新时代中国农村劳动力转移的历史方位和路径选择

1949年以来，中国农村劳动力经历了由静态封闭到动态迁徙的发展过程。为打破城乡二元结构，1984年中央一号文件和国务院同年发布的《关于农民进入集镇落户问题的通知》，肯定了农村劳动力转移的历史必然性，随即带来户籍制度的松动。此后，农村劳动力转移的规模急剧增加。党的十八大以来，农村土地经营权有序流转和适度规模经营大力发展，县域城乡融合加快，进一步解放和发展了农村生产力。此外，在国内区域间产业提速转移的同时，一系列国际重大突发事件加速了全球价值链重构和国际产业转移。在此背景下，党和政府适时调整优化农村劳动力转移政策。2021年，全国农民工规模达到2.9亿人，相比2017年和2012年分别增长了2.1%和11.4%，十年间净增约3 000万农民工。其中，2021年外出农民工和本地农民工分别为1.7亿人和1.2亿人。实现农村劳动力有序转移，一方面是促进农民增收、实现共同富裕目标的重要途径，另一方面是实现市场要素合理配置、促进区域经济协调发展的必要手段。农业转移人口在新发展格局下为推动经济社会高质量发展做出了巨大贡献，在建设社会主义现代化强国中发挥着主力军作用。

回顾以往有关农村劳动力转移的研究，多数文献主要关注其成因和后果，特别是将外出农民工作为一个独立群体，进行了较为深入的分析。在农村劳动力转移的成因方面，现有研究认为城市规模、基础设施、优化生育政策有助于促进农村劳动力外流，而村庄的组织化程度有助于农民本地创业。近年来，外出务工的农村劳动力出现回流的新趋势。其中，家乡旅游业的发展、行业内机器人的使用和家庭生命周期的演进是促进农村劳动力回流的重要力量。在农村劳动力转移的后果方面，现有研究认为农村劳动力转移对农村社区产生了多方面全方位的影响。农村劳动力转移有利于促进农民增收、缩小收入差距，并对人情消费产生影响，同时也有助于抑制碳排放、提高粮食产量。尽管如此，农村劳动力转移过程中仍然面临一些突出的问题和挑战。例如，劳动力转移不利于村庄集体行动的开展；农民工的抗风险能力与其不断提高的人力资本不匹配，农民工的定居需求遭遇制度和家庭的双重障碍，流动儿童和留守儿童分别面临城市适应与亲情缺失的困境，农村老龄人口需要做出随迁与留守的两难抉择。

农村劳动力转移是一个牵涉不同环节领域、不同周期阶段的完整性过程。然而，关于中国农村劳动力转移的现状、政策实施效果，以及农业转移人口还面临哪些系统性的问题和挑战，现有研究尚缺少一个整体的分析框架和基于宏观视野的全面性回答。探究农村劳动力转移的成绩与不足及其政策背景和经验，对于化解当前农村劳动力转移中尚存的问题具有重要的现实意义。基于此，本文坚持一分为二的方法论，在详细梳理农村劳动力转移成效的政策生成逻辑基础上，着力回答农村转移劳动力在不同阶段面临的主要问题及应对之策。

本文根据驱动力状态响应（DF-S-R）模型，分别从农村劳动力的自由流动、人力资本和市民化三个视角出发，提出了中国农村劳动力转移的分析框架（图1）。基于该框架，本文在梳理党的十八大以来党和政府完善农村劳动力转移政策系列举措的基础上，系统总结促进农村劳动力转移的成就和初步实现农业转移人口高质量发展的经验，并针对农村劳动力转移过程中的突出问题与挑战，提出新时代推进农村劳动力转移的思路与政策建议。

第一，驱动力。支持自由流动、提升人力资本和推动市民化的系列举措是中国农村劳动力转移的政策驱动力。党和政府一直高度重视农村劳动力转移工作，一方面，国务院农民工工作领导小组、国务院根治拖欠农民工工资工作领导小组统筹协调农民工相关的制度和政策安排；另一方面，着力推动农民工市民化，促进农民工社会融合。其中，历年中央一号文件中均有关于促进农村劳动力转移的表述，充分体现了党和政府积极实施就业优先政策、促进农村转移劳动力市民化的决心和努力。此外，党和政府还出台了其他一系列完善农村劳动力转移政策的重大举措，旨在促进农业转移人口的自由流动、人力资本提升和市民化的实现。总的来说，党的十八大以来中央关于农业转移人口的政策导向正在由促进就业、保障权益逐步向提升职业技能和推动农业转移人口市民化、社会交融方向深化。对于不同时期农村劳动力转移的政策研究，不仅有助于回顾梳理农村劳动力转移的变迁，更能帮助深入了解其背后的社会背景和政治内涵。

