董化杰：我国减税降费政策效应分析

国粮

董化杰（中国人民银行国库局局长）
  自2018年以来，我国持续加大减税降费力度，通过财税政策与其他政策协同发力，实现稳增长、调结构的政策目标。从政策效果看，我国减税降费政策在降低税负、刺激消费、促进投资以及优化产业结构等方面发挥了积极作用，同时也对我国财政收支平衡与收支结构变化产生了一定影响。
  我国减税降费政策的主要特点
  总体来看，我国本轮减税降费政策呈现三个主要特点。
  一是政策覆盖范围不断拓宽。近年来，我国减税降费政策的普惠性凸显，政策范围逐步拓展至全社会诸多领域和群体，涉及增值税、企业所得税、个人所得税、社会保险费等多个税费种类，涵盖制造业、交通运输业、现代服务业等多个行业。
  二是减税降费力度明显加大。个人所得税方面，提高个税免征额、扩大税率级距并增加专项附加扣除，推动征缴模式由分类征收向综合与分类征收相结合转变；增值税方面，在2018年下调增值税税率的基础上，2019年将制造业和交通运输业、建筑业等行业的增值税税率分别降至13%、9%，同时实行进项税额加计抵减、期末留抵退税等政策。降费方面，在改革征缴方式的同时，自2019年5月1日起，下调社保费率、调整缴费基数。
  三是持续体现调结构的政策导向。例如，继续提高小微企业增值税免征额并减计其应纳税所得额，提高出口企业出口退税率，进一步提高企业研究开发费用税前加计扣除比例以支持高科技行业发展等。根据国家税务总局公布的数据，2019年，全年减税降费规模预计超过2万亿元，推动全年GDP增长约0.8个百分点。
  减税降费政策对税负的影响
  宏观层面：缴入国库的税收增速总体上低于同期名义GDP增速，税收占GDP比重有所下降
  一是从税收总体情况看。受宏观经济下行、减税降费政策实施等多重因素影响，自2018年下半年以来，全国税收增速呈现回落态势，2019年全年缴入国库的税收同比增长0.9%，较上年回落7.9个百分点，增速持续低于同期名义GDP增速。2019年，全国税收收入占同期名义GDP的比重约为16.0%，分别较2018年、2017年下降1.1个和1.4个百分点。
  二是分税种看。在增值税方面，自2018年5月下调增值税税率以来，我国国内增值税增速逐步趋缓，2018年全年增长9.1%、较上半年回落7.5个百分点；2019年4月增值税税率再次下调，全年国内增值税同比增长1.3%，增速较2018年有所回落。在个人所得税方面，2018年第四季度个人所得税免征额上调后，全国个人所得税收入当季同比下降2.7%；2019年，叠加专项附加扣除政策后，全国个人所得税收入较2018年下降25.1%。
  微观层面：企业普遍认可减税降费政策效果，但不同行业、不同收入人群受惠程度有差异
  从多地调研情况看，企业普遍认为，减税降费政策在降低企业税费负担方面效果明显。增值税改革方面，多数地区、大部分企业认为增值税减税有利于降低企业税负、增强企业承压能力；个人所得税改革方面，纳税人普遍反映本轮改革力度大、涉及的获益纳税人数量众多，但不同收入水平的人员受益程度存在差异，其中，中低收入人群受益感更强一些。社保费方面，企业认为社保费率下调幅度较大，企业能够明显感受到政策优惠。但是，不同行业对优惠政策的获得感有一些差异。
  一是制造业、批发和零售业减税受益相对较大。自2018年5月以来，制造业、批发和零售业等行业的增值税税率由17%分两次下调至13%、累计下调4个百分点。据调研，2019年前三个季度，全国多个地区制造业、批发和零售业增值税减免规模合计占当地全行业增值税减免规模的比重超过50%。
  二是建筑、房地产、交通运输等行业总体获益，但部分企业对增值税减税政策的获得感有所减弱。销项税方面，自2018年5月以来，建筑、房地产、交通运输等行业增值税销项税率由11%分两次下调至9%、累计下调2个百分点，有效降低了企业的销项税额；进项税方面，据部分企业反映，在其购进的原材料中有一部分来自制造业等行业，购进这部分原材料的进项税率下调幅度大于销项税率的下调幅度，企业可抵扣的税额相对减少，需缴纳的税额相对多一些，在一定程度上减弱了相关企业的政策获得感。
