陶希东：跨界治理效能提升的路径选择

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陶希东（上海社会科学院社会学研究所研究员）

当今世界，伴随着经济全球化、市场化、城市化、数字化的快速发展，尤其是移动互联网、大数据、人工智能等现代科技的深度融合应用，全球各类公共事务开始趋向更外溢、更跨域、更不确定，传统科层化的国家及政府治道变革迎来全新的挑战，西方学界和政界的协同政府、整体治理、横向治理等理论层出不穷、花样翻新。在此背景下，党的十八届三中全会明确提出了国家治理体系和治理能力现代化的重大命题。除了继续强化国家治理的基本制度建设外，面对涉及主体复杂多元、性质复杂繁复、职能交叉模糊的治理难题，如跨区域的空气治理和水域治理、从公共卫生领域蔓延到经济社会全体的新冠疫情防控等，顺应数字化转型的趋势和要求，我们需要“系统集成、高效协同”的政府跨界治理新方略，重点解决条块冲突、画地为牢、政出多门、部门主义等割裂化、碎片化治理难题，努力实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。“跨界治理”，是一个富有中国特色的新型治理模式，具有重要的理论创新和实践价值，亟待做出理论提炼、实践总结和路径优化，助推社会主义现代化国家的建设。

跨界治理的基本框架与理论内涵

“界”最直观的理解是“空间上的边界”（即行政区边界），在这样的语境下，跨界治理就是跨越两个及以上平行政区单元的政府横向合作治理，旨在共同解决大气污染、水域保护、传染病等跨域性公共问题，包括跨越国家边境的全球治理和国内跨行政区治理。这也是当前国内外各种“跨界治理”的普遍性、共同性阐释。但实际上，“界”除了行政区划边界外，还代表一个组织或部门的权责边界、职能边界、行动边界等，组织内外部之间因资源、职责、权力、目标的重构重组也会形成跨界治理局面。笔者认为，跨界治理是顺应当代发展趋势，以解决重大现实问题为鲜明导向，覆盖政府、市场、社会三大组织运行系统，在不同空间、不同层级、不同部门、不同领域内，通过正式或非正式的尺度重组而形成的新型治理场域和多主体多方位共建共治共享行动，是国家治理现代化的重要组成部分，也是未来政府与社会治理变革的重要趋势和方向。

从区域政治学的角度来看，跨界治理是指顺应跨国网络链接、城市区域化、城际同城化趋势，针对环境污染、传染病、跨界犯罪、人口流动等外溢性、脱域性、扩散性、区域性公共事务，在相邻平行政区单元之间，通过设立跨区域协调机构、签订政府间合作协议、制定统一执法标准等正式制度，以及加强互动沟通、建立信任等非正式机制，跨区域协同解决问题、提供服务、优化环境的集体行动与过程。所以说，跨界治理的第一个领域和内容就是“跨区域治理”，既可以发生在国际层面，如全球治理、次区域治理、国际流域治理等，也可以发生在一个国家内部的不同级别政区之间，如美国的州际协定、湾区地方政府协会、中国长三角一体化示范区等。目前来看，这种跨界治理主要发生在国内外跨国边境地区、大都市圈（区）、城市群、省际毗邻区、江湖流域、国家公园等空间形态中，已经有极其丰富的治理模式和类型。其本质是处理好行政区与经济区、流域区、生态区、功能区之间的关系，让区际政府关系、区域政治格局和空间治理体系适应于跨政区经济社会一体化发展的现实需求，促进跨区域基础设施的互联互通，降低跨政区制度交易成本，增进区域公共价值和最大化整体利益。