第二，状态。在上述三类政策的驱动之下，中国农村劳动力转移呈现整体向好态势，同时也面临一些尚未解决的问题和新出现的问题。一方面，在党中央坚强领导下，各级党委和政府坚持把农业转移人口市民化作为推进新型城镇化的首要目标任务，本着在存量优先基础上带动增量的原则，循序渐进推进户籍制度改革，不断完善农业转移人口市民化配套政策，推动农业转移人口在城镇享受均等化的基本公共服务，实现农业转移人口市民化质量的大幅度提高。另一方面，尽管过去一段时间中国在鼓励农村劳动力转移方面取得了举世瞩目的成就，但当前农村劳动力转移过程依然面临一些尚未解决的突出问题。例如，农业转移人口公共服务均等化尚未实现、中等收入群体提质扩容面临挑战、农村青少年人力资本投资不足、劳动力转移的空间布局不平衡、人口外流导致农村人口老龄化等。

第三，响应。在此情形下，清晰准确认识农村劳动力转移过程中的突出问题与挑战，对于稳定和扩大农村劳动力就业、积极开发二次人口红利以及实现人口高质量均衡发展目标至关重要。针对中国农村劳动力转移存在的系统性风险问题和改革诉求，需要在总结以往成功经验的基础上，做出一系列有针对性的政策响应和路径优化，超越阻碍农村劳动力自由流动和发展的藩篱，在新的历史起点上继续推进农业转移人口的高质量发展。

3.1 支持农业转移人口自由流动的系列举措

长久以来，劳动力市场的城乡二元分割是农业转移人口自由流动的最大障碍。畅通农村劳动力水平流动和垂直流动的渠道，是实现农村劳动力转移和自身与社会同步发展的重要前提。鉴于此，2022年，中共中央、国务院印发的《关于加快建设全国统一大市场的意见》指出，要健全城乡统一的劳动力市场，促进劳动力跨地区顺畅流动。健全城乡融合的劳动力市场，并未脱离农业转移人口的人力资本提升。2022年，国家发展改革委印发《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，旨在进一步提高农业转移人口市民化质量、加强农民工就业服务和技能培训等一系列有助于农村人力资本提升的重要工作，以便更好地帮助农业转移人口投入城乡融合的劳动力市场。支持农业转移人口自由流动的相关政策，在做好跨省、跨市农民工就业的同时，还兼顾了就近就地就业农民工的生活需求。2022年《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，提出要更好满足农民到县城就业安家需求，健全农业转移人口市民化机制。更好满足就近就地就业农民工的生活需求，最根本的是实现乡村振兴目标。2019年出台的《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，要求坚决破除妨碍要素在城乡间自由流动和平等交换的壁垒，让各类要素更多向乡村流动，并在乡村形成多要素汇聚的良性循环，为乡村振兴注入新动能。上述专项政策性文件的出台和实施，有助于切实解决劳动力转移过程中的各项阻碍，提高劳动力转移的频率、速度和程度。

3.2 农业转移人口规模增加，劳动力就业日益充分

第一，促进贫困地区转移就业，实现易地搬迁扶贫壮举。近年来，中央支持各地扎实做好易地搬迁及后续帮扶工作，持续加大就业和产业扶持力度。截至2019年底，全国共对“一方水土养不起一方人”地区的约960万建档立卡贫困人口实施了易地扶贫搬迁。易地扶贫搬迁不仅解决了近千万贫困群众“两不愁三保障”问题，还通过转移就业从根本上阻断了贫困的代际传递，取得了良好的经济效益和社会效益。2020年，全国人社部门充分发挥自身职能优势，高质量完成扶贫目标任务。根据《2020年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，全国贫困劳动力务工规模达3 243万人，93.8%的建档立卡贫困户享受过就业帮扶政策，且2/3以上建档立卡贫困人口通过就业实现了脱贫。2021年7月1日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上宣告全面建成小康社会，历史性地解决绝对贫困问题。随着“三农”工作重心历史性转向全面推进乡村振兴之后，中央及时提出巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，有关部门以国家乡村振兴重点帮扶县为工作重点，扎实有力优化完善就业扶持政策措施，农民工就业帮扶工作取得积极进展。《2021年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，全国25个有脱贫人口转移就业任务的省份已全部完成年度目标任务，脱贫劳动力务工总量达3 145万人。

