李珊珊:激活土地要素赋能乡村振兴

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李珊珊（湖南师范大学中国乡村振兴研究院博士研究生）

——衡阳市土地流转制度改革创新模式迈入全面推进乡村振兴的新发展阶段，深化农村改革的任务更加紧迫。如何处理好农民与土地的关系，激活农村土地要素，则是深化农村改革的一条主线。习近平总书记指出：“要用好深化改革这个法宝。推动人才、土地、资本等要素在城乡间双向流动和平等交换，激活乡村振兴内生活力。”衡阳市积极探索土地流转制度改革创新模式，2020年，衡阳市全市农村土地承包经营权流转面积达到292.42万亩，占全市耕地保有量的62.4%，较好地回答了“谁来种地”“怎么种地”的问题。

一、突破数十年传统：“确权确股不确地

进行土地确权办证，确权到组不到户。衡阳市按照国家土地确权颁证制度总体要求，制订村级统一的土地确权颁证标准，开展承包土地确权改革。即按照村民总户数，以村民小组为单位，将土地确权到村集体经济组织每位成员，确认面积，但不具体确认地块，从源头上杜绝土地承包经营纠纷，更便于整组流转。全村村民还有两个优先权。一是优先自种权，有意自己种田的村民，可优先选一块连片的田地耕种，其余土地整片流转给其他经营主体。二是优先选好地，3-5户要种在一起就可以。因外出打工、没有种田的农户，以每户确权颁证的面积入股，由村民小组长代理，与种粮大户、田园综合体等签订流转合同。以衡阳市梅花村为例，梅花村为确保土地流转顺利进行，在开展土地确权登记颁证工作中，在征得村民同意的基础上，把土地集中确权到22个村民小组，但只确权属面积，不确具体地块，再把每户确权颁证的面积入股，流转给其他经营主体。这样就从源头上杜绝土地承包经营纠纷，便于整组流转。为了让村民有地可种，梅花村还制定了“优先自种”原则，即有意自己种田的村民，可以优先选一块连片的耕地进行农业生产。

制定土地流转标准，减少流转纠纷。一是制订增减人口认定标准。2019年施行的《中华人民共和国农村土地承包法》明确规定，在农村土地二轮承包到期以后要继续延长30年。但落实到具体的情况来看，人地关系的变化直接影响到土地流转的效率，为确保土地流转的可持续发展，梅花村实行土地流转收益与户籍人口挂钩的举措，以每年8月31日为界，按人口增减动态，每年调整一次。有多少人口，就有多少股份，分多少红。通过调整每户土地面积基数，再按比例分配组内土地流转收益，从而避免矛盾。二是制订土地流转价格基准。在村级产业发展比较好，从事农业生产经营的人数不多的村中，如何将土地流转出去又不损害群众利益是个难题。梅花村和东湖寺村由村民代表大会商讨决定，在全村范围内，所有土地流转租金以市场价为基准价，每年按照一定的比例递增，国家粮补、直补仍然归农户所有，不会因物价上涨等因素而影响土地流转租金，让群众心甘情愿地把土地流转出去。村支两委强化服务，在土地流转、产业开发过程中，搭建公司与农户的连心桥，提供优质服务，及时化解矛盾纠纷，凝聚各方力量，构建政府、公司、农户推进乡村振兴利益共同体。以衡阳市梅花村为例，土地流转制度改革之前，梅花村不少农户只愿意种植单季稻，且种粮积极性不高，各组存在程度严重不一的耕地抛荒现象。为激活土地资源，梅花村在村党总支的领导下，发挥村民主体作用，组织成立了议事委员会、积分评审委员会、监督委员会等自治群体，坚持农地农用的底线，推动土地集中流转。土地流转的收益则由有威望、懂财务的村民代表全程监管，避免在土地流转过程中出现所有权主体的“权力”侵害承包权主体“权利”的行为，这一做法得到了村民的拥护。改革之后，梅花村2700余亩耕地无一抛荒，约有2400余亩种上双季稻，成为了全省双季稻种植示范区。目前，衡阳市全市已有的市农科院、“田园沐歌”田园综合体、“尚绿生态”家庭庄园等新型农业市场经营主体都是以330元/亩作为土地流转费基准价，每3年递增10%的流转费，在梅花村共流转田土山塘2100余亩；湖南安发原生态农业旅游发展有限公司以300元/亩作为土地流转费基准价，逐年递增3%，在东湖寺村共流转耕地3500余亩，村民有了沉甸甸的获得感。

