温亚利等：治理现代化背景下县域经济高质量发展战略选择

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温亚利 侯一蕾（北京林业大学乡村振兴研究院院长、教授；北京林业大学经济管理学院副教授）

县域是绿色发展的主阵地。保障绿色产业的兴旺发展，改善县域民生福祉，需要进一步提升县域治理能力。

治理现代化是实现县域绿色高质量发展的必然要求

绿色发展是县域高质量发展的重要战略选择。郡县治则天下安，县域强则国家富，县域经济是国民经济的基本单元，也是区域发展的重要基础，更是高质量发展的根本支撑。县域拥有丰富的自然资源，由于城乡二元结构的制约，我国县域经济发展模式多年来呈现出以城市经济发展带动县域经济发展的特点，多数县域产业发展以原料供给和初加工为主，因此县域在社会经济发展中呈现弱质性。如何有效发挥县域资源与生态优势、释放经济发展潜力，是破解县域经济发展困境、助推县域振兴发展的首要问题。传统发展模式带来的区域发展不平衡、资源浪费和环境恶化等问题受到广泛关注，绿色发展已成为破解我国资源及生态环境约束的必然要求。发挥县域生态保护成效，探索绿色发展路径是实现绿水青山向金山银山的转化、促进县域经济发展的重要战略选择。

治理现代化是县域践行绿色发展理念的内在要求。绿色发展涉及生态经济和区域发展的有机结合。因而良好的生态环境既是发展的机会和条件，也是发展的重要方向。绿色发展理念倡导以保护为基础促进生态经济的发展，进而实现经济和社会的绿色演进。由于原有要素投入结构和利益关系相对稳定，整个社会的绿色发展思想观念缺失使得转型难以为继。转变发展理念，普及绿色发展意识，既是县域实现高质量发展的思想基础，也是治理现代化的内在要求，因而需要通过提升治理能力促进绿色发展理念融入到县域治理思想体系当中。

治理现代化是县域实现绿色发展的重要保障。多数县域地区在实现绿色发展过程中时常面临资源数量、质量和结构的制约，这需要通过提升县域治理能力，为绿色发展保驾护航。绿色发展涉及生态、社会、经济等众多方面的因素，在治理上存在复杂性。在转型进程中，传统产业与绿色产业、生态功能与经济价值、人与自然等多种关系发生变化，导致利益关系复杂化，形成潜在的矛盾与冲突。为此，绿色发展要求县域现代化治理更注重系统治理，围绕发展理念转变、发展模式创新和新兴产业打造等方面，对发展进行科学系统规划，并开展利益分配的体制机制改革，进而引导社会各界积极参与绿色发展，统筹各方利益，实现自然资源的有效保护与充分利用。绿色产业是实现绿色发展的经济基础，产业发展需要生产和消费在内的整个经济系统全过程参与，若想实现对生产者和消费者参与绿色发展的激励，离不开健全的市场机制对绿色价值的有效转化。鉴于此，绿色发展需要县域结合自身绿色产业结构和发展目标，建立健全完备的市场体系并结合其他治理手段，保障绿色产业的有效产出。

以县域治理现代化促进绿色发展的实践经验

县域是建设中国式现代化、助推经济社会高质量发展的基本单元。县域治理能力和治理水平的现代化，在新的发展阶段为促进绿色产业发展提供了根本保障。党的十八大以来，县域治理方式趋向于将生态的比较优势转化为经济的竞争优势，并在治理理念、治理机制、治理模式等方面不断创新，各地区的绿色产业发展方向多围绕促进产业结构调整优化、加强新兴产业培育和推动传统产业转型展开，已逐渐探索形成一批绿色发展实践经验。

治理理念创新，促进战略性新兴产业发展。产业结构的优化调整是县域治理理念和治理方式在新发展阶段向绿色发展转型的重要体现。治理理念的创新是县域经济现代化、高质量发展的必然要求，针对县域经济发展中存在的技术、人才、资本等相对落后和产业结构不合理现状，需要从县域整体布局考虑，转变治理思路，培育和发展战略性新兴产业以推动县域传统产业绿色转型，同时巩固传统产业链优势，实现二者的协同发展。浙江省湖州市安吉县在治理体制机制方面不断创新，构建了促进绿色发展的政策制度体系，出台了涉及生产生活方方面面的管理规范，为绿色产业的发展提供了理论指导和政策支撑。逐步构建起了以生态旅居、绿色家居、生命健康等为主导的现代绿色产业体系，在政府政策的支持下，通过发展全域旅游，将茶园变花园、田园变公园、竹海变景点、村庄变景区，走出一条文化与旅游深度融合的特色路线。

治理机制创新，探索生态环境权益交易。县域治理现代化有利于推动生态环境权益交易机制等政策制度的不断创新，进而实现“两山”转化。深化集体林权制度改革不仅能完善农村基本经营制度，也为有资源本底的县域探索绿色发展提供了政策契机。拥有范围广泛的森林、公共渔场、草场等自然资源的县域，通过创新治理机制，可将公共资源的生产经营决策权分配给特定组织或个体，以产权制度激励组织或农户供给生态产品的积极性。福建省三明市沙县在推进集体林权制度改革的基础上，通过发行“林票”与“碳票”激发了生态产品的交易需求，并利用市场交易实现价值的转化。

治理模式创新，推动传统产业绿色转型。县域治理模式的创新是促进县域经济长久发展的重要途径。县域治理模式的创新有利于充分利用农村的生态优势和资源优势，创造独具特色的生态经济优势和生态产业优势，实现绿色发展的良性循环。陕西省汉中市洋县因珍稀野生动物朱鹮而闻名，其农业与朱鹮伴生的特点，倒逼县域发展转型为生态农业。为把优越的生态环境优势转化为产业品牌优势、商品优势，洋县政府转变发展理念，创新治理模式，出台了系列优惠政策，实行了系列助农举措，全力促进生态产业发展和传统产业转型。

