刘世锦：加快新旧动能转换 重塑经济发展新优势

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刘世锦（国务院发展研究中心原副主任、党组成员、研究员）

  中国经济正处于从高速增长向高质量发展阶段转换的关键时期，而当前我国经济发展又面临新的风险挑战，国内经济下行压力加大。从经济增长阶段转换的角度看，从2010年一季度开始的增速回落，到2016年三季度开始触底，逐步进入中速增长平台。2020年以后中国经济可能会逐步调整到5%-6%的区间，甚至5%左右。触底是一个试错过程，不可能一蹴而就。从过去两年多的情况看，构成高增长重要来源的基建、房地产投资和出口的历史需求峰值已过。这些领域对中国经济存量的稳定很重要，但是对增量的作用已经不大。在增速回落的过程中，仍在寻找与中速增长相适应的新均衡点。这样的均衡点找到后，整个经济的中速增长平台才能基本稳下来，进入一个较长时间的稳定增长期。在此背景下，激发新增长动能、重塑经济发展新优势是我国经济发展面临的一个重大挑战。
  一、高质量发展的新增长来源
  高质量发展并非一个抽象概念，可以体现为由一组指标构成的目标体系。其中具有标志性的指标是就业，还可以包括风险防控、企业盈利、居民收入增长、资源环境可持续性等指标。在今后较长时期，中速平台上高质量发展大体有以下六个增长来源。
（一）通过城乡要素流动加快大都市圈发展
  近年来城市化进程的一个显著特点是大都市圈加快发展。这涉及另外一个主题，即乡村振兴。讲乡村振兴并不意味着所有乡村都能振兴。到农村去看看，不少村庄路通了、电通了，甚至自来水都有了，但人没有多少了。我相信一定会有一批乡村能够振兴的，关键看位置，处在大都市圈范围内的乡村，最有条件和可能实现振兴。
  这样我们就找到了一个交汇点，就是大都市圈范围内的乡村地区。在这个范围内，大都市圈发展与乡村振兴基本上是一回事。从空间上看，大都市圈就是在已有的核心城市之外的50-100公里范围，在现有乡村基础上发展起一批小镇或小城市。城镇之间通过现代化的交通、信息体系连接，形成新的专业化分工体系，土地成本较低的小镇发展制造业和部分服务业，高端服务业集中于核心城市。形成这种新的城市和产业格局，需要人员、资金、技术、土地等要素能够在城乡之间双向自由流动，也就是说，既要让农民进城，也要允许城里人下乡。然而，回到现实，农民进城依然面临不少难题，城里人下乡似乎更为不易。应将改革重点放在大都市圈的乡村地区。在这一范围内，农民可以进城，城里人也可以下乡，城乡居民宜城则城，宜乡则乡；在小城镇建设中，允许、鼓励城乡居民和投资者置业创业、共建共享。
（二）低效率部门的改进
  最重要的是扩大市场准入，鼓励竞争。近几年我们强调降成本，一个突出的问题是基础性成本过高。有研究表明，能源、物流、通信、土地、融资等基础性成本要超出美国一倍以上。除了资源禀赋等原因外，主要是因为相关行业不同程度地存在行政性垄断。所以，下一步的改革还是要完善产权保护，对各类企业真正做到一视同仁、公平竞争；推动国有经济战略性调整，国有资本要从过剩产业、低效领域、其他资本更适合发挥作用的地方退出，集中到社会保障、公共产品领域中“卡脖子”的技术和产品、国家安全、环境保护等领域。
（三）低收入阶层的收入增长和人力资本提升
  可以想象，如果贫困人口能够稳定脱贫，如果农村人口能够顺利转入城市，如果城乡低收入阶层能够逐步进入中等收入阶层，将会释放出多大的需求潜能。这部分需求潜能是中国经济下一步增长中空间最大且易于获取的。
  要加快农民工进入和融入城市的进程，农村进城人员对城市发展创造了大量社会财富，为他们提供基本公共服务并非“施舍”，而是他们的“城市权利”。重点要解决好农民进城人员的住房问题，这不仅对他们安居和融入城市至关重要，同时也能带动大量消费需求。要建立健全社会保障体系，以更大力度把更大份额国有资本转入社保体系。特别重要的是促进机会公平，改变有些城市把低收入劳动者挡在城市之外甚至加以驱离的做法，在再就业、升学、晋升等方面，给低收入阶层提供更多可能性。
