陈承新：多元共治机制的实践探索与学理思考

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陈承新（中国社会科学院社会主义民主研究中心研究员、中国社会科学院大学政府管理学院教授）

中国社会治理现代化与多元共治机制

党的二十大报告指出：“中国式现代化的本质要求是：坚持中国共产党领导，坚持中国特色社会主义，实现高质量发展，发展全过程人民民主，丰富人民精神世界，实现全体人民共同富裕，促进人与自然和谐共生，推动构建人类命运共同体，创造人类文明新形态”。这一重要论断从宏观上体现了经济高质量发展、社会主义民主政治建设与建设中华民族现代文明，对社会治理现代化的全方位要求。习近平总书记深刻总结中国式现代化的鲜明特征：“我国现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化，是物质文明和精神文明相协调的现代化，是人与自然和谐共生的现代化，是走和平发展道路的现代化。”上述论断对中国社会治理现代化建设擘画了宏伟蓝图，明确了价值旨归，意味着中国社会治理现代化作为我国现代化的发力重点，必须回应人口数量庞大、区域经济发展不平衡、不同阶段发展特点在同一时段呈现等社会问题，回应人民群众的广泛期待，从社会治理角度达成现代化的本质要求——人的现代化，锚定人民对美好生活的向往。

党的十八届三中全会明确提出：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。”这一论断首次提出了“社会治理”新概念，标志着我国社会管理向社会治理的模式转型。党的十九大报告进一步提出：“打造共建共治共享的社会治理格局”“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。党的二十大报告再次强调：“完善社会治理体系。健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”“畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道”“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。

面对深刻变革的社会结构与多元多发的社会矛盾，中国社会治理现代化建设须以多元化、民主化、参与化为实践路径，深入挖掘人民群众的主体优势，统合运用社会组织、企业、居民等治理力量满足居民差异性、个性化的诉求，实现人民群众日益增长的美好生活需要。基于此，从人民期望、社会活力、治理诉求等角度构建多元共治机制内在契合中国社会治理现代化的深刻内涵与目的旨归，是对推进中国社会治理现代化的有效回应与实现路径。

多元共治机制的既有研究回顾与理论框架构建

随着新公共管理研究范式与公共治理研究范式的兴起，学界纷纷对多元共治机制展开研究探索，主要从不同主体的多元共治机制研究、不同理论框架的多元共治机制构建以及社会治理共同体的构建，这几个视角展开研究。从不同主体视角展开研究者，分别就党政机构、群团组织、社会组织以及自治组织等不同主体分析它们参与多元共治的行动逻辑。多数研究从党委主体出发探究社会治理的党建引领模式，以党的政治优势和组织优势理顺社会治理不同主体互动机制，构建社会治理格局；部分研究则更加重视群团组织或者社会组织在社会治理的多元共治中的主体作用。从不同理论基础切入展开研究者，目前多数以社会网络理论、协同治理理论以及系统理论为基础构建理论框架，展开多元共治的机制构建与逻辑探析。从社会治理共同体构建视角展开研究者，通过理论与实践、历史与现实的多重维度，探究多元主体价值耦合与利益整合模式，提出建构新时代中国特色社会治理共同体的行动逻辑。

英国兰卡斯特大学教授鲍勃·杰索普（Bob Jessop）提出的元治理（Metagovernance）是指为了克服治理失灵而进行的自我管理或自我组织，追求科层制、市场和网络三种治理类型的协调，通过设计科层制、市场和网络三种治理类型的充分结合，以期达成最好的治理效能与治理结果。协同治理理论认为公共治理主体的众多子系统构成一个开放、整体的系统，运用法律、行政、科技、知识、信息、舆论等手段使一个无序、混乱的系统中诸要素或子系统间相互协调、共同作用，形成一个有序、合作、协同的系统，实现力量的整合与增值，并使其高效地进行社会公共事务治理，最终达到维护与保证公共利益的目的。