  三是在行业集中度相对较低、市场竞争较为激烈的一些行业，部分企业由于议价能力相对较弱，需向下游企业或消费者让渡一部分减税收益，企业减税政策的获得感也会有所减弱。据调研，2019年增值税减税政策公布后，一汽大众、北京奔驰、广汽本田等汽车销售企业均不同程度下调汽车销售价格，以避免市场需求进一步萎缩；此外，部分地区反映，辖内纺织服装、设备器材制造等行业的一些企业因缺乏产品定价权，不得不接受下游企业的降价要求，这也在一定程度上压缩了这些企业的利润提升空间。
  减税降费政策对宏观经济运行的影响
  对消费的作用
  减税降费政策影响消费的主要路径有两个。一是收入效应，即减税后居民可支配收入增加，进而推动消费。据基层国库调研显示，半数左右的纳税人表示愿意将部分或全部减税收益用于消费。二是价格效应，即减税降低了企业的经营成本，相应减轻了企业负担，促使消费品价格下降，进而刺激消费。结合相关行业增值税减税幅度、行业议价能力等因素进行综合测算，理论上2019年增值税减税将使全年CPI同比增速下移0.2～0.3个百分点。结合减税降费规模、税收乘数及居民消费倾向等因素进行综合测算，理论上2019年减税降费将带动全年最终消费同比增速上移0.7～1.0个百分点。
  从现实情况看，影响消费的因素很多。例如，部分企业员工因内外部不确定因素增多，对未来收入预期不乐观，有可能会影响其个人当期的消费意愿；此外，部分产品价格在一定时期内出现波动，也有可能导致短期内居民的实际购买力受到影响，进而影响消费。对此，我们不仅要关注减税降费政策对消费的促进作用，还要关注其他主观和客观因素对消费的影响，多措并举共同促进消费提质升级、增强消费对经济发展的基础性作用。
  对投资的作用
  减税降费政策影响投资的主要路径有三个。一是预期效应，即通过营造良好的税收政策环境改善企业预期，激发企业投资活力。二是减负效应，即通过减税降费减轻企业负担、拓展企业利润空间，进而促进企业投资。结合减税降费规模、税收乘数及储蓄投资转化率等因素进行综合测算，理论上2019年减税降费政策将带动全年固定资本形成总额上移0.6～1.0个百分点。三是价格效应，即通过减税降费影响企业产品价格，进而影响企业利润和投资。一般来说，减税降费后，议价能力强的企业较少降低产品含税价格，从而使得其不含税的出厂价格相应提高，进而增加企业利润。结合相关行业增值税减税幅度、行业议价能力等因素综合测算，理论上2019年增值税减税将使全年PPI同比增速上移约0.6～0.9个百分点。
  从现实情况看，目前企业盈利能力总体偏弱、资金压力相对较大。2019年1～11月，全国规模以上工业企业利润总额同比下降2.1%。部分企业选择将减税降费的获益资金用于原材料采购、人员经费等日常运营开支，有效缓解了企业经营中存在的资金压力，企业承压能力明显增强。下一步，在战胜新冠肺炎疫情、宏观经济环境逐渐趋好、企业经营形势逐渐好转的情况下，减税降费在扩大投资方面的作用将持续释放。
  对出口的作用
  近年来，美国、日本及欧盟地区的PMI总体上出现较大幅度回落，外部市场需求持续萎缩。受此影响，我国多个地区反映，辖内部分外贸企业出口订单明显下降、经营压力显著增加。为了有效应对外部市场环境变化，2018年9月、11月，我国先后两次提高部分行业的出口退税率，在促进外贸企业降低出口成本、推动出口增长等方面发挥了重要作用。结合退税规模大小、退税规模变动对出口增长的弹性系数等因素进行综合测算，理论上2018年11月出口退税率上调将推高2019年出口增速约1.0个百分点。
  对结构优化的作用
  近年来，我国在加强普惠性减税政策的同时，也出台了一系列针对先进制造业、高技术制造业、现代服务业的结构性减税政策。目前，相关政策在促进产业结构优化等方面开始发挥作用，中高端制造业、高技术服务业等行业引领作用逐渐增强。2019年1～11月，计算机、电气机械、专用设备、通用设备、仪器仪表等高新技术领域规模以上企业的数量，同比分别增加1159个、297个、197个、96个、81个，行业利润增速分别高于制造业整体增速8.2个、17.4个、17.7个、8.5个、10.4个百分点。