  从全社会角度看，提升低收入阶层人力资本的空间最大，经济和社会效益也显而易见。在中国人口结构发生重要变化、劳动年龄人口和就业人口总量下降、老龄化速度加快的背景下，提升低收入阶层人力资本尤为重要。
（四）推动消费结构和产业结构升级
  这方面有两个重点，一是服务性消费，包括医疗、教育、文化、娱乐、养老、旅游等，已经成为中国经济需求增长的常规动力。另一个是生产性服务业，包括研发、设计、金融、信息服务、商务服务等，它们和制造业转型升级紧密相关。这两个部分共同构成了我称之为知识密集型的服务业，正在成为拉动消费结构和产业结构升级的主导性新产业。
（五）加快前沿性创新
  以往长时间内，中国的创新主要是外来技术本地化的适应性创新。近年来的一个重要变化，是在全球创新前沿“无人区”的创新增加。美国打击华为的主要理由，就是因为华为已经走到前面了。中国的优势还体现在消费市场巨大、产业配套比较完整等，易于形成商业模式和实用技术，由商业模式创新拉动技术创新。但我们最大的短板是基础研究滞后。如果没有一大批诺贝尔奖级研究成果形成的土壤，在前沿性创新上将缺乏后劲。尤为重要的是，要形成有利于新思想脱颖而出的自由探索环境。能否补上这块短板，将是中国力图建成创新型国家无法回避的重大挑战。
（六）促进绿色发展
  这方面我们强调应该对绿色发展形成新共识。第一，绿色发展包括但不限于污染治理、环境保护，它有更宽的范围，包括绿色制造、绿色流通、绿色融资、绿色创新，一个完整的绿色经济体系逐步形成。第二，绿色发展不是对传统工业化模式的修补，而是与之相竞争并可能获胜的、更具优越性的一种新发展模式。最后，不能把绿色发展看成经济增长的代价，甚至认为拖累增长速度。如果我们从绿色经济体系的角度看，绿色发展既在做减法，更重要的是在做加法和乘法。做减法，就是我们讲的治理污染，而做加法和乘法则是说形成消费新动能、创新新动能和增长新动能。
  二、制定六大配套发展战略
  要使增长潜力能够充分发挥，需要制定配套发展战略，目前来看主要包括六个方面。一是大都市加快发展战略；二是效率变革战略；三是中等收入群体扩大战略；四是消费和产业升级战略；五是前沿性创新战略；六是绿色转型战略。这些战略的提出，是在明确增长来源的基础上，从顶层设计、体制机制等方面进行的全方位路径规划。
大都市加快发展战略。大都市圈将在中国未来的发展中扮演主角，新增长动能、新经济增量等都会在都市圈中率先涌现。换言之，大都市圈如何发展、如何配置资源、如何提升效率关乎整个经济的未来发展走势。除了京津冀、长三角和粤港澳三大都市圈，中国还会有新的大都市圈逐渐成长壮大。加快发展大都市圈，一个重要方面，就是要在核心城市外围发展一大批小城镇，比如形成一批大学城、科研城、石油石化、电力电信、装备制造、军工等小镇，这些小镇有产业支撑，人们的住房可以更宽敞，生活成本可以下降，环境也可以更好一些，小城镇之间有轨道交通连接。这样将能进一步提高城市集聚效应和要素生产率。形成这样的城市结构，既要使农民进城，也要允许城里人下乡，推动城乡之间人员、资金、土地等生产要素能够双向自由流动和优化配置。
  效率变革战略。这些领域包括基础产业等行政性垄断问题不同程度存在的部门，要素无法自由流动导致增长潜能受到抑制的城乡融合地带，退出机制不完善的低效产业部门等。简单地说，就是要填平既有的“效率洼地”，达到现有技术条件下能够实现的效率水准。要完善产权保护，进一步推动国有经济战略性调整，有效发挥国有资本的应有作用，促进各类企业公平竞争，按照负面清单改革市场准入等。
  中等收入群体扩大战略。中等收人群体扩大的主要来源是低收入阶层。提高低收入阶层的收入，出路主要是提升人力资本。提升人力资本的重点是通过反贫困和均等化的基本公共服务等改善居住、医疗、教育条件，大幅提高劳动者体力和智力水准。同样重要的是增加这部分人群横向和纵向流动机会，促进机会均等。
