易卓:县城建设要慎重，教育兴城不足取

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易卓（武汉大学社会学院博士后）

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设意见》，其政策意涵是要继续进行扩权强县赋权改革，给县城建设和县域发展更大的政策空间，意图把县城打造为县乡村三级体系的中心枢纽，设置成农民城镇化、进城就业定居的主要层级。

然而，结合近些年调研的情况来看，地方县级政府普遍都在开展激进的“造城运动”，投入巨量公共资金制造城市景观，统筹教育等公共服务资源向县城集中，吸引农民进城购房为政府的城镇化目标买单，尤其以“教育新城”与“教育兴城”模式最为突出。当前，我们调研过的几乎所有的县级政府领导，都有强烈地打造经营县城的动力，但无不潜藏着巨大的系统性风险，现在的县城建设体制的问题不是缺少政策空间，而是发展过热，已经完全处于透支状态。县城建设要慎重，教育新城模式不可取。

一、从“教育新城”到“教育兴城”

近几年在基层调研，发现“教育新城”、“教育新区”以及“教育工业园”等新词汇不断的出现在县级政府的建设发展规划中，并且也几乎都在紧锣密鼓地在进行施工建设。可以说教育新城已经成为当前中西部地区县城建设与城市发展的主流模式，值得分析和关注。

所谓的教育新城，简单来说就是县级政府在已有的老城区之外，单独规划一块面积很大的城市建设用地，然后在这块区域集中进行市政基础设施建设、优质教育资源和其他公共服务资源积聚以及房地产市场开发。

通过观察各地方县政府开展的轰轰烈烈的“造城运动”，就不难发现当前的教育新城开发模式的一些共性特征：

第一，热衷于“教育新城”开发模式的以中西部普通县域为主，并且绝大多数都是农业县，以笔者在湖北5县市调查的情况来看，其中有4个县市都规划了教育新城的城市化建设项目，并且几乎全部完成了新城建设，也就是说县级政府已经实打实的投入了公共财政资金和项目资金，真金白银地花了出去。

第二，所有的教育新城建设都投资巨大，数额惊人。我们调研中所看到教育新城的设计规格都极高，政府投入的建设成本都极大，新城整体的建设风格气势恢宏、比欧仿美，完全能够媲美国内一线城市的基建水准。例如，湖北W县从2013年开始在县城城东规划建设教育新城，占地总面积15平方公里，规划人口总量15万人。各种市政工程、基础设施、学校医院、人民广场、休闲公园、文体场馆等各项总投入超过110亿元，光是请中央美院设计新城规划就豪掷900万，地方官员自豪的说：“我们教育新城的建设目标是50年不落后”。另一S县在城西高铁线附近规划教育新城，计划投资33亿。B县近些年的城区建设也投入有100多亿，一年使用的建设用地指标就达到2000亩左右。还有A市（县级市）近些年开展新型城镇化补短板项目，总计划投入666亿，其中政府公共财政投入就有210亿，不可谓不指点江山、挥斥方遒！

第三，与如此庞大的新城建设成本和政府投入形成鲜明反差的是，大搞新城建设的这几个县全部是人口净流出县，这些精致化的城市景观鲜能发挥效能，远远超出本地城乡居民的实际需求。如W县户籍人口有110万，每年外出务工的人口就有30万人，县城常住人口只有20多万；浠水县总人口仅100万，常住人口仅70万人，而县城常住人口则更少；天门市则人口外流则更为突出，全市户籍人口158万，每年外出打工人数近40万，据最新“七普”统计数据显示，县城区的常住人口已不到30万人。一到晚上在这些新城区的主街上散步，明显发现周边小区没有几家灯火，人气不足。

第四，更为吊诡的是，搞教育新城开发的县市不仅人口外流，而且地方财政也相当薄弱。中西部县城普遍缺乏工业、制造业基础，无法达成最低规模限度的产业积聚，这也就意味着地方的财政税收相当匮乏。此外，因为缺少制造业基础，第二、三产业就没有发展的潜力，因此也就不能为所有县域人口提供充分就业，这也是为什么当地人口大量外流的根本原因。调研的B县、W县、A市、S县去年的一般公共预算收入仅有6.14亿、20.67亿、14.23亿和7.3亿，这与各县建设教育新城所投入的建设成本相比根本就不在一个数量级。

第五，县级政府有意识的将教育资源向新城集中，吸引农民进城。教育新城自然离不开教育，调研县所依托的新城开发模式，无不是把优质教育资源集中打做广告。W县规划的教育新区，仅新建学校就已投入公共资金13亿元，预计增加学位1.3万个：一所公立幼儿园占地18.8亩，耗资1.8亿；两所公立小学，占地152.42亩，增加学位3000个耗资1.7亿；一所公办初中，占地212.12亩，增加学位4600个，耗资2.8亿；一所公立高中，占地261.45亩，增加学位5000个，耗资3亿；青少年馆26.8亩，耗资1.7亿。这些学校周围遍布房产，且全部被划为学区房，其中一所润光小学，投资6600万，增加了2200个学位，招生三天就全部招满。A市近些年也在紧锣密鼓的集中教育资源到县城，总共新建和改扩建的学校有10多所，增加义教阶段学位2.7万个，据测算光土建成本就需要县级政府筹资投入约7亿元，相比之下全市每年投入到乡村学校中的项目资金加起来不足2500万元。优质教育资源向新城集中吸引大量农民家庭进城买房，希望让小孩享受房产所在“学区”内更好的教育机会。据了解调研县城的房价普遍涨到了5000元／平米，在县城购买一套商品房要花60万左右，这相当于普通农民家庭5～8年的经济纯收入，很多农民为了进城买房供子女读书不惜欠债。

