冯文猛：加快完善多层次养老保险体系

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冯文猛（国务院发展研究中心社会发展研究部研究员）

  进入2020年，一系列涉及养老金相关政策接连发布。多地修订城乡居民养老保险实施方案，省级养老保 险统收统支加快推进，养老保险中央调剂比例上升，商业养老保险有了新的政策指导。多项政策从多个角度发力为多层次养老保险体系的完善谋突破。
  城乡居民养老保险有待破题
  从2005年起，我国城镇企业和机关事业单位职工退休人员养老金已经连续15年上调，财政部于2019年1 2月底召开的全国财政会议曾透露，2020年将继续稳步提高养老保障水平。
  国务院发展研究中心社会发展研究部研究员冯文猛对中国经济时报记者表示，经过连续上调，城镇职工养老保险已经对城镇职工养老生活形成了实质性的支持。而同属养老保险“第一支柱”中的城乡居民养老保 险存在基础养老金偏低、个人缴费意愿不高、缴费档次选择偏低等问题，相关改革推进一直较为缓慢。
  进入2020年，多地修订了城乡居民养老保险实施方案。据不完全统计，自2020年1月1日起，包括天津、 重庆、广东、安徽、山东、江苏、甘肃、内蒙古等省区市，开始实施新修订的城乡居民基本养老保险实施方案，多地增加了缴费档次、提高了个人缴费上限。
  “这可以看作是推动城乡居民养老保险迈向可持续发展的具体举措。提升缴费水平，把基金量做上去，将来才能逐步实现资金可持续性。”冯文猛认为，城乡居民养老保险作为“第一支柱”中的薄弱环节，下一 步应当健全城乡居民养老保险缴费机制，与居民收入、物价水平等挂钩。同时，做大资金池。真正让池子里 有水，不能继续只依靠财政补贴，这样才能在中长期对城乡居民养老生活形成实质性保障。
  加快推进省级统收统支
  进入2020年，养老保险省级统收统支工作在多地加速推进。据不完全梳理，从2020年1月1日起，山东、 山西、广西、安徽等地正式实施企业职工基本养老保险省级统筹制度。
  人社部部长张纪南2019年12月在接受人民日报采访时曾表示，2020年将在全国全面建立起更加规范的省 级统筹制度，这些都为推进实现全国统筹奠定了坚实基础。
  “加快省级统筹对于推动养老保险可持续性意义重大。通过提升统筹层次，能够在更大范围内实现养老金共济、互助，风险共担。这是增强基金可持续性，从根本上提供制度保障的重要举措。”冯文猛表示。
  随着基本养老保险省级统筹步伐加快，养老保险全国统筹提速渐行渐近。党的十九届四中全会对“完善覆盖全民的社会保障体系”作出专门部署，明确加快建立基本养老保险全国统筹制度。
  “加快建立基本养老保险全国统筹制度，将从体制机制上进一步增强我国社会保障制度的可持续性，这是一项立足当前、着眼长远的重大措施。”人社部有关负责人表示，十九届四中全会《决定》首次提出适当 加强中央在养老保险方面的事权，减少并规范中央和地方共同事权。这进一步明确了加快建立基本养老保险全国统筹制度的基本要求。加快建立基本养老保险全国统筹制度，成为针对我国人口老龄化、地区抚养比不 平衡等养老保险制度突出问题的必然选择。
  但是，冯文猛表示，到目前为止，有些地方的省级统筹还尚未实现。在近些年的尝试过程中，发现全国 统筹一步到位难度很大，包括如何确保征缴积极性等问题都不能忽视，要有步骤地推进。
  中央调剂制度进一步落地
  此前，各地养老保险单位缴费比例高低不均，地区不同，企业负担也不同。目前，我国积极推进降低社会保险费率，所有养老保险单位缴费费率高于16%的省份都已经降到16%，至此，所有地区站在同一起跑线上。
  “社保降费是优化社保制度的必由之路。较大幅度降低社保缴费特别是基本养老保险费率，促进了企业负担更加公平，为全国最终统一费率创造了条件。不仅如此，社保降费还倒逼深化社保制度改革，如中央调 剂制度出台，向基本养老保险全国统筹迈出实质性一步。”中国社会保障学会会长郑功成说。
  人社部有关负责人介绍，按照党中央、国务院的统一部署，2019年，养老保险基金中央调剂制度稳妥实 施，调剂比例从2018年的3%提高到2019年的3.5%，2020年还将进一步提高。
  冯文猛认为，养老保险中央调剂制度的进一步落地，实际上是为全国范围内养老保险统筹做一个前期准备，预计后续调剂比例仍会提高，加大对收不抵支地区的支持。
  同时，冯文猛提醒，中央调剂制度加力，不仅体现在比例的提高上，同时也涉及提升比例过程中经验的积累。包括如何收钱、地方转移支付时的一些问题都需要去解决。在实践中积累经验，为实现全国统筹做好 基础，缓解支付压力。
  加强第三支柱建设
  随着老龄化社会的来临以及经济社会变化，第三支柱中的商业养老保险在社会保障体系中的地位和作用越来越重要。而目前我国商业养老保险在整个老年收入保障体系中所发挥的作用还非常有限。冯文猛表示， 从理想模式看，应当构建三支柱均衡发展的格局。和国外相比，我国商业养老保险发展空间很大，推动其建设符合我国构建完善多支柱、多层次养老保障体制的原则。
  一年多以来，我国出台了一系列政策推动商业养老保险发展。但是在发展过程中一些具体的操作措施有待落实。例如，近年来，多地实施个人税收递延型商业养老保险试点，但实施效果尚不明显，推广的面不 大。
  冯文猛建议，在基本养老保险全覆盖的基础上，应当推动职业年金、企业年金制度发展，同时，积极探索推动养老保险第三支柱发展，构建多层次养老保险体系，满足不同人群需求，推动养老金的可持续性。
  具体而言，在商业养老保险领域，下一步，一是要完善商业养老保险产品设计，提高产品吸引力;二是 完善、细化配套措施，探索如何调动实施主体，即商业养老保险公司的积极性;三是保障资本市场对于养老基金的运营和使用有完善的风险防控机制，并且能够获得可观的受益，确保将来支付有保障。
  “这些方面都必须有实实在在的能够具体落地的改革措施出台，才能真正促进商业养老保险发展。”冯文猛表示。