这一城乡发展共同体包括城乡教育共同体、医疗卫生共同体、文化共同体、生态共同体和产业共同体等。从互补性看，城市与乡村作为两种不同类型的地域综合体，二者在功能定位、人口分布、产业活动、聚落形态、文化特色等方面均具有明显的差异，需要在功能定位和产业发展上实现互补。不同于作为经济活动中心和非农产业集聚地的城市，乡村主要承担保障粮食安全和农产品供给、提供生态产品、传承农耕文明等功能。这种城乡互补性是城乡融合发展的基础和前提。从多元性看，中国国土辽阔，各地区自然条件、资源禀赋、社会经济特征和发展阶段等差异较大，一定要立足区情、因地制宜，积极探索各具特色的城乡融合发展模式和路径，走多元化的城乡融合发展之路，切忌不顾区情地简单复制，更不能照搬照抄国外和其他地区的模式。

二、加快构建新型工农城乡关系

正确处理好工农城乡关系是全面推进中国式现代化的内在要求。在现代化的进程中，城乡关系的演变具有自身的规律性。从国际经验看，随着经济社会发展和城镇化的推进，城乡关系演变大体经历了从二元分割到城乡融合，从“农业支持工业、农村支持城市”到“工业反哺农业、城市支持农村”的重要转变，城乡差距则出现了从扩大到稳定，再到逐步缩小的“倒U型”变化过程。伴随着城乡差距的变化，城乡贫困治理格局也随之发生重大转变。一般地讲，在发展初期阶段，贫困问题主要集中在农村，农村贫困治理成为国家贫困治理的主旋律；在中期阶段，随着城镇化进程中城市贫困问题的出现，城市和农村贫困问题同样重要，统筹城乡贫困治理开始提上日程；在后期阶段，随着城乡居民收入的均衡化，一些国家农村居民收入甚至超过城市居民，贫困问题主要集中在城市，城市贫困治理开始成为反贫困的核心主题。这也是当前一些发展中国家主要关注农村贫困治理，而一些发达国家主要关注城市贫困治理的根本原因。当前，虽然我国已经消除现行标准下的农村绝对贫困，但未来统筹城乡相对贫困治理的任务依然十分艰巨。

我国城乡关系的演变也经历了由二元分割逐步走向城乡融合的过程，目前已经越过了“倒U型”转变的拐点，进入城乡差距持续稳定缩小的发展阶段。早在2005年，当中国人均国内生产总值达到1754美元时，中央就提出我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，启动实施了社会主义新农村建设，实行工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”的方针。2015年4月30日，习近平总书记在主持中共十八届中央政治局第二十二次集体学习时进一步强调：“当前，我国经济实力和综合国力显著增强，具备了支撑城乡发展一体化物质技术条件，到了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段。”这一系列重要判断，符合世界城乡发展的一般规律和中国实际，也为后来国家政策由城市偏向转向农村偏向提供了坚实的科学基础。自2004年以来，中央连续发布20个一号文件聚焦“三农”，强调“三农”问题的重要地位，坚持农业农村优先发展，制定实施了一系列强农惠农政策，推动城乡关系由二元分割走向融合发展。在国家政策的有力支持下，近年来我国城乡差距已经出现持续稳定缩小的趋势，到2022年城乡居民人均可支配收入之比下降到2.45，比2012年下降了0.43。

城乡融合和一体化是经济社会发展的结果，也是城乡关系演变的高级阶段。当前，我国已经进入重塑城乡关系的新时期，在全面建设社会主义现代化国家的新征程中，亟须加快构建符合共同富裕目标要求的新型工农城乡关系。事实上，随着经济形势和发展阶段的变化，我国对新型工农城乡关系的认识也在不断深化。2013年，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就明确指出：“必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。”2017年12月召开的中央农村工作会议进一步强调，要坚持以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。在2020年12月召开的中央农村工作会议上，习近平总书记对这一表述进行了微调，将“全面融合”改为“协调发展”，提出要“强化以工补农、以城带乡，加快形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”。新型工农城乡关系的内涵表达更加准确科学，更加符合新发展阶段的时代要求。

构建新型工农城乡关系，必须坚持以工补农、以城带乡，让广大农民更多分享改革发展和现代化成果，促进城乡共享发展。2013年11月，习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中指出要“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”；2015年4月，他在中共十八届中央政治局第二十二次集体学习时又强调，要“让广大农民平等参与改革发展进程、共同享受改革发展成果”；同年12月20日，他在中央城市工作会议上进一步强调，“要坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，推动城乡规划、基础设施、基本公共服务等一体化发展，增强城市对农村的反哺能力、带动能力，形成城乡发展一体化的新格局”。推进城乡融合发展和一体化，就是要在坚持城乡地位平等的基础上，通过资源共享、发展机会共享、公共服务共享和发展成果共享，逐步缩小城乡差距，实现城乡的共同富裕与繁荣。这种城乡共享发展，既是中国特色社会主义的本质要求，也是城乡融合发展和一体化的重要特征。