  伴随着产业结构的逐渐优化，税收结构也在持续优化。2019年，全国高技术产业（主要包括：医药制造业，通用设备制造业，专用设备制造业，铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业，电气机械和器材制造业，计算机、通信和其他电子设备制造业，仪表仪器制造业，信息传输、软件和信息技术服务业，科学研究和技术服务业等行业）税收同比增速高于全国税收整体增速。其中，通用设备、专用设备等中高端制造业税收增量占比提高，互联网、信息技术等新兴服务业税收保持平稳增长。目前，中高端制造业、高技术服务业等行业利润增长总体仍不够稳定，绿色环保等产业的产值规模和税收占比总体仍相对偏低，产业结构和税收结构仍有进一步优化的空间。
  减税降费政策对财政收支平衡和结构变化的影响
  2019年，受宏观经济下行、减税降费政策持续发力等多重因素影响，地方财政收入承受了较大压力；与此同时，财政支出尤其是公共服务和民生项目支出却继续保持刚性增长。在此背景下，全年财政收支缺口扩大，各级政府维持财政收支平衡的压力增加。从年初预算看，2019年全国一般公共预算赤字为2.76万亿元，较2018年扩大0.38万亿元；若再考虑政府性基金收支缺口，财政收支缺口规模或将进一步扩大。财政收支平衡的压力带来了财政收支结构的相应变化。
  一是政府债券发行规模稳步增加。2019年，全国地方政府债券收入4.36万亿元，同比增长16.3%，约占地方政府综合财力的14%，较上年有所提高。在当前环境下，政府债券规模扩大既有利于维持财政收支的总体平衡，同时又为经济逆周期调节提供了资金保障。未来一段时期，我国或将逐渐进入地方政府债券偿还的相对高峰期，各级政府应在继续确保债务风险可控的前提下，合理确定政府债券的规模和进度，进一步提升政府债券资金的使用效率，充分发挥积极财政政策对宏观经济的促进作用。
  二是土地出让收入保持增长，部分地区土地收入占地方自有财力的比重有所提高。2019年，全国土地出让收入同比保持增长态势，占地方政府自有财力的比重较上年有所提高。分地区看，全国超过半数地区的土地出让收入占地方自有财力的比重较上年不同程度提高，其中部分地区的税收与土地出让收入之间呈现“跷跷板”效应——在税收增速趋缓甚至下降的同时，土地出让收入较快增长、占当地自有财力的比重明显提高。
  三是政府投资在稳投资方面作用明显，但对民间投资的带动效应趋弱。从国库执行情况来看，2019年，财政在城乡社区、农林水、交通运输等领域安排的投资增加较多，在稳投资方面发挥了重要作用。目前，政府投资对民间投资的带动效应趋弱。据统计，2019年，全国PPP项目管理库净增项目个数和投资额较上年同期均有所下降；部分地区本级财政在PPP项目中承担的支出责任超过10%的财政承受能力红线，因而停止新项目入库（2019年财政部发布的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》规定，要确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库）。在政府投资平稳增长的同时，我国民间投资增速趋缓。2019年，民间投资同比增长4.7%，低于上年4个百分点，低于近9年平均增速7.4个百分点；其中，1～11月制造业民间投资同比增长2.0%、较上年同期回落8.3个百分点，尤其是通用设备、汽车、电气等行业的民间投资增速同比回落均超过10个百分点。
  当前突发新冠肺炎疫情对经济运行和财税政策的影响