培育壮大服务主体，拓展优化服务功能。耒阳市地处衡阳市盆地南缘向五岭山脉过渡地段，地形较为复杂，山、丘、岗、平地俱全，但以岗地、丘陵地貌为主。耕地面积97.04万亩，人均耕地0.66亩，远低于全国平均水平的1.52亩。因土地分割细碎，难以实现大规模的现代农业道路，导致土地流转效益低下，土地流转进程减缓。2020年以来，耒阳市抓住省里确定全市开展农业社会化服务项目试点的难得机遇，鼓励农业新型经营主体把经营范围向农业社会化服务领域拓展，推动小农户与大农业有效衔接。2020年度全市参与农业社会化服务组织数量553个，共有农业社会化服务从业人员3200余人，服务领域涵盖良种、农资、农技、农机、仓储加工、物流等农业服务，全市社会化服务面积45.8万亩，服务小农户数量达91624户，为小农户创收1.6亿元，耒阳市成功入选全国农业社会化服务创新试点县。

二、突破两难：遏制抛荒和实现利益共享

高标准农田建设稳步推进，确保机械化耕种做业。为适应农业适度规模经营的需要，衡阳市通过土地流转，结合高标准农田改造项目，将小丘改大丘，土地面积增大了，增加的土地面积归村集体，既增加了集体经济收入，又便利全程机械化作业。同时，将流转后的土地集中进行沟渠田林路综合治理，桥涵闸站科学配套，农业基本生产条件明显改善，抗御自然灾害能力显著增强，“良田”不再变“荒地”。截止2021年，衡阳市近五年累计完成高标准农田建设面积167.48万亩。仅梅花村一村就有3000多亩高标准粮田，全部连片种植优质绿色水稻，如今它们有自己的身份标签——‘梅花缘’香米，市场价格50元每公斤，每亩田比以往增收1000多元。2019年仅水稻一项，农户人均收入就达2万元。伴随着高标准良田建设的是农业机械化水平的提升，衡阳市积极组织水稻油菜全程机械化示范区创建活动，不断提升农机装备和机械化作业水平。2020年全市农业机械总动力已达到596.07万千瓦，是1949年（18.79千瓦）的31.7万倍，是1978年（34.62万千瓦）的17.2倍。拥有大中型拖拉机3.15万台，收获机械8905台，水稻插秧机3600台，农机总量达到86.5万台（套）。全市主要农作物综合机械化水平为53.2%，其中水稻耕种收综合机械化水平达到79.1%。

创建现代农业特色产业园，助力现代农业产业发展。近年来,衡阳市委、市政府把建设现代农业产业园作为转变农业发展方式、推进农业供给侧改革、建设农业强市的主抓手,先后组织创建了205家现代农业特色产业园,其中获得省级认定的现代农业特色产业园省级示范园61个;创建省级优质农副产品供应示范基地5个,创建省级现代农业特色产业集聚区2个，在全市已流转的259.7万亩耕地中,农业产业园流转耕地就达189.8万亩,占耕地流转总量的73.1%。全市的农林牧渔业总产值、粮食保护价收购总量、肉类总产量、出栏生猪、出笼家禽量均保持全省第一。如祁东黄花菜种植面积16.5万亩,覆盖16个乡镇200余个行政村40余万菜农,年产鲜菜41万吨,干菜产量4万吨,总产值20.6亿元,把黄花菜打造成了祁东特色产业的一张名片。

农村土地资本有效盘活，经济收入显著提高。一方面，土地流转提高了村集体经济收入。2021年，衡东县通过招商引资，成立了衡东县中鲜玉农业发展有限公司，通过流转高湖镇新兴垅村、杨桥镇温泉新村等村组的1000多亩土地，作为鲜食玉米的品种适应性试验地。已脱贫村暨乡村振兴重点帮扶村霞流镇大泥塘村鼓励村干部与村民入股，促推土地流转近千亩，主要发展稻田立体循环种养产业；目前已发展油菜种植200亩，水产养殖50亩，规划的稻田养鸭、牧草种植养羊牛、双季稻等项目也正在紧锣密鼓实施。通过流转土地，上述3个村村集体经济增收5万余元。乡村振兴示范创建村荣桓镇杉山村通过村集体经济合作社与村民签订土地流转合同，流转土地3300多亩，实现年利润近10万元，并主要用于村级基础设施建设。另一方面，土地流转还提高了村民收入。衡东县白莲镇荷塘村依托本村闲置土地资源，利用塘荷村经济合作社集体流转承包积极引导贫困群众种植经济作物“绞股蓝”，带动了全村27户脱贫户和监测户发展该产业，同时解决了10余人的就业问题，为巩固脱贫攻坚成果，实现农民稳定增收“架桥铺路”。荣桓镇大泥塘村通过土地流转，仅土地租金一项便能为村民增加收益15万余元，并依托油菜、稻米、油茶基地建设乡村榨油坊、烘干场、碾米坊、农产品电商平台，举办油菜花节、稻田音乐节、农民丰收节等乡村旅游体验活动。