三、创新城乡融合发展体制机制

近年来，我国城乡融合发展快速推进，取得显著成效，但总体上看，过去长期形成的城乡分割体制机制尚未从根本上消除。如一些超大特大城市仍存在就业户籍限制，城市居民迁往农村尚缺乏制度性安排；土地市场城乡分割，房地产市场不完整，目前还主要是城市市场；城乡基本公共服务制度尚未完全接轨，绝大部分地区城镇与农村居民低保双轨运行，城乡居民与城镇职工、事业单位医疗、养老保险相差较大。在新形势下，深入推进城乡融合发展，必须锚定实现全体人民共同富裕的长远目标，全面深化城乡综合配套改革，建立完善城乡统一的户籍登记制度、土地管理制度、就业管理制度、社会保障制度以及公共服务体系和社会治理体系，促进城乡各项体制全面并轨，变城乡二元分治为城乡并轨同治，推动城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化及城乡产业发展融合化，实现城乡共建共享共荣。

在土地制度改革方面，要按照城乡融合和一体化的要求，从根本上破除城乡分割的二元结构，加快建立城乡统一的土地市场。一是加快建立城乡统一的建设用地市场。在现有《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》基础上，统筹城镇国有和农村集体建设用地管理，尽快制定出台相关条例，确定和规范集体经营性建设用地入市程序和收益分配，建立城乡统一的建设用地征收补偿办法，完善城乡建设用地使用权出让、转让、出租、抵押交易规则，鼓励各地因地制宜探索多元化的农村集体经营性建设用地入市模式。二是切实保障农民宅基地用益物权。宅基地是农村集体建设用地的主体。要深化农村宅基地改革试点，在“三权分置”框架下完善强化宅基地各项权能，赋予宅基地使用权和农房所有权完整的用益物权，在继承、流转、抵押、交易等方面拓展产权权能。三是建立城乡统一的土地交易平台。在确权登记发证的基础上，将农民承包地、集体经营性建设用地、宅基地、林地使用权等纳入全国统一的土地管理信息系统和交易平台，规范交易程序，促进农村集体土地合理有序流转。

在要素平等交换方面，要遵循市场经济规律，加快建立市场化的要素价格形成机制，尽快取消各种不合理的行政干预和限制性规定，切实保障农民在劳动、土地、资金、技术等要素交换上获得平等权益，实现城乡居民权益平等和要素报酬均等。一是保障农民工同工同酬。关键是深化城乡就业和劳动报酬制度改革，消除各种城乡不平等的规定，使进城农民工在就业服务、技能培训、劳动报酬、福利待遇等方面享有同城镇职工同等的劳动报酬权益。二是保障农民公平分享土地增值收益。重点是完善和落实农村承包地承包经营权、宅基地使用权各项权能，同时将集体建设用地中的工业、商业、旅游、商品住宅等经营性用地纳入出让转让使用轨道，建立城乡统一的经营性建设用地有偿出让转让使用制度，加快推进农村集体经营性建设用地同等入市，实现其与国有建设用地同权同价，提高农民在土地增值收益中的分配比重。三是保障金融机构农村存款主要用于农业农村。长期以来，农村居民储蓄存款资金通过银行系统大量流向城市和非农产业，导致农民贷款难、贷款贵、贷款慢。破解这一难题需要多管齐下，既要引导县域金融机构将吸收的存款主要用于当地，重点支持乡村产业发展和乡村建设，又要强化农户信用体系建设，完善农户贷款风险补偿机制，创新农村金融产品和服务方式，提高金融服务“三农”能力。

在要素双向流动方面，要实行城乡开放，畅通城乡人口、资金和技术流动渠道，加快推动城市资本、人才、技术下乡，构建城乡要素双向合理流动的新格局。一方面，要畅通城乡人口双向流动渠道，确保人口“流得出”和“回得来”。在全面放开城镇落户限制、加快农业转移人口市民化的同时，积极鼓励农民工回乡创业就业，引导城市居民返乡创业和养老，进一步完善驻村帮扶、大学生村官、科技特派员、教师轮岗、派驻医师等制度体系，推动城市各类人才参与乡村振兴。另一方面，要破除体制机制障碍，推动城市资本下乡，积极引导城市各类资本尤其是工商资本参与乡村振兴。既要优化营商创业环境，加强规划和政策引导，全方位做好服务工作，又要严格土地用途管理，加强对下乡资本的全过程监管，并制定发布负面清单，明确禁止和限制的领域，防止其侵害农民利益，确保国家粮食安全。（来源：乡村发现转自:《习近平经济思想研究》2023年第6期）