在中国特色治理场域下，结合中国独特的政治体制与政治现实，推进中国社会治理现代化需要综合考量在中国具体实际下社会多元主体力量，不能仅限于平衡科层制、市场和网络这三种治理形式，而是需要统筹协调党委政府、市场主体、社会组织、人民群众，甚至包含大众媒体在内的多元主体，构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。由此，本文以党组织作为社会治理中的“元治理者”，发挥党组织的领导力与凝聚力，整合多元社会主体的力量与资源，协调社会各方的行动，通过协商民主、沟通议事等形式调整多元主体的利益分配，统筹多元主体共治结构中的权力分配，明晰多元主体的权责边界与行为准则，引导形成科学有效的治理网络，构建多元共治机制。具体包含以下三方面：

一是党建引领机制实现中国共产党与人民群众之间的双向互动。北京市作为超大城市，存在诸多治理难题，社会领域不断生长、社会公共性有待加强、现代社会亟需再组织化、基层治理碎片化。面对这些问题，中国共产党在党建引领机制中通过政党组织形态嵌入基层社会，发挥党的统合引领作用，理顺基层社会治理的权力秩序，夯实党的执政基础。

二是协同治理机制充分协同社会各方主体，发挥社会多元主体力量，调动和整合各方治理资源，破解社会治理资源不足、资源分散的难题，实现资源倾斜、治理赋能、力量集聚，重塑现有社会治理架构，调动社会领域活力，构建多元共治的社会治理格局。

三是在协同治理机制中发挥人民主体作用，构建协商治理、共商共议、评价反馈等机制，释放社会参与权限和范围，拓展居民自治空间，激发人民群众在社会治理参与实践中的主动性，培育社会自主性。

北京市“接诉即办”改革对多元共治机制的探索

北京市推出“接诉即办”改革，整合了条块分割的政府部门，形成了统一高效的协同治理平台，以人民为中心，以人民群众的问题为导向，推动实现了城市居民与社会组织参与社会治理的制度化建设，形成了党建引领下的协同治理机制和统一高效的协同治理平台，建立了政府和民众之间的“连心桥”，构筑了多元共治的社会治理格局，为中国社会治理现代化提供了实践路径。

北京市“接诉即办”改革对多元共治机制的实践探索与成效

第一，党建引领社会治理机制。在社会治理体系构建中，党的领导是实现基层治理现代化的最大优势与根本保障。北京市“接诉即办”改革明确党建引领模式，发挥各级党组织总揽全局、统筹规划的作用，实现党的领导与社会治理的全面嵌入与深度融合。党组织在社会治理中有效发挥统合作用，藉由党的政治优势与组织优势，统合多元社会主体力量，推动社会多元主体参与协同治理，构建共建共治共享的社会治理格局。

首先，北京市坚持市委书记亲自推动、高位统筹，由组织部门牵头抓总，推进落实“接诉即办”改革，将组织部门职责优势转化为社会治理效能。市委组织部会同市政务服务局负责改革的顶层设计、统筹谋划、整体推进，每月定期召开例会，适时召开专题会，进行研究调度，统筹市级各部门政策资源力量，协调解决社会治理重点难点问题。其次，发挥党建引领的共商共治作用。创新构建党建工作协调委员会制度，促进区域内事业单位、国有企业、高校等单位资源充分整合、有效利用，在党组织统一领导下推动各单位参与协同共治。最后，发挥党员先锋模范作用。通过开发“党员E先锋”信息平台，将广大党员干部的联系信息公布于平台，北京市各单位党组织以及在职党员回属地报到，承担深入群众、服务群众的职责，广大在职党员通过公开承诺、建言献策、沟通协商等方式，在生态环境、政策咨询、民生急难等方面发挥积极作用。