通过对各个县级政府大干快上建设的教育新城进行一个白描，就不难看出，所谓的教育新城其实是地方政府的一种政绩经营策略，即通过把优质教育资源向城区集中，刺激农民的教育教育和教育预期，诱导农民进城买房以获得更好的教育机会。这样一方面，可以通过刺激房地产经济获得土地财政收入；另一方面，所有的市政建设、基础设施投资都可以算作地方发展GDP，属于看得见、摸得着的政府考核政绩。因此“教育新城”也可以看作是“教育兴城”，也就是把教育作为撬动农民进城买房消费的杠杆，这样一举两得的好事，地方政府当然愿意去做，但还有个关键问题是，钱从哪来？

二、“教育兴城”的钱从哪里来？

很显然，仅仅依靠县级政府那点微弱的财政收入是不可能支撑的起如此巨大的城市建设成本的，而从中央、省级下来的转移支付资金基本都投入了“保民生”、“保基本”领域，如三农资金、基本公共服务资金，且都是专项“戴帽”资金，也不大可能用于新城建设。那么，在巨大的新城建设投资与微小的政府财政收入之间所产生的缺口如何弥补呢？地方政府找到了平台融资这个捷径。

大概与新城规划建设的同时期开始，许多县级政府就成立了各式各样的项目平台公司、城投公司、土地公司等，它们都属于国有公司，划国资委管理。这些城投等平台公司最主要的任务就是为城市建设所需成本进行融资，融资的主要渠道就是银行借款和发行城投债还包括政府一般债。前些年城投集团以政府财政税收作为担保，与银行签订借款合同，在中央防范金融风险的政策出台后，银行只接受城投以有潜在开发价值的土地作为抵押物，因此保持土地价值就成为能否获得融资贷款的关键环节，自然吸引农民进城刺激房地产经济成为最为有效的土地保值手段，那么也就不难理解地方政府为何如此热衷于以教育为手段来吸引农民进城，就是因为对于绝大部分居民家庭而言，教育无疑是刚需。

教育驱动农民进城维持土地价值所撬动的融资规模相当可观。调研县政府每年给城投公司下达的融资任务一般在15～40亿之间，远超地方财政税收收入。可问题就是，这些借的钱总是要还的，不仅要还本金而且要还利息，据测算每个县每年光是还本付息的压力就在15亿左右，这也就意味着地方政府搞教育新城开发所借的钱大部分都要用来还利息，而在这个借新还旧的过程中，地方政府的负债情况就会不断恶化，其中政府欠债最多的有125亿，最少的也有70亿，这其中还有隐性债务的问题。

因此，地方政府的教育新城发展模式就会陷入绝对的恶性循环。一方面，地方政府为了做发展政绩、打造县城工程，集中教育资源和财政资源进行新城区建设，并利用平台公司融资获取城市建设资本。农民大量进城对城区公共服务产生巨大压力，倒逼县级政府不得不继续集中公共服务资源并借款建设；另一方面，地方财政匮乏使得政府不可能依靠自身财力来还本付息，就只能继续借钱“拆东墙、补西墙”，想借钱就要吸引农民进城买房维持土地价值，那就得继续依赖教育新城开发模式。如此一来，城乡教育差距和教育资源配置越来越失衡，农民进城压力越来愈大不得不进城买房，而地方政府债台高筑，只能维系“借款建设－推动农民进城－维持地价融资－还本付息－继续借贷建设”的恶性循环，金融风险系数陡升甚至有破产的风险。

三、县域发展、县城建设如何定位

在《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设意见》中指出要：“促进县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面，提升县城发展质量，农民到县城就业安家规模不断扩大”，“建立多元可持续的投融资机制，鼓励银行金融机构增加中长期贷款投放，支持符合条件的企业发行县城新型城镇化建设专项企业债”。这事实上是要赋予地方政府以更多的资源工具和政策空间来打造县城。

尽管《意见》对县城发展做了分类考量，但是各地政府已经普遍开始新城开发模式，这种模式以城乡公共服务尤其是教育供给失衡为代价，许多地方为了给城区学校快速补充教师，不惜从乡村学校中抽调上百名骨干教师进城，而给农村学校则以代课教师作为补充，可以说凡是搞教育新城的地方，城乡教育失衡问题都极为严重。更重要的是，最新文件无疑给县级政府的新城开发模式提供了更大的政策鼓励，会加剧地方政府依赖教育新城开发路径，但这种县城开发模式伴随着巨大的风险，不仅透支农民家庭的经济积累，刺激农民教育焦虑，而且政府债务问题突出，陷入借钱还债的恶性循环无法退出。

2021年，“十四五”规划明确提出要“统筹县域城镇和村庄规划建设”，“强化县城综合服务能力”。县域发展应当与地方经济实力和社会基本情况相匹配，并着重突出其统筹城乡基本公共服务一体化的功能定位。县城作为基础公共服务的重点层级，不应当是以激进教育进城为代价来剥削农民家庭经济积累，更不是要借钱搞高大上的县城景观。对于占中国绝大多数的县城而言，都没有充足的地方财力去搞上档次、讲气派的县城建设。在当前农民快速城镇化，尤其是进入东部沿海大城市打工的时代背景下，县域发展的工作重心要放在为城乡居民提供公平且有质量的基本公共服务上，解决农民家庭发展和外出务工的后顾之忧，继续释放劳动力价值。而不是刻意制造城乡公共服务失衡来倒逼农民进城买房，剥削农民的劳动所得和家庭积累，更不是无限制的利用融资杠杆，欠债发展，这种取向的县城发展缺乏根基，必然会留下隐患。

县城发展如何定位需要理性的思考和慎重决策，教育新城的模式不可取，县域经济也不可能建立在债务风险激增的透支发展基础之上。(来源：乡村发现转自：《中国乡村发现》2023年第4期)