  消费和产业升级战略。消费升级和产业升级依然属于“追赶型增长”的内容。在这一阶段，由于增长更大比重依赖于消费，消费的重要性上升；与此同时，消费增长更多地通过消费结构升级实现，对消费类别、品质、便利性的要求超过以往，并将这种要求转化为对供给侧的刺激。在此意义上，产业升级是对消费升级的反应。如果没有足够的市场需求激励，产业升级难以推进和成功。产业升级同时依托于供给侧条件的改善，需要更多的中高级生产要素的支撑和优化组合。
  前沿性创新战略。对中国这样的后发经济体而言，能够跻身前沿性创新行列，进入科技发展的“无人区”，既是一种机遇，也面临着更多挑战。在这样一个并不熟悉的领域，把握创新规律、明确优势和短板、准确定位、抓住时机，都至关重要。要坚持以企业为创新主体不动摇，促进创新要素流动聚集，形成一批区域性创新中心和创新型城市，加快补上基础研究薄弱的短板。
  绿色转型战略。首先理念很重要，企业发展要按照绿色发展的理念去设计和推动；其次是需要有制度和立法，绿色发展具有相当多的收益和成本，光靠市场是没有办法实现的，要通过政府的政策和措施，才能让市场有效发挥作用；第三是要用好金融创新手段，要开展绿色金融，政府可对已按照绿色标准建设和发展的项目给予支持，使政策性倾斜成为绿色金融的重要组成部分。
三、建设高标准市场经济
  总体来看，上述这些增长新动能有三个特点：第一，它们对制度质量的要求相当高，不完善的或者说半拉子的市场经济是无法适应的。我们现在讲的“卡脖子”问题，往往谈的是技术上的“卡脖子”，其实更多是市场经济制度建设上的“卡脖子”。
  第二，虽然也会有一些热点，但像以往基建、房地产、汽车等大容量支柱产业基本上看不到了，增量更多以普惠方式呈现。
  第三，增长大多是“慢变量”，很长时间的努力未必见到大成效，“立竿见影”的情况不多了，对耐性、韧劲、战略定力的要求明显提高。
  把这些增长潜能发挥出来，除了要制定配套发展战略，还要确定双高目标，即建设高标准市场经济，实行高水平对外开放。什么是高标准的市场经济？就是十九大报告提出的以产权保护和要素市场化为核心的市场经济。国际谈判中涉及到的一些难点和焦点问题，比如打破行政性垄断、公平竞争、保护产权特别是知识产权、国资国企改革、产业政策转型、改革补贴制度、转变政府职能、维护劳动者权益、保护生态环境和绿色发展等，与我们已定的改革有契合之处。我们要从长计议、战略谋划，从中国国情出发做出主动选择。
  中国在市场经济这条路上已经走了40年，是停滞徘徊，还是继续向前走？停是停不住的，不进则退，而倒退是没有出路的。向前走，需要提出一个新的目标，就是建设高标准的市场经济。
  市场经济是人类经济繁荣、社会进步的共同选择，也是我们所倡导的人类命运共同体的经济基础，并非西方国家的专利。全球经济体之间的竞争，说到底是各自市场经济体系之间的竞争。中国是市场经济和全球化的受益者，也是贡献者。我们加入市场经济体系较晚，但蓬勃发展的中国经济，已经给全球市场经济体系的发展创造了很多新的很有价值的元素。下一步，中国应该也完全可以对全球市场经济体系发展作出更大贡献，完全有理由把发展高标准市场经济、高水平对外开放的旗帜举得比西方国家更高，走到全球市场经济体系竞争和发展的前列。这方面，一定要汲取以往的一些教训，不能把体现人类经济社会发展共同规律的好东西让到别人手里，而使自己处在被动地位。
  从国际上看，中美贸易摩擦仍具有很大不确定性，WTO改革势在必行，国际经贸、投资、金融规则可能出现深度调整，主要经济体之间有可能走向自贸区零关税。面对这种局面，如果我们确定了高标准市场经济、高水平对外开放的目标，就能够在新一轮国际经济治理结构博弈中占据制高点，不仅不会像有些人所说的那样成为“出局者”，而是要成为引领全球市场经济发展方向的领局者。
  当务之急是落实十八届三中、四中、五中全会和十九大关于改革开放的要求。把这些要求落实到位了，在建设高标准市场经济上就能迈出很大步伐。同时将顶层设计和基层试验相结合，切实加快推动国资国企、土地、金融、财税、社保等重点领域的改革进程。