一二三产业有机融合，构建循环经济模式。梅花村成立了乡村文旅合作实体，将农耕文化与网红旅游产业相结合，采取“村民自愿入股，收益按股分红”的方式募集资金，村民能入股、能就业，共享产业发展红利。一是打造了农事科普体验区。成立优质稻种植专业合作社，围绕3000余亩高档优质稻规模化生产，建设“人不下田、谷不落地”的现代化、机械化稻作公园，满足休闲观光、农事体验、农业科普、农业研学等市场需要。二是打造了特色瓜果采摘区。统筹利用800余亩园地资源，引导村民栽培三红柚、黄桃、酥脆枣等10余种特色果树，建设好看、好玩、好吃的“四季果园”，实现休闲有园，游览有花，采摘有果。三是打造生态蔬菜种植区。成立梅红果蔬种植专业合作社，建成300亩无公害蔬菜产业基地。四是打造了乡村休闲美食区。目前，全村已建成星级以上休闲农庄3个、特色农家乐6个。注册“梅花村”“梅花缘”“梅花俏”3个村级公用品牌，用于销售具有品质保证的香米、扁粑、糍粑等农家特产。五是打造了梅花文化康养区。以梅岭为中心观景台，依山傍水沿路种植12个品类、万余株梅花，建设绵延3公里的梅花文化长廊、6米宽的村主干道梅花大道，打造一步一景、移步换景的“康养小镇”。村民们在家门口当起了股东，年分红收益可观，梅花乐园一期火爆开园，半个月营业收入就达283万元，村民最多一人获得5万元分红，村集体拿到了10万元分红。通过入股饭店、旅游公司，2020年，梅花村集体收入达103万元，村民人均收入达2.8万元。

三、改革启示：唤醒”沉睡资本“为四两拨千斤动力

坚持“人民中心”，引导农地有序流转。习近平总书记指出：“要尊重农民意愿和维护农民权益，把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择，可以示范和引导，但不搞强迫命令、不刮风、不一刀切。” 衡阳市土地流转制度改革的实践探索说明，土地流转改革既要守住“底线”，避免耕地出现“非粮化”“非农化”现象，更要守住土地流转的“红线”，切实尊重农民在土地流转中的主体地位，严格规范土地流转的行为，让农民成为土地流转的积极参与者和真正受益者，避免出现借着“少数服从多数”的幌子打包整村整组农户承包地集中对外招商经营的行径，从而真正激发农民搞农业生产尤其是粮食生产的积极性。

坚持“因地制宜”，创新工作方式方法。习近平总书记指出：“在土地流转实践中，必须要求各地区原原本本贯彻落实党中央确定的方针政策，既要加大政策扶持力度、鼓励创新农业经营体制机制，又要因地制宜、循序渐进，不搞大跃进，不搞强迫命令，不搞行政瞎指挥。” 衡阳市土地流转制度改革的实践探索说明，引导土地有序流转，要从各地具体情况出发，既要注重改革过程的长期性、阶段性，又要注重各村各组的差异性、复杂性，更要把握工作方法的灵活性、变动性。坚持因地制宜、循序渐进，拿捏好土地经营权流转、集中的度，最终选择合适的土地流转路径。

坚持“共同富裕”，盘活农地“沉睡资产”。习近平总书记指出：“要全面推进乡村振兴，加快农业产业化，盘活农村资产，增加农民财产性收入，使更多农村居民勤劳致富。”衡阳市土地流转制度改革的实践探索说明，土地流转有利于真正激活土地市场价值、建立交易机制，从而使农村土地实现从资源到资产、再到资金的转变。通过土地流转，实现规模经营，进一步发展了集体经济，带领村民走上共同富裕的道路，有效解决了农民致富与城乡发展不平衡、乡村发展不充分之间的矛盾，从而成功探索了发展规模经营与集体经济并举的农业现代化新模式。（来源：乡村发现）