北京市“接诉即办”改革将党的组织网络建设成为链接各类资源的平台和枢纽，发挥党政干部的主动性和创新性，凝聚各方力量参与社会治理，通过基层党建向社区的延伸进行基层力量的再组织化，将政党的凝聚力和影响力深深嵌入到基层政权、自治组织与社会组织之中，打造“一核多元”的社会治理结构。以党组织的中心地位，一方面撬动多元治理主体与资源，牵引、汇聚社会力量参与社会公共治理过程；另一方面，在利益分化、诉求多元、治理碎片的背景下解决分散与多元的整合问题，将分散、多元的利益进行有机统合，形成代表公共利益的公共政策。

第二，人民群众主动参与机制。北京市“接诉即办”改革坚持以人民为中心的发展思想，牢记“人民城市人民建，人民城市为人民”，构建人民群众主动参与机制，为广大人民群众提出诉求、表达建言提供多元渠道。一方面，坚持发展为了人民，从人民群众诉求出发，提升公共服务提供水平，改善公共服务提供模式，让广大人民群众共享城市建设与发展的成果；另一方面，坚持发展依靠人民，发挥人民群众的主体作用，依靠人民的主体力量开展工作，激发人民群众在城市发展中的参与感、创新力。

社会治理，一切为了人民。北京市以人民群众的诉求为改革驱动点、出发点，整合12345市民热线、“北京12345”微信小程序、“北京通”APP、首都之窗“12345网上接诉即办”、人民网“地方领导留言板”、国办互联网+督查平台等多个渠道，形成了全方位、一体化的居民诉求反映受理平台。居民可以通过多渠道反映诉求、提出问题，北京市指挥中心根据诉求性质以及所属范围等派件给相关职能部门、街道办事处和区人民政府等主体，这些主体统筹诉求并针对性地在规定时限内办理和办结群众的诉求。在此基础上，北京市运用大数据、云计算、人工智能等技术建立数据库资源，整合并定时更新城市问题台账，利用算法分析精准研判甚至预测居民集中诉求，由接诉即办向未诉先办升级。

社会治理，一切依靠人民。北京市坚持人民主体地位，坚决将评价权、监督权交到人民手中，以群众满意度作为评价指标构建接诉即办工作的评价体系。依据北京市城市治理特色，建立健全了以响应率、解决率、满意率为核心指标，以“七有”和“五性”为整体要求的评价指标体系，聚焦“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”，满足群众对“便利性、宜居性、多样性、公正性、安全性”的需求。在此评价体系下，将居民对诉求办理情况的反馈意见纳入各级政府各个部门的日常工作考核之中，并且与干部选拔任用相挂钩，有效激发党员干部服务群众的工作热情，将人民对美好生活的向往作为自己的奋斗目标。此外，北京市探索建立社区议事厅制度，作为居民自治载体，社区党组织领导培育群众组织，广泛开展“微协商”“微治理”，实现小事不出社区村、大事不出街乡镇，发挥人民群众主体作用，实现全过程人民民主的基层落地实践。

第三，社会主体多元共治机制。北京市作为中国的超大城市，拥有着超过两千万的人口，居民对于公共服务有着无限需求。但是，政府的行政职能存在边界，并非所有诉求都能够通过政府解决，有限的行政资源与无限的居民诉求存在矛盾。针对此问题，北京市党委政府积极引导市场主体、群团组织、社会组织等社会多元主体参与社会协同共治。

首先，发挥市场主体作用，构建了政府与市场协同治理模式，引领行业企业参与社会治理。一方面，构建行业党建协调机制，把分散在各部门各区域的行业管理、监督执法和党建工作力量聚合起来，引领行业协会参与制定完善行规行约、商业准则、团体标准等工作，有效助力政府行业监管部门工作，督促会员单位落实依法合规诚信经营，维护市场公平竞争秩序，助力企业健康发展。另一方面，发挥龙头企业带动作用，推动企业管理与社会治理互促互融，促使企业作为市场主体担当社会责任，促进公益事业建设。

