仝志辉:县乡村如何联动齐抓乡村治理?

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仝志辉（中国人民大学乡村治理研究中心主任、国家发展与战略研究院研究员）

  2020年是乡村治理体系建设的关键年份。今年中央一号文件特别提出建立县乡村联动的乡村治理工作体系，这既是现代乡村治理的制度框架和政策体系的有机组成部分，也是当前推动乡村治理体系建设深入进行的制度依托。这一举措进一步加强了党领导“三农”工作的制度体系，也是针对农村社会结构变化、治理任务复杂化的有力回应，对加强县乡作用也给出了针对性要求。
  县乡村联动的工作体系是县乡村各级党组织有效运作的必然要求。县乡村联动首先是县乡村各级党组织的联动。乡村治理方面，县委是第一指挥部。县（市、区、旗）党委处于党的农村工作前沿阵地，应当结合本地区实际，制定具体管用的工作措施，建立健全职责清晰的责任体系，贯彻落实党中央以及上级党委关于农村工作的要求和决策部署。乡镇党委作为党的一级农村基层组织，要领导本乡镇的基层治理，对全镇普遍性的治理问题直接领导，并指导村党支部对各村治理具体负责。村党支部要执行上级党组织和本村党员大会决议，加强党支部自身建设，领导本村的社会治理。要加强党对农村工作的全面领导，就必然要在乡村治理方面建立县乡村联动的工作体系。
  县乡村联动的工作体系是对农村社会结构和治理内容变化的直接反映。虽然农村仍然是以小农户为主、以村庄为基本构成单元，但是其内部已经发生了重要的变化。大量人口向城镇迁移，传统村庄的封闭性和稳定性被打破，农村社会阶层分化明显，农村社会组织结构也日渐多元和复杂。农村社会的联结方式已经不是单纯的血缘、地缘，而是融合了宗法伦理、乡规民约、市场契约等关系。对变化了的农村社会的治理，需要不同的治理手段，而县乡村三级各有调动不同治理手段的优势，这是县乡村三级要协同治理的客观根源。县级主要发挥指导自治、倡导德治和厉行法治的作用，乡镇主要是指导自治、倡导德治，而村主要是实行自治和德治。在具体的治理事务中，不同层级运用不同的手段共同参与治理。县乡村协同治理也为充分发挥自治、法治和德治等多元治理方式，实现“三治”融合创造了基本条件。
  县乡村联动的工作体系是着重加强乡村治理中县乡作用的实际举措。“郡县治，天下安。”县处在承上启下的关键环节，但很长时间以来，一些县主要追求城镇化，抓招商引资办二三产业，对于县域农村社会的长远需求，仅满足于落实国家政策，因此在县域内存在城乡差距扩大的倾向。要实现城乡融合发展，真正的主战场在县域。县级必须主动作为，自主谋划本县乡村振兴。乡镇在税费改革之后，加强了农村社会服务，但一些地方的乡镇仅仅满足于不出事，主动作为有限。然而今天很多农村生产和民生问题，在村庄范围内已经不好解决，迫切需要加强乡镇的作用。一号文件明确了县乡村三级所负职责，使得县、乡两级所负责任进一步明确。县级是“一线指挥部”，对于具有普遍性的治理问题和加强乡村治理推动乡村振兴的全局性安排，要提前研判、统筹协调、督促落实。乡镇是为农服务中心，要进一步转换职能，用更加便捷和有效的为农服务增强治理的针对性和整体性。
  县乡村联动的工作体系不是自上而下、单向的命令-领导关系，而是兼具自上而下的协调-指导和自下而上的信息沟通和自主行动的双向关系。县乡村三级作为行政序列，一直有着自上而下的领导关系，在实际运作中更多表现为一种压力型的命令体制，乡镇围绕着县转，村围绕乡镇转。但一号文件强调的是“推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到乡镇和村，提高乡村治理效能”。这意味着县级责任不仅是下达指标和任务，而要针对乡镇和村级治理的需要，把更多资源下达，工作内容要面向基层，甚至人员也要下到乡镇和村。本着这一精神，文件还要求建立“建立县级领导干部和县直部门主要负责人包村制度。”而乡镇对村的领导关系也增添了使乡镇成为为农服务中心的新内涵，乡镇加强面对农户的服务能力，可以使得乡镇和村一级更好协同起来。可见，加强乡村治理县乡村三级协同，是对原有的县乡村关系的进一步改善，它使得基层治理的资源供给会更充分、对有关问题的解决办法更加有效。只有自上而下和自下而上两条线都动起来，才能既把乡村治理的大事做好，也把纷繁多样的小事理顺。