郇庆治：新时代生态文明建设公共政策评价

gecccn

郇庆治（北京大学马克思主义学院教授、北京大学习近平生态文明思想研究中心主任）

党的十八大以来，我国生态文明建设从理论到实践都发生了历史性、转折性、全局性变化，美丽中国建设迈出重大步伐。因而，国内学界面临的一个重大研究主题和任务，就是通过环境人文社会科学的学科视角和科学方法深入阐明这些巨大变化的标志性表现、深层成因和主要经验，从而更好地推进新征程的生态文明建设实践。在本文中，笔者将对新时代生态文明建设的公共政策评价做简要回顾与评述，以期推动该议题领域的学术研讨与政策完善。

作为一种政策话语的生态文明建设

从严格的术语学角度来说，“生态文明”“生态文明建设”抑或“社会主义生态文明（建设）”，会有着颇为不同的概念界定与诠释。但在当代中国语境下，尤其是在本文中，笔者将采用“生态文明建设”这一伞形术语，并且将其定义为中国共产党作为社会主义国家执政党的、面向中国特色社会主义新时代的、最宽泛意义上的生态环境保护治理议题领域治国理政方略或公共政策。换言之，“生态文明建设”首先或主要是一种公共政策话语及实践，党和政府旨在依此更好地框架化与政策性应对这一概念所涵盖或统摄的各种生态环境保护治理问题。

科学理解作为一种政策话语的生态文明建设，在笔者看来，要特别注意如下两点。

其一，它与“生态环境保护”和“可持续发展”话语的关系。一方面，它们之间有着明显的历时性承继性。也就是说，20世纪70年代初兴起的（生态）环境保护话语和20世纪80年代末、90年代初兴起的可持续发展话语，以及进入新世纪之后逐渐形成的我国生态文明建设话语，显然是一种依次演进的关系，呈现为从不断拓宽的理论与政策视野来更好地应对经济社会现代化发展中面临的生态环境难题或挑战。就此而言，生态文明建设话语就是（生态）环境保护和可持续发展话语的扩展版、加强版，其前提性目标要求是实现更高水平的（生态）环境保护和可持续发展。另一方面，它们之间又有着某些显著的质性差异。这不仅体现在这些术语本身所表征的认知视角和深度上的重要区别——即从环境自身、经济社会发展或是文明革新的层面来观察生态环境问题，还体现在生态文明建设这一术语所表征或蕴含着的世界观方法论意义上和文化传统上的不同。“社会主义生态文明建设”意指中国特色社会主义语境尤其是制度框架之下的广义的生态环境保护治理或生态文明建设的理论与实践，是马克思主义科学社会主义理论传统及其政治（社会公正）和生态主义理论及其政治（生态可持续性）的自觉结合。

其二，它与“美丽中国建设”和“人与自然和谐共生中国式现代化”话语的关系。一方面，生态文明建设和建设美丽中国话语几乎是同时形成确立的，二者都出现在2012年党的十八大报告中，更为重要的是，美丽中国是作为生态文明建设的核心目标之一来表述的——“努力建设美丽中国”。因而，笔者认为，可以把美丽中国建设大致理解为生态文明建设的一种形象化或替代性表达，但却不必再将其作为一个与之相并列的话语体系来看待或构建。总之，考虑到各种因素，生态文明建设是一个相较于美丽中国建设更为适当的统摄性伞形术语——比如前者可以更容易地包容全球生态文明建设，而后者就不太容易容纳清洁美丽世界建设。另一方面，生态文明建设和人与自然和谐共生的中国式现代化话语在2022年党的二十大报告中呈现为一种相互映照的架构格局，后者在很大程度上明晰化了前者的意涵所指或时代特征，因而可以说是前者的一种具象化或互替性表达，但相较而言，人与自然和谐共生的中国式现代化话语毕竟是被嵌入到“现代化”这一依然享有主导地位的范式语境之下的，而生态文明建设话语则有着更为开放或更具挑战性的理论与政策意涵。因而，深入阐释人与自然和谐共生的中国式现代化话语的理论与政策意涵无疑是十分必要的，但却不宜替代生态文明建设话语本身。