从政府管理学视角来看，跨界治理主要是指包含多层结构的政区政府体系内，不同层级政府之间、同一层级政府不同职能部门之间，顺应行政权力链、产业链、价值链、服务链、数据链，围绕服务对象“高效办成一件事”、管理部门“高效处置一件事”，基于现代科技手段嵌入和数据信息共享，对传统的部门化、科层式治理结构和服务监管流程进行整体性转变、全方位赋能、革命性重塑，打破部门利益分割与本位主义，建立健全跨层级、跨部门协同的“行业综合监管”“无缝隙服务”机制，以“一站式、单一窗口”为公众提供优质高效的公共服务，全面消除政出多门、多头管理的“碎片化”困境，实现资源共享、服务最优、管理高效的协作治理过程。因此，就政府作为治理主体而言，跨层次治理、跨部门治理就成为“跨界治理”的第二个重要内容。跨部门治理的本质是政府治理理念从“官本位”向“人民至上”转变，从“部门本位主义”向“政府整体主义”转变，借助嵌入各级各类职能部门内部的网络平台技术，打破部门横向之间的信息壁垒、数据孤岛，通过信息、资源和决策制定等方面的共享、共担、共谋，改变原来的串联式流程为并联式流程，集成监管、协同服务，从而提高政府管理、公共服务的效率、能力和质量。

从社会治理的角度来说，跨界治理是指跨越政府、市场、社会三大领域的边界，按照信任、沟通、合作、伙伴、契约的原则，采用政府购买服务、政府出售、合同承包、特许经营、补助等形式，构建政府—企业—社会之间的公私合作伙伴关系（PPP），让社会组织和市场企业等参与公共服务的生产和社会管理过程，整合资源，发挥各自优势，努力实现经济增长、政治民主、社会发育的治理目标。因此，这一跨界治理可以称之为“跨公私合作伙伴治理”，是西方发达国家城市治理、社会治理、公共危机治理中已经运作成熟的一套系统性治理工具，“小政府、大社会”是其典型特征。在中国语境下，其本质就是“发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”，形成政府与市场、政府与社会之间的紧密合作，明确政府和社会的权责边界，特别是在复杂多样、多层次的社会需求面前，科学界定基本公共服务与非基本公共服务范围，强化政府在基本公共服务供给的兜底保障职责，充分动员各种社会力量广泛参与非基本公共服务的生产供给，同时通过市场配置资源，满足人民群众多样化、个性化、高品质的生活服务需求，构建公共服务多元供给格局。跨公私合作治理的本质是政府加快职能转变，对市场、社会赋权赋能，培育社会参与和成长空间，构筑“小政府、大社会、大市场”体系，形成有为政府、有效市场、活力社会并存并行的治理格局。

综上可见，跨界治理是吸收整合西方国家新公共管理、社会政策网络、协同政府、整体性治理等理论内涵基础上形成的一种治理理论，具有显著的广泛性、系统性、复杂性。跨区域、跨层级、跨部门、跨公私治理之间既可能保持相互独立，又相互融合、相互关联。同时需要指出的是，在党的全面领导下，跨界治理并不是纯粹的政府治理行为，在某些跨界领域及公共治理过程中，党的组织通过先行推动或嵌入行政组织中，发挥引领、整合、协调、动员、吸纳、监督等作用，实现对跨界治理的领导。

跨界治理的中国经验：典型案例分析

理论与实践并重，两者相得益彰、相互促进，是增强理论和实践伟力的基本方法。进入新世纪以来，之所以我国学者提出并认同“跨界治理”，除了学习借鉴西方理论思想之外，更重要的是因为，在现代新型互联网数字技术的深度应用和支撑下，在党和国家机构改革不断强调整体性、协同性原则下，国家和地方治理实践中逐渐发育出一批富有创新性、代表性、前瞻性的跨界治理典型案例，甚至有些案例成为具有国际影响力的地方治理品牌。这些案例既是“中国之治”的智慧典范，更是推动跨界治理理论不断丰满的最佳注脚，值得我们进行跟踪解剖研究。

跨区域治理：“毗邻党建”、“长三角生态绿色一体化发展示范区”