第二，第一产业就业人口占比下降，“乡土中国”向“迁徙中国”转变。改革开放以来，中国乡村人口就业人数呈现先上升、再平稳、后下降的总体趋势。根据历年《中国统计年鉴》，中国第一产业就业人数从1978年的2.83亿人增加至1991年的3.91亿人，至2002年波动降至3.66亿人，此后持续减少。党的十八大以来，中国第一产业就业人数持续减少。2012—2020年，乡村就业人数从3.96亿人下降至2.88亿人，减少27.2%；第一产业就业人数从2.58亿人下降至1.77亿人，减少31.4%。与乡村就业人数和第一产业就业人数减少趋势相反，农民工规模总量持续增加。根据历年《农民工监测调查报告》，2021年，全国农民工规模达到2.9亿人，比2012年增长11.4%，10年间净增约3 000万农民工（表1）。

3.3 农村劳动力外出引致人口空心化现象突出

农村劳动力外出的一个副作用是加剧了农村人口老龄化和“空心村”的形成。当前，中国农村人口老龄化表现出一些基本态势：第一，农村老年人口占比上升快于城镇。2001—2020年，农村65岁及以上人口占比从7.8%增长至17.7%，上升了约10个百分点（图2）。城乡之间的收入差距推动年轻劳动力的大量外流，农村已经由劳动力剩余变得劳动力不足，不利于粮食安全，这迫使年龄不断上升、体力不断衰弱的农村老年人越来越多地作出农地流转的决策，从事本地低质量的就业。然而，土地流转的过程也是资源重构的过程，在个别地区，新旧势力促进了谋地型乡村精英的形成。农村老年人作为弱势的失地农民.在土地流转中的收益和成本值得高度关注。第二，农村老年人高龄化趋势比城镇更为明显。2001—2020年，农村80岁及以上人口占比从1.1%增长至3.3%，上升了约2.2个百分点（图2）。农村高龄人口的增加会加重农村家庭的照料压力。第三，农村人口平均预期寿命增幅大于城镇。与平均预期寿命大幅度上升有所不同，随着年龄的增加，老年人口健康预期寿命占比却不断降低，而不健康预期寿命占比则不断提高。根据2020年第七次全国人口普查数据，乡村60岁及以上人口中健康的比例仅为48.5%，而城镇的对应比例为59.9%；乡村85岁及以上人口中健康的比例仅为19.6%，而城镇的对应比例为27.2%。据此可以测算，2020年乡村60岁人口的健康预期寿命占比约为43%，而城市和城镇的对应比例分别约为54%和48%。农村失能、半失能老年人的不断增加对长期护理服务需求提出了更高要求。受人口流动和城镇化的影响，社会化医养服务供给无法满足农村老年人的需求，农村养老面临着难以为继的风险，且农村老年人的生存和发展问题值得警惕。