其次，引领群团组织与社会组织参与社会治理。一方面，发挥共青团、工会、妇联等群团组织优势，建成职工暖心驿站，为广大劳动者提供贴心服务；加强优秀青年榜样宣传，彰显青年代表的朝气与活力；在各行业各平台组建妇工委，让妇联组织能够及时发现群众需求，解决群众困难。另一方面，培育引导社会组织参与社会治理。社会组织依托其专业化优势通过接受委托、参加合作、购买服务、从事公益活动等方式提供社会服务；搭建党组织、居委会、社会组织三方联席会议机制，藉由社会组织搭建协商调解桥梁，对于百姓诉求的难点痛点协商共治，形成经验机制并加以推广。北京市“接诉即办”改革在社会治理中更多发挥群团组织与社会组织的作用，让政府精力更加集中于长远的政策引领、政务服务上，有效实现社会治理效能提升。

综合上述社会治理多元共治机制，北京市“接诉即办”改革准确把握多元主体在社会治理中的角色定位，领导者、参与者各司其职、交融互通，各类社会主体在党委领导下参与协同治理，形成健康有序的多元共治体系。

北京市“接诉即办”改革探索多元共治机制的完善空间

第一，共治主体有待扩展。北京市“接诉即办”改革中参与共治的社会组织类型较为单一、数量十分有限，以文体活动类、兴趣爱好类的互益性组织为主，吸纳公共资源、反映公共诉求的公益性社会组织以及具有专业能力提供社会服务的专业化社会组织仍有待进一步培育。党建引领并不意味着党包办一切，而是在党组织的统合作用下加大培育社会组织的力度，发挥社会组织的主观能动性。

第二，共治机制有待完善。北京市“接诉即办”的信息共享机制、权责清单划分机制以及系统化统筹多元主体机制仍有待完善。由于缺乏统筹规范，不同层级、不同部门、不同主体之间的工作联动缺乏统一性、传导性，存在着工作机制不够健全、工作流程不够清晰的问题，导致政社沟通不顺畅，多元共治机制亟待体系化、常态化、长效化。

第三，共治赋能有待加强。北京市“接诉即办”改革仍然存在自上而下的行政化倾向，社会多元主体的共治参与空间较为有限，有待进一步拓展。例如，当前12345热线问政数据仍以居民诉求类为主，公共问题关切类与建言献策类数量较少。目前，“接诉即办”面临居民诉求量的急速攀升，甚至部分居民诉求超越党委政府的职能覆盖范围，一方面造成治理资源浪费，另一方面造成居民对传统自治机制的路径依赖弱化。

北京市“接诉即办”改革对多元共治的机制构建展开了充分的实践探索与社会创新，已经充分回应群众诉求、实现群众期待、提升社会治理效能，但是，多元共治机制的构建仍有不足，距离实现中国社会治理现代化的治理目标仍有差距。基于此，本文对多元共治机制的进一步完善及其必要性展开论述，探究推进中国社会治理现代化的实践路径。

多元共治机制的完善路径与未来思考

社会治理的本质是探讨国家与社会的关系，中国社会治理现代化是在中国特色场域下对国家与社会关系不断打破与重塑的过程，具有阶段性和周期性特征。结合中国当前的具体实际，我国社会人口结构复杂、基本公共服务和资源配置失衡、区域发展不平衡、贫富差距较大、社会主要矛盾转变等现实问题极大地冲击了传统的单一管理模式，驱动着社会多元主体参与社会治理，在此过程中要实现社会多元主体的诉求表达与利益协调，丰富治理结构、优化治理秩序。与此同时，中国优秀传统文化中“大同社会”“兼爱互利”等思想理念为多元共治机制的构建提供了丰厚的历史文化土壤，能够有效推进西方的协同治理理论与社会治理现代化的中国特色相结合，达成更具本土化治理优势的治理实践。基于此，本文为中国社会治理现代化中的多元共治机制提出如下完善路径：