随着京津冀协同发展、长三角一体化高质量发展、粤港澳大湾区以及诸多都市圈、城市群规划方案的相继出台，国内已经形成了越来越多的跨区域治理模式，最具代表性的有二：其一，“毗邻党建”最早是在2016年由上海金山区立足地处沪浙交界区域这一特殊区位，与浙江嘉兴市一起创建的跨省毗邻区域协同治理新概念、新模式，即打破区域壁垒、突破行政区划，坚持党建引领、政府主导、社会协同、公众参与，拓展和外延区域化党建工作内涵，在不属于同一行政隶属关系的毗邻地区，共同签署《关于深化毗邻党建 推动长三角更高质量一体化发展工作的意见》，建立跨区域党建联席会议等平台，凝聚起各级党组织、党员以及群众合力，围绕党建联建、社会治理、民生服务、区域发展、环境保护、乡村振兴、公共安全、疫情防控等内容广泛开展合作，引领沪浙毗邻地区实现跨界治理、协同发展、共建共享。目前，各种形式的“毗邻党建”已经成为国内一些区域和城市治理毗邻地区公共事务的普遍方法之一。其二，沪苏浙三省交界地区设立的跨界功能区——长三角生态绿色一体化发展示范区，遵循“不破行政隶属，打破行政边界”总原则，通过设立执委会、理事会等跨界协调机构，聚焦规划管理、生态保护、土地管理、要素流动、财税分享、公共服务政策等方面，探索行之有效的一体化制度安排，促使毗邻区多方共谋一个项目、共建一批机制、共绘一张图、共商一套标准、共推一份计划，走出了一条跨行政区域共建共享、生态文明与经济社会发展相得益彰的跨域治理新路，成为全国跨区域制度创新的“样板间”。实际上，除这两个典型案例之外，全国各地还有大量有关江河流域治理、大气污染治理、疫情联防联控、公共服务共享、社会治理、都市圈城际合作等跨域治理行动，不再赘述。

跨层级、跨部门治理：浙江“河长制”、上海“一网通办、一网统管”、北京“街乡吹哨、部门报到”

近年来，在人民至上的新理念下，围绕优化营商环境、提高服务水平、增强监管效能，在国家和地方治理实践创新中出现了大量纵横结合、互促并进、技术支撑的跨层级、跨部门协同治理改革案例，在解决“条块分割”难题中发挥了十足的威力。如在国家层面，我们深化党政机构改革，实施职能整合的“大部门体制”，建立诸多专业化部际联席会议制度，存在集中、统合、协调决策过程的“领导小组制度”，还有旨在解决跨地区、跨部门、跨层级政务服务中信息难以共享、业务难以协同、基础支撑不足等突出问题的“全国一体化政务服务平台”，是支持全国疫情防控“一码通行”的重要平台。

在地方层面，典型案例有三：其一，发源于浙江长兴县并向全国推广的“河长制”，是充分发挥党政领导资源优势，自上而下跨层级运行、上下游跨区域联动、左右跨部门协同的典型多维跨界治理模式，也是“中国之治”的智慧所在。其二，上海政府服务“一网通办”、城市运行“一网统管”系统，其中，“一网通办”是根据国务院办公厅《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》，在城市政务服务领域，依托大数据资源平台推动政府部门内部跨层级、跨部门、跨区域的数据联通和共享，用数字化手段实现业务流程整合再造，“让数据多跑路、让群众企业少跑腿”，通过线上平台和线下“一站式”行政服务中心或行政事务受理中心，为社会和公众提供无缝隙、整合性、同时性公共服务的跨界协同服务新模式，打造了公众获得政府公共服务像网购一样方便的服务场景，成为上海政务服务的一块金字招牌。类似跨部门集成改革还包括浙江推行的“最多跑一次”改革、江苏推行的“不见面审批”改革等。其三，北京党建引领的“街乡吹哨、部门报到”机制，在街巷建立实体化综合执法中心，选派“街巷长”，让最了解群众诉求的街乡基层一线，发出解决问题的集合令，工商、城管、食药监等部门的执法力量，同时下沉到基层一线，明确责任，综合执法，共同响应，这是在街镇层面实现跨层级、跨部门治理的基层跨界治理新模式。