以上三个案例体现了县域治理现代化是绿色发展不断深入和创新的重要基础和保障，我国县域治理能力和治理水平的不断提高，治理理念、机制、模式等的不断创新，对于县域绿色发展起到强有力的推动作用。就当前发展现状来看，我国相当一部分县域的治理效能并不高，在生态环境治理、经济转型升级、公共服务建设等方面仍存在堵点、难点和痛点。因此，应充分依托我国的制度优势，不断提高治理主体的战略思维、系统思维、创新思维能力，为前瞻性思考、全局性谋划、整体性推进县域治理现代化提供科学思想方法和决策依据；在治理手段和方法上着力建设生态文明样板区，将生态优势转化为经济社会发展优势，全力推进县域产业绿色低碳健康清洁发展。

以县域治理现代化促进绿色发展的政策建议

进一步解放思想。立足新发展阶段，贯彻新发展理念，在政府和社会层面促进思想的解放和价值观念的转变，让“绿色成为普遍形态”，以此为基础才有利于推进县域经济社会发展全面绿色转型。县域治理主体应秉持绿色是高质量发展的底色，是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现的价值观念，在县域治理的过程中突出目标导向、问题导向、过程导向、结果导向，在强化改革创新意识上聚焦发力，走好绿色振兴之路，激发县域治理内生动力，释放县域发展活力，挖掘绿色产业潜力，以新气象新担当新作为开创县域高质量发展新局面。

强化顶层设计。第一，构建县域绿色发展的政策制度体系。坚持生态优先，把环境保护放在首位，坚持系统观念和问题导向，着眼于整个创新链，统筹环境保护、产业发展、市场建设、科技人才等多主体多方面多环节，共同推进县域绿色发展。第二，强调统筹规划、科学设计。围绕县域绿色振兴的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要，在政府治理方面进行整体统筹。推动县域系统性、综合性的提质增效，争取在政府、社会和广大民众中形成绿色发展的广泛共识，使上到政府部门下到基层社会，对绿色低碳发展的中国理念和中国方案达到高度认同，从而以绿色低碳理念引领县域高质量发展，推动形成绿色生产方式和生活方式。

构建绿色产业链。推动绿色经济产业发展。在乡村振兴背景下，产业振兴是促进乡村振兴最重要的内生动力和发展保障。在县域层面，绿色产业能够充分利用资源生态及文化特有优势，实现生态环境和自然资源的价值转换。同时通过产业链的延伸，提升其附加值，通过利益反馈，使生态资源保护者和拥有者在绿色产业发展过程中获得更多的收益，这与乡村振兴要求相符。在偏远贫困的县域地区，如何在现有产权结构上构建合理的价值实现制度，形成对资源和生态的有效保护和利用并实现利益分享，对破解绿水青山向金山银山转化过程中的种种阻碍、促进共同富裕，有重要的实践意义。因此，探索绿色产业链发展新路径是县域治理的重要内容。第一，县域的绿色发展应根据所在地区的自然资源特色，因地制宜地发展县域绿色产业链，探索生态农业、特产加工业和生态旅游等多类型产业融合，通过乡镇产业园、“企业+农户”“合作社+农户”等组织形式创新、延长绿色产业链条，促进城镇和乡村共同富裕。第二，进一步加强经济发展和生态保护的协调统筹，在生态环境改善治理基础上，遵循绿色、低碳、循环的发展理念，引导县域经济将生态环境优势转化为产业优势、经济优势、后发优势，带动绿色产业、生态产业、循环产业的结合，实现当地生态建设、产业发展向生态产业化和产业生态化转化。第三，要合理调整产业结构，在培育新兴产业的同时，适时根据实际情况做好坚决淘汰落后产能的“减法”，着力打造高质量发展的产业体系，形成中心产业集聚和规模化效应，扩大县域产业影响力。

培育绿色发展人才。人才兴则事业兴，人才强则产业强。人才队伍是推动乡村产业、文化、生态、组织振兴的骨干力量，是优化县域治理，全面推进乡村振兴的人力资源支撑。绿色低碳发展转型中涌现出了新的绿色技术、绿色产业、绿色职业，这对人才及其知识结构提出了新的要求。县域处于经济社会发展的末端，绿色发展能力和基础较为薄弱，缺乏相关人才储备。为此，需要调整县域人才队伍结构和人才培育体系，紧追先进生产技术和发展理念。具体来说，县域绿色发展既需要绿色发展知识储备丰富、思想先进的管理人才，同样也需要创新能力强、敢于拼搏的创业人才。培育绿色发展需要的管理人才能够有效治理绿色发展中存在的体制机制脱节问题，进一步提升资源的配置效率，为合理利用县域资源，优化县域产业结构布局提供支撑。积极引导鼓励乡村企业家、能人及合作组织参与到绿色创业中，并给予信息、技术、资金等多种支持，壮大绿色产业经营者群体，对激发市场机制活力，提升县域绿色产业竞争力有重要意义。

强化科技服务保障。科技创新是绿色发展的第一动力。一般而言，先进的科学技术往往由科技水平较高的城市传递至县域，县域层面的科技应用往往较少，导致县域产业缺乏核心竞争力。因此，科学技术服务保障是未来县域治理能力提升的重要发力点。数字经济、绿色金融科技及智能化在绿色产业的广泛普及，将极大程度上推动各类资源要素快捷流动，实现有效对接和精准匹配，提高资源利用率和生产效率。（来源：《国家治理》2024年1月下）