4.1 提升农业转移人口人力资本的系列举措

完善农村劳动力转移的第二个方面是提升其就业本领。提升农业转移人口的就业充分性和就业质量不仅仅依靠外部政策支持，还取决于自身的就业能力。为此，相关政策提出一系列针对性措施，如搞好职业技能培训、完善就业服务体系等，着力增强农业转移人口的职业技能水平，以缓解结构性失业问题。2017年，国务院印发《“十三五”促进就业规划》，提出开展针对农民工等重点人群的免费职业培训行动和重大专项培训计划。2019年，国务院办公厅印发《职业技能提升行动方案（2019—2021年）》，面向包括建档立卡贫困劳动力在内的城乡各类劳动者，大规模开展职业技能培训。由于职业制度隔离，农业转移人口更多从事抗风险能力较差的行业，在高风险时期尤其要注重保护该群体。在此前提下，为应对疫情冲击，人力资源和社会保障部、财政部印发《关于实施职业技能提升行动“互联网+职业技能培训计划”的通知》，在2020年和2021年大力推进职业技能提升行动。返乡农民工是新型农业经营主体的重要来源，相关政策也考虑到了提升返乡群体在乡村的就业能力。2014年，教育部办公厅和农业部办公厅印发《中等职业学校新型职业农民培养方案试行》，主要面向专业大户、家庭农场经营者、农民合作社负责人、农村经纪人、农业企业经营管理人员、农业社会化服务人员和农村基层干部，开展新型职业农民教育。针对农村地区学生升学率偏低，如何提升新生代农民工的就业能力也是相关政策的关切点之一。《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》针对农村未升学的初高中毕业生开展劳动预备制培训，并加快发展针对农村新成长劳动力的职业教育，努力使未升入普通高中和普通高校的农村应届初高中毕业生都能接受职业教育。上述政策文件的精准出台，有力提升了农村劳动力的就业能力，促进了灵活就业人员、高龄农民工和返乡创业人员的就业增收，对于维护其就业权益也起到重要的推动作用。

4.2 就业权益得以维护，劳动力技能素质显著提高

第一，农业转移人口劳动权益保障不断强化。中国逐步建立了城乡劳动者平等参与市场竞争的就业机制，逐步消除性别、年龄、身份、户籍登记性质等各类影响农村劳动力平等就业的不合理限制或制度性歧视，增强劳动力市场对农民工的包容性。具体来说，各地在城市管理和综合执法过程中努力对户籍人口和流动人口一视同仁，引导农民工参加本地群团组织，开展工、青、妇关爱帮扶农民工及其随迁亲属活动。进城农民工由此更加积极参加所在社区、工会组织的活动。国家统计局《农民工监测调查报告》数据显示，2021年，进城农民工中30.4%的人参加过所在社区组织的活动；加入工会组织的进城农民工占已就业进城农民工的14.5%；在已加入工会的农民工中，参加过工会活动的占84.5%。各级政府鼓励支持引导法律援助组织为弱势农民工提供劳动报酬、社保待遇和工伤赔偿等方面的法律援助。各地持续推进根治拖欠农民工工资工作，农民工欠薪高发多发的现象得到明显遏制，全国查处的欠薪案件数、拖欠农民工工资总额及涉及人数均逐年下降。2020年各地人社部门劳动保障监察机构共办结工资类案件5.5万件，为64.8万名劳动者追发薪酬65.2亿元，涉及人数及金额同比分别下降22%、18%。欠薪治理长效机制得以完善，欠薪的情况逐渐减少，因欠薪造成的诉讼、群体性事件不断下降。此外，各地强化对劳务派遣的用工监管监察，加强了对中小微企业和劳动密集型企业的用工指导，且针对新业态劳动者的就业保障机制正在逐步完善。

第二，农业转移人口的人力资本水平不断提升，大专及以上学历农民工占比逐步提高，质量红利逐步显现。根据国家统计局《农民工监测调查报告》数据，2021年，在全部农民工中，受教育程度为未上过学的占0.8%，小学程度的占13.7%，初中程度的占56.0%，高中程度的占17.0%，大专及以上程度的占12.6%。其中，受教育程度为大专及以上的农民工所占比重比2017年提高2.3个百分点，比2012年提高6.9个百分点。外出农民工的人力资本水平提升幅度尤其明显。在外出农民工中，大专及以上程度的占17.1%，比2017年提高3.6个百分点，比2012年提高9.3个百分点；在本地农民工中，大专及以上程度的仅占8.5%，比2017年提高1.1个百分点，比2012年提高4.9个百分点。

第三，聚焦用工矛盾突出的行业和新业态，开展免费技能培训。各地相继推动公共实训基地共建共享，支持职业技能培训线上平台建设。“一村一名大学生计划”持续推进，职业院校面向农业转移人口的招生规模不断扩大。职业院校课程设置与市场需求的契合度继续提高，聚焦家政服务、医护、养老托育等用工缺口突出的行业和快递配送、直播带货等新业态，适合农民工就业的技能培训和新职业新业态培训提高了农业转移劳动力的就业技能素质。2019年，各地共面向农民工群体开展补贴性职业技能培训741.4万人次，整体提升了农民工群体的就业创业能力。新冠疫情期间，人力资源和社会保障部实施“互联网+职业技能培训”行动，开展“百日免费线上技能培训行动”，持续扩大培训供给，为包括农民工群体在内的广大劳动者提供更加便捷的学习方式。截至2020年6月底，实名注册学员超过1 300万人次，开展线上培训超过1 200万人次。