跨公私合作治理：北京“三社联动”、成都公益组织服务园

跨公私合作治理也就是我国官方话语体系中的“政社合作”和“政府购买服务”，这是发源于20世纪90年代的上海浦东（罗山市民会馆），后来逐渐在全国各地、多领域广泛应用的一种跨界治理模式。近年来，培育社会组织、发挥社会力量，全过程民主式参与社会治理，成为全国各大中小城市、区县、街镇、社区普遍采用的一种成熟治理工具，尤其是上海、北京、成都、深圳等地积累了诸多成熟经验。如北京在市民政局成立了“三社联动”工作领导小组，建立市、区两级“三社联动”沟通协调机制，2015年以来，北京市民政局每年都划拨专项资金1000万元开展“三社联动”服务项目，推动了政府职能转变，促进了政府行政力量与社工机构专业力量的有效整合，提升了社会服务的专业化水平，创新了社会治理方式，实现了政社互动和互补。成都早在2012年，由政府牵头打造枢纽型公益组织服务园，开展针对性、周期性、系统性的社会组织孵化，充分整合社会力量共同参与志愿服务和社会治理，使得成都的社会组织发展、政社合作在全国都走在前列。

跨界治理的优化路径

我国的跨界治理是以党建为引领、以政府为中心，涉及多主体参与、多方向运作、多机制支撑的一个全新治理理念和工具，更是对传统科层式行政管理模式的体制重组和流程再造。其中，跨区域、跨部门、跨层级、跨公私合作四种治理方式各自遵循的内在理论逻辑、制度逻辑不尽一致，各自存在的治理问题也有差异。但它们在运行过程中，基本运行逻辑还是具有一定的相似性和关联性，如处理好政府、社会、市场之间的协同关系等，是各类跨界治理顺畅运行的共同改革命题。相应地，难以处理好多主体之间错综复杂的利益关系、权责关系，缺乏权力重组领导体制等，往往也是跨界治理模式碰到的共同难题。为此，总体来看，跨界治理的优化路径，重点应强化四个方面的建设：

强化跨界治理领导力建设。在跨界治理体系中，每个政府、每个政府职能部门都有可能成为牵头部门，围绕完成某个跨界公共事务，整合领导更多相邻或相关部门共同制定目标、共同行动，除了履行好自己管辖权、职权范围内的公共事务以外，拥有跨界组织领导力至关重要。从中央到地方各级党政机构，要强化部门领导的整体政府意识，跨前一步、跨界合作，不断增强各级党政部门领导的跨界组织领导能力和水平，为跨界治理提供坚实的组织保障。

深化政府机构和行政体制改革。一方面，要继续推动政府职能转变，深化“放管服”改革，强化政府对市场、社会的赋权增能，形成有为政府、有效市场、活力社会之间的有机统一，构筑并推动政府、市场、社会协同参与的跨界治理现代化建设。另一方面，要继续沿着整合职能、消除部门主义、降低交易成本、提高治理效能的思路，调整优化党和国家机构职能体系，加快政府数字化转型进程，强化集成式、综合性改革，从根本上消除政府之间、上下级、部门之间的不合理阻隔和体制障碍，形成以人民为中心的最便利无缝隙的公共服务体系和最快捷的城市事件综合联动处置体系。

推动多主体间数据信息开放共享。在当今信息网络社会，信息化、数字化既是跨界治理运行的基本条件，也是跨界治理的推动力量。因此，在大力推动大数据、5G、人工智能等新型基础设施建设与应用的同时，切实依法推动多治理主体之间的设施融通、数据联通、数据共享，为共同决策、统一行动、高效协同提供强有力的技术和依据支撑，是未来进一步提升跨界治理效能的关键所在。

加大利益共享型激励约束机制建设。因激励约束体系的不明确、不健全，在现实中真正“破圈”“出圈”的跨界治理步履维艰。为此，要在多个层面、多个领域，尽快建立健全多主体之间在跨界共治中的权责利匹配机制、公平利益分配机制、共同责任约束规则等，构筑跨界治理运行的“硬性正式制度和规则”，推动跨界治理行稳致远，不断走向成熟定型，更好体现“中国之治”的优势和智慧。（来源：《国家治理》2023年8月下）