  为应对新冠肺炎疫情，有效避免人口大规模流动和聚集，国家果断采取了隔离防控、延长春节假期等一系列强有力措施。短期内，我国经济运行将出现一些新的变化。一是投资方面，工人返城、复工延迟等因素在一定程度上影响了制造业、房地产等行业投资增速，但是国家重大建设项目、一些重要的基础保障行业复工复产正在平稳有序推进。二是消费方面，居民基础的日常生活类消费有保障，依托网络和物流的在线消费规模占比明显提升。三是产业结构方面，传统的餐饮、旅游、文化娱乐等行业面临挑战，尤其是部分中小企业经营压力增加，健康卫生医疗、生物医药研发、在线教育娱乐等高科技、智能化、绿色环保行业的市场空间则在加快拓展。四是财政收支方面，受疫情影响市场需求萎缩，或将导致当前和今后一段时间国家税收增收承压；与此同时，财政支出尤其是防疫等公共卫生方面的支出将持续增加，必然促使财政支出结构进一步调整，相应政策或将陆续出台。从中长期看，中国经济发展具有巨大潜力和强大动能，突发疫情不会改变中国经济稳中向好、长期向好、高质量发展的基本趋势。
  为配合疫情防控工作，国家已适时出台了配套的财税政策。一是中央和地方各级财政及时拨付疫情防控专项补助资金，为疫情防控提供及时有力的财政资金支持。二是国家进一步加大减税降费政策力度，重点通过税费减免、财政贴息等方式，加强对生产和运输防控重点物资、提供公共交通和邮政快递等公共服务、研发防疫药品和疫苗等相关企业的财税政策支持。三是优化对受疫情影响的企业融资的担保服务。四是加强对财政资金使用绩效的监督管理，确保好钢真正用到刀刃上。
  相关政策建议
  2019年12月，中央经济工作会议指出，实现2020年预期目标，要坚持稳字当头，坚持宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底的政策框架，提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性。要统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险、保稳定工作。在落实减税降费政策过程中，我们必须坚持问题导向、目标导向、结果导向，强化宏观调控政策协调配合，确保经济实现量的合理增长和质的稳步提升。
  一是持续深化财税体制改革。进一步健全地方税体系；推动政府职能转变，推进分领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革；进一步完善预算管理体制，科学核定预算，加强预算执行与监督，提高预算管理的规范性和有效性。
  二是巩固和拓展减税降费成效。继续落实落细减税降费政策，降低企业税费负担，增强微观主体活力；充分发挥结构性减税政策效应，提升企业转型升级积极性，引导企业将获益资金更多地用于技术研发和设备更新等领域，助推产业链不断优化升级。
  三是促进积极财政政策提质增效。多措并举，进一步发挥积极财政政策对宏观经济的促进作用；充分研判减税、地方债发行等因素对财政收支的影响，加强预算精细化管理；调整优化支出结构，压缩一般性支出，保障民生等重点领域支出需要；进一步加大存量资金盘活力度，不断提升财政资金的使用效率；规范举债融资机制，严控债务风险，提高债务资金管理和使用效率。
  四是继续注重结构调整。大力培育新动能，强化科技创新，推动传统产业优化升级；挖掘国内消费需求潜力，培育新的消费增长点，充分发挥消费对经济发展的推动作用；加强对土地及房地产市场情况的监测，促进土地及房地产市场持续健康发展。
  五是全力做好应对疫情影响的财税和货币政策供给。密切关注疫情防控进展，准确做好形势分析研判；及时完善疫情防控财税保障政策，继续加大财政资金投入力度，为疫情防控提供有力的财力保障。针对疫情对不同地区、不同企业造成的不同影响，细化财税政策着力方向和力度，因地施策、因企施策、因应施策，精准发力、有效发力、持续发力。同时，进一步强化金融支持疫情防控工作，着力加强对受疫情影响企业特别是小微企业的支持力度，合理调配金融资源，保持流动性合理充裕，保障民生和支持实体经济稳定发展。继续加强和健全财政政策与货币政策、产业政策等的协同配合和传导落实机制，联动互补、形成政策合力，切实将党中央各项决策部署落实到位，不断深化供给侧结构性改革，保持经济运行在合理区间，确保全面建成小康社会和“十三五”规划圆满收官。