党的十八大以来，农村转移人口规模大幅增加，对于带动农村人口增收和推进共同富裕起到重要作用，其劳动权益保障也日益改善。然而，外出的农业转移人口作为流动人口的重要组成部分，面临流动人口的一些普遍性问题。

第一，人力资本水平低。农村户籍劳动者的受教育水平通常低于城市户籍劳动者，二者在本科及以上学历上相差21个百分点（图3）。农村户籍劳动者所从事的就业岗位多为劳动密集型，工作时间长、劳动强度大、安全保障程度低、工作环境恶劣等用工不规范问题在短时间内仍难以得到彻底解决。

第二，基本公共服务均等化仍未解决。例如，虽然农民工子女可以在流入地享受部分阶段的基础教育，但该公共服务并非完全无条件的。在个别地区，农民工通常需要通过“非志愿地”从事各类志愿服务活动以换取子女入学积分。农业转移人口就业质量不高不仅对劳动生产率造成消极影响，还会对劳动者自身的身心健康造成难以逆转的不良影响，不利于“健康中国”国家战略的顺利实现。公共服务均等化的困境继而造成农村转移人口家庭化无法完全实现，产生留守儿童、留守妇女和留守老人等社会问题，严重制约家庭和谐发展。因此，需从个人家庭社会的系统视角，对农村转移人口的就业质量和基本公共服务均等化问题进行全面审视和政策优化。

依据人口基数、国民经济体量、亚洲邻国等原因依次选择美国、巴西、日本、印度等典型的民工就业提增模式和系列民工针对性政策进行剖析，并将其总结为美国措施、巴西方案、日本模式、印度经验等宝贵的国际经验。

5.1 推动农业转移人口市民化的系列举措

实现农业转移人口市民化是促进农村劳动力转移的更高目标。农业转移人口的市民化不仅关系到自身的切身利益，对后代的起点公平更为关键。为此，相关政策措施以加快推进户籍制度改革为抓手，完善城乡劳动者平等就业制度，逐步让农业转移人口在城镇进得来、住得下、融得进、能就业、可创业，将维护好农民工合法权益、保障城乡劳动者平等就业权利作为政策的出发点和落脚点。2014年出台的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》要求逐步解决在城镇就业居住但未落户的农业转移人口享有就业、医疗、社保、住房保障、子女教育等城镇基本公共服务问题，并要完善农业转移人口社会参与机制。与破除阻碍农村劳动力自由流动的体制机制弊端一致，推动农业转移人口市民化要求放开城市的落户限制。2021年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》和2022年《“十四五”新型城镇化实施方案》均提出，深化户籍制度改革，健全农业转移人口市民化机制，放开、放宽除超大城市外的落户限制措施，试行以常住地登记户口制度。大量农民落户城市势必产生更多住房、教育、医疗等需求，城市建设规划要与农业转移人口市民化相适应。为此，“十四五”规划还提出，将财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩，将吸纳农业转移人口落户数量和提供保障性住房规模挂钩。2022年，中共中央、国务院联合印发的《关于加快建设全国统一大市场的意见》也将完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策涵盖在内。农民工自身抗风险能力相对较弱，应为其遭遇风险时留有后路，这就需要政策不但让进城农民工出得去，还要让其回得来。《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》要求切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益，不得将农民退出土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权作为其进城落户的条件。上述政策措施在不断优化公共服务环境的同时，有力地帮助农村转移劳动力实现充分就业和更高质量就业，进而在市民化发展方面取得更大的进步。