多元共治的空间方面

社会治理的多元共治机制蕴含了自治、开放、平等、协商等理念。多元主体的自治权利保障与自治空间赋予是实现多元共治的前提条件。正如奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）所说“在多层级系统内，除非适当的自治权被授予每一级，否则多中心体制的优点将不能被充分实现”。在社会治理实践中构建多元共治机制，搭建多元共治平台，首先需要合理界定政府与社会的关系，明确政府的职能边界，在多元共治协商平台中达成治理共识，保障社会主体参与权，系统划分多元共治空间，进一步构建共建共治共享的社会治理格局。

多元共治的主体方面

社会组织应作为多元共治的重要主体。一方面，在中国社会治理现代化推进过程中，社会域是一个具有极大发展空间的场域，丰富的社会资源为社会域主体成长提供充足养料；另一方面，我国社会组织遵循党建引领原则，既具有民间性和相对独立性，又与党政机构有着千丝万缕的联系，独立于体制之外又表现出体制性特征，能够充分整合社会资源，补充政府场域的空白。因此，应进一步培育社会组织力量，助力其深入参与社会治理，推动公共政策体现更多主体的公共利益和价值诉求。

多元共治的机制保障方面

我国当前正面临着社会主要矛盾转变与国内国际两个大局深刻变化的复杂形势，社会多元主体的复杂性与异质性日益增强，个体的公共服务需求日益差异化、个性化。因此，为最小化多元主体的协商博弈成本，最大化公共政策的效能收益，多元共治机制亟需制度规范和技术支持为规则建立、责任承担、资源配置等提供机制保障。进一步打破社会治理多元主体间的信息壁垒，破除信息藩篱、实现信息共享，为多元共治机制的协商合作、共同决策提供技术支撑和平台保障。

习近平总书记明确指出：“现代化的本质是人的现代化”。从内涵上分析，人的现代化是人的思想观念、思维方式、行为方式、生活方式实现从传统向现代的转变。人的现代化与社会发展的现代化是相互促进的。社会治理的目的是实现社会现代化发展，其根本目的是实现人自由而全面的发展。这也就是中国社会治理现代化的根本目标与价值旨归。因此，为实现中国社会治理现代化，必须构建多元共治机制。依据上文论述，持续完善的多元共治机制在党建引领的统合作用下，可以打破政社壁垒，弥合秩序与活力的张力，释放干部与群众的束缚，以期达成理想状态。理想的多元共治机制就是充分激发人这一有机体的活力，发挥人的主体性作用，在参与社会治理的过程中，一方面提升自身的素质能力，另一方面推动社会现实问题的解决与社会治理现代化的发展。由此，在这一机制下，人的全面发展与社会公共利益的增进达成同构，社会治理共同体的理念共识得以夯实，中国社会治理现代化的根本目标与治理取向得以实现。

多元共治机制是中国社会治理现代化的应有之义，对于推进中国社会治理现代化具有重要作用。社会治理中的政府行政力量总是相对被动，因此社会治理必须发动多元主体力量，构建多元共治机制。北京市“接诉即办”改革在实践中充分落实人民共建共治共享理念，在党建引领下统合资源、凝聚力量、协调各方、引领价值，充分发挥人民群众主体作用，调动多元主体参与基层社会治理的积极性、主动性、创造性，集思广益、汇聚众智，形成有序参与的协同治理体系，为推进中国社会治理现代化提供了生动经验。北京市“接诉即办”改革也充分展示了多元共治机制在社会治理中的适用性，未来我们要进一步将党总揽全局、协调各方的政治优势以及组织优势同政府主导服务群众优势、企业活力优势、社会组织专业化优势有机结合，推动社会治理法治、德治、礼治、智治、自治、共治协同共进，不断增加人民群众的获得感、幸福感、安全感，实现新时代治理政通人和、百姓安居乐业、社会安定祥和、城乡风清景明的美好愿景。（来源：《国家治理》2023年10月下）