5.2 公共服务环境优化，劳动力实现更高质量就业

第一，社会保险统筹层次和参保覆盖率不断巩固和提高。党的十八大以来，中央和各地不断加强社会保险关系转移接续，全国统一的社会保险信息服务平台不断完善，为农业劳动力转移提供了便利。党和政府推进全民参保计划，针对快递、外卖等新业态就业人员的职业伤害保障正逐步推进，城乡居民在常住地参加社保的户籍限制已逐步放开放宽，努力实现社会保险法定人群全覆盖。根据人社部门资料，截至2020年底，各省份已基本实现城镇职工基本养老保险的省级统筹，这为进一步实行全国统筹奠定坚实基础。目前，实现城镇职工基本养老保险的全国统筹已经列为“十四五”时期中国养老保险制度改革的重大任务之一，届时农业转移劳动力市民化将更加便利。此外，城镇职工失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险目前仍以市级统筹为主，部分地区正在试点推进省级统筹。社会保险统筹层次的提高和覆盖面的推广对于促进外出农民工返乡留乡就业创业、提高农业转移人口的就业质量和生活质量具有不可或缺的作用。

第二，随迁子女基本公共教育保障不断强化。各地努力将流动儿童纳入以公立学校为主的本地义务教育保障范围，流动儿童在流入地依法享有的受教育权得到更好保障。各地根据本地人口的流入流出实际，调整教师编制定额，加大人口集中流入城市义务教育阶段的学位供给，在将农业转移人口逐步纳入流入地学前教育、中职和普通高中教育保障范围方面取得了一些实效。一是3～5岁儿童入园率提高明显。根据国家统计局《农民工监测调查报告》数据，2021年，3～5岁流动儿童入园率（含学前班）为88.2%，比2017年提高了4.9个百分点。2021年，3～5岁流动儿童中，61.6%在公立幼儿园或普惠性民办幼儿园。二是义务教育阶段儿童在校率也继续提高。2021年，义务教育年龄段流动儿童的在校率为99.6%，比2017年提高了0.9个百分点。2021年，从就读的学校类型看，小学年龄段流动儿童中84.4%在公立学校就读，比2017年提高了2.2个百分点。2021年，初中年龄段流动儿童中88.2%在公立学校就读，比2017年提高了2.3个百分点。需要注意的是，一部分农业转移人口在大城市难以为未成年子女负担本地教育费用，导致留守儿童现象存在。

第三，城镇基本公共服务提供机制逐步健全。基本公共服务与常住人口规模挂钩、由常住地负责供给的机制正逐步建立，外地农民工在流入地享有的基本公共服务的范围和质量稳步提高，城镇基本公共服务均等化持续推动。一方面，人均居住面积有所提高。根据国家统计局《农民工监测调查报告》数据，2021年，进城农民工人均居住面积为21.7平方米，比2017年增加了1.9平方米。其中，在500万人以上城市的人均居住面积为17.0平方米，比2017年增加了1.3平方米。另一方面，生活条件继续改善。2021年，进城农民工户中，有电冰箱、洗衣机、洗澡设施的分别占68.9%、70.8%、86.5%，分别比2017年提高了8.8个百分点、12.4个百分点、6.3个百分点；有独用厕所的占71.7%，比2017年提高了0.3个百分点；能上网的占95.6%，比2017年提高了6.0个百分点；拥有汽车（包括经营用车）的占34.1%，比2017年提高了12.8个百分点。

5.3 返乡农民工进退两难

受家庭生命周期和经济形势的影响，近年来农民工返乡在一些地区形成潮流，这对于促进家庭发展起到了重要作用。与此同时，一些短板逐渐暴露出来。根据笔者2021年12月在江西省和湖南省的调研，返乡农民工在县域发展中面临的突出问题主要表现为：返乡农民工就业的承载基础薄弱，农民工技能难以匹配实际的岗位需求，公共服务设施和社会保障质量不高。一是县域就业机会有限，供求关系不匹配与结构性矛盾突出。具体表现为：县域企业的技能型人才偏好与返乡农民工就业能力不足之间的矛盾；返乡农民工的抗风险能力差，就业创业支持政策不足导致返乡农民工就业障碍持续增加。二是县域生活品质不高，优质公共服务供给与返乡农民工的美好生活向往不协调。具体表现为：县域基础设施和公共服务不健全，县域的便利性和生活品质与中小城市存在较大差距。这些问题限制了外出农民工返乡留乡愿望的实现，不利于县域城镇化的推进，也制约了返乡农民工幸福感和获得感，导致一些返乡农民工再次选择外出务工。面对农业转移劳动力流动形势的快速变化，政策举措如不能及时调整跟进，现实问题会不断出现。

对于14亿人口大国，农村劳动力成功转移不仅关系劳动者的家庭幸福，更影响中国社会主义现代化国家建设目标的实现。总结中国农业转移人口已经取得的高质量发展经验，能够为后续的政策调整优化提供指导，有助于破解当前和未来一段时间农业转移人口面临的难题。党的十八大以来，中共中央、国务院在保障农业转移人口劳动权益、强化农业转移人口教育和培训、不断深化户籍制度改革、持续推动农业转移人口市民化、努力支持农业转移人口返乡就业创业、促进农业转移人口社会融合等方面出台了系统政策举措，为深入推进新时代农业转移人口高质量发展提供了政策驱动力。本文认为，党的十八大以来，中国取得农村劳动力转移历史性成绩的根本，在于立足国情，加强顶层设计，始终坚持以人民为中心，贯彻落实新发展理念，扎实推进共同富裕，一体推进农业现代化和农村现代化。

6.1 启示一：始终坚持以人民为中心，坚持就业就是最大民生

农业转移劳动力就业是就业工作的重点。在以人民为中心的发展思想指引下，中国践行“共享”的新发展理念，积极推动破除妨碍农村转移劳动力实现职业发展和社会性流动的体制机制弊端；针对农村劳动力就业存在的痛点和难点，优化就业制度保障，帮助其实现充分就业。只有找到农村劳动力就业存在的痛点和难点，坚持完善制度、守住底线，精心做好各项民生工作，农村劳动力转移过程中所面临的各项民生问题才能得到根本解决。针对农民工的抗风险能力与其不断提高的人力资本不匹配、农民工的定居需求面临着制度和家庭的双重障碍，各地人社和农业农村部门大规模开展针对性的职业技能培训，着重解决结构性就业矛盾，鼓励农业转移劳动力通过返乡创业带动家乡就业。针对流动儿童和留守儿童分别面临城市适应与亲情缺失的困境、农村老龄人口面临随迁与留守的两难抉择，一方面，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城安家落户，保障进城农民工及其随迁亲属与本地户籍人口平等享受各项基本公共服务；另一方面，为农民就地就近转移就业创造条件，引导有技能、资金和管理经验的农民工返乡创业，切实保障农村留守儿童、留守妇女、留守老人的基本权益和人身安全。未来还需继续针对农村转移劳动力在不同阶段存在的痛点和难点，精准施策。

6.2 启示二：始终坚持就业优先战略，推动实施积极就业政策

新冠疫情发生后，农业转移人口面临比其他群体更严重的冲击。近两年，各级政府高效统筹疫情防控和经济社会发展，发挥中央和地方两个积极性，坚持发展是解决一切问题的基础和关键，上下联动抓落实，加大政策实施力度，多措并举，为稳定农业转移人口就业出台一揽子政策，形成保就业稳就业的合力。包括：坚决贯彻实施好就业优先政策，根据经济形势和就业形势变化调整政策实施力度，实行企业减负、稳岗、扩大就业多措并举，社保费用阶段性减免、失业保险稳岗返还、农民工就业补贴等多项政策落地；针对部分劳动密集型企业缺工严重、稳岗压力大和农业转移人口就业难等突出矛盾，因地、因企、因人分类精准帮扶，提高政策的精准性和可及性；一些地方采取“点对点、一站式”直达运输服务，鼓励农民工尽快返岗复工；加快推动失业人口线上登记和申领保险金，确保失业的农业转移人口应发尽发、应保尽保。上述举措贯彻了就业优先战略和积极就业政策，在疫情冲击的巨大压力下维护了大局稳定。

6.3 启示三：始终坚持市场主导，激发资源要素内生动能

实现农村劳动力大规模转移的关键在于有效发挥市场在促进就业中的作用。本着“有效市场，有为政府”的原则，通过健全城乡统一的土地和劳动力市场，健全统一规范的人力资源市场体系，促进农村劳动力、人才跨地区顺畅流动，建立健全财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩等措施，有序推进农业转移人口市民化。通过维护进城落户农民依法享有的土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权，支持引导农村转移人口依法自愿有偿转让以上权益，解决农业转移人口的后顾之忧。在实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的背景下，中共中央、国务院紧跟农业转移劳动力的返乡留乡和就地就近就业创业的迫切需求，着力建立健全促进城乡融合的体制机制和一体化发展的政策体系，坚决破除妨碍要素在城乡间自由流动和平等交换的体制机制壁垒，促进各类资源和要素更多向乡村流动，在乡村形成良性循环，在人财物等各个方面为乡村振兴注入新动能和发展活力，为外出务工农民工返乡就业创业提供必备条件。对于农村劳动力转移过程依然面临的一些尚未解决的突出问题，要将政策与市场有效结合起来，注重发挥“政策+市场”组合拳的作用。

前文提到，当前农村劳动力转移面临就业质量不高和返乡难的问题，其在很大程度上是就业岗位不充分造成的。本文建议：支持引导产业在地区间、城乡间有序转移与合作，强化落后地区和乡村承接产业转移能力建设，特别要注重增强县域经济自主发展能力。通过发展县域经济，鼓励农村劳动力就地就近城镇化。一是依托县域城镇合理适度建设产业园区、产业基地和帮扶车间等平台，提升对本地农民工的就业承载力。二是结合乡村治理、乡村建设、农村人居环境整治提升等重点工作，合理开发一批公益性岗位，确保有就业意愿的低收入户劳动力在家门口充分就业。三是依托高标准农田建设、造林护林、农村基础设施建设等项目，开展以工代赈，实现劳动力就业和乡村振兴的有机结合。

7.1 发展县域经济，扩大农村转移劳动力就业

实现农村劳动力大规模转移的关键在于有效发挥市场在促进就业中的作用。本着“有效市场，有为政府”的原则，通过健全城乡统一的土地和劳动力市场，健全统一规范的人力资源市场体系，促进农村劳动力、人才跨地区顺畅流动，建立健全财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩等措施，有序推进农业转移人口市民化。通过维护进城落户农民依法享有的土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权，支持引导农村转移人口依法自愿有偿转让以上权益，解决农业转移人口的后顾之忧。在实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的背景下，中共中央、国务院紧跟农业转移劳动力的返乡留乡和就地就近就业创业的迫切需求，着力建立健全促进城乡融合的体制机制和一体化发展的政策体系，坚决破除妨碍要素在城乡间自由流动和平等交换的体制机制壁垒，促进各类资源和要素更多向乡村流动，在乡村形成良性循环，在人财物等各个方面为乡村振兴注入新动能和发展活力，为外出务工农民工返乡就业创业提供必备条件。对于农村劳动力转移过程依然面临的一些尚未解决的突出问题，要将政策与市场有效结合起来，注重发挥“政策+市场”组合拳的作用。

7.2 加强职业教育，提升农村转移劳动力综合能力

提高当前农村劳动力以及未来农村劳动力高质量发展的根本在于劳动力自身，而不仅仅是外部市场和政策环境。从短期来看，要加强对农村中老年劳动力的职业教育，结合手工业、服务业等用工需求，在公办职业培训机构中为农民工人群有针对性地提供免费再就业职业技能培训，为其再就业或创业提供技能支撑。从长远来看，要将农村劳动力职业教育放在更加突出、更加重要的位置，制定就业安排、待遇保障等政策，吸引初高中毕业生选择职业教育学习，增强其社会流动性。此外，要以新生代农民工、低技能农民工为重点，创新灵活教育培训渠道，增强技术技能培训针对性，以行业、岗位、职业和企业需求为导向，立足当地产业发展实际和特色产业，提高劳动力供需匹配质量。

7.3 完善配套政策，扶持农村转移劳动力返乡创业

7.4 统筹规划设计，构建社会化农村养老服务体系

目前，劳动力就业政策和应对人口老龄化尚未形成有效结合。针对农村劳动力短缺所造成的“空心村”和农村家庭养老功能削弱问题，应尽快在农村地区搭建起社会化养老服务体系。鉴于农村居民对养老机构的接受度低和支付能力不足，应着重发展针对失能和半失能老人的社区养老服务和居家养老服务。针对社会化服务难以在碎片化的农村社区落地的难题，可鼓励支持引导本土的志愿者队伍和商业组织利用自身优势就近为农村老人开展养老服务业。还应加强已有的农村养老服务机构和养老设施建设，鼓励以村级邻里互助点、农村幸福院和敬老院为依托发展互助式养老服务，补齐农村养老服务短板。

（注：受公众号排版限制，文中图表、参考文献等有删减。）