如上所述，生态文明建设作为一个公共政策话语，其最大优点就是它意涵所指的包容性、明确性和稳定性，主张把一种“五位一体”的哲学系统观念（思维）运用于新时代的生态环境保护治理，也就是努力通过创建现代化的生态环境保护治理制度体系和体制机制以及全社会的绿色转型或“大转型”来实现人与自然之间的和谐发展、相处和共生。

生态文明建设的公共政策评价：理论与实践

对生态文明建设实践进行科学有效的公共政策评估，是党和政府从一开始就确定的治理目标要求，并逐渐发展成为一整套包括目标绩效评价、考核和责任追究等主要环节在内的制度体系。2012年党的十八大报告在论述“加强生态文明制度建设”战略部署时就明确指出，要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。虽然在侧重点上略有不同，但这段论述已经阐明了生态文明建设政策评价的主要内容考量与手段形式，也即是彰显那些呈现为经济社会发展成果或水平的生态环境保护治理质量和惠益，而且顺应者“奖励”、逆行者“惩罚”。此后，2013年党的十八届三中全会《决定》着重强调了探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制；同年12月，为了贯彻落实党的十八大报告和十八届三中全会《决定》所提出的总体要求，中共中央组织部印发了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》；2015年，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》明确提出要“完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度”；2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态文明建设目标评价考核办法》；2017年，党的十九大报告充分肯定了“生态文明制度体系加快形成”并强调“坚决制止和惩处破坏生态环境行为”；2021年，党的十九届六中全会通过的《决议》把“生态文明建设目标评价考核制度和责任追究制度”“环境保护‘党政同责’和‘一岗双责’制度”并列为党中央全面推动生态文明制度建设与创新的重大举措。可以看出，党的二十大之前，我国的生态文明建设公共政策评价已经发展成为以目标评价考核和责任追究为主要环节的完整体系，并仍处在不断改革创新的过程之中。

而在具体的评估实践中，最具代表性的是对生态文明建设理解与考察的“五位一体”进路和“绿色发展”进路。所谓“五位一体”进路，就是从生态文明建设所关涉到的五个目标性（过程性）方面“经济、政治、社会、文化和生态环境保护治理”来评价某一地区（省市县）的建设实践成效或水平；相形之下，所谓“绿色发展”进路，就是通过经济社会现代化发展的绿色表现或程度，尤其是通过资源环境友好型和生态环境保护治理力度来评价某一地区（省市县）的建设实践成效或水平。更具体地说，前者的代表是北京林业大学创制的评价指标体系和生态环境部创制的评价指标体系，而后者的代表是国家发改委和国家统计局等联合创制的评价指标体系。

北京林业大学在国家林业局支持下创制的“中国省域生态文明建设评价指标体系”（ECCI）的基本思路是，以生态文明指数评定的方式对我国的省域生态文明建设做出一种较为科学的、连续性的量化评估。它的技术路线是，将生态文明及其建设界定为五个构成性要素，即生态文明的经济、制度（政治）、社会、文化和生态环境保护治理，然后再把这五个构成性要素进一步转化为五项可测量的二级指标，不考虑“制度”与“文化”指标并把“生态环境保护治理”拆分为二，即生态活力（30%）、环境质量（20%）、社会发展（20%）、协调程度（30%）和转移贡献（2011年度增加这一二级指标，但2013年后取消），以及20-25项三级具体指标。

相形之下，生态环境部主持的“国家生态文明建设示范区”创建及其评价，可以追溯到20世纪90年代初的“生态示范区”建设，尤其是1999年启动的海南“生态省”建设。2013年6月，经中央批准“生态建设示范区”正式更名为“生态文明建设示范区”。截至2013年10月，生态环境部先后共批准了125个生态文明建设试点。

生态环境部2008-2013年所采用的《国家生态文明建设试点示范区指标（试行）》大致延续了五年前制定实施的生态示范区评价体系构架，划分为生态经济、生态环境、生态人居、生态制度、生态文化等五个子系统。也就是说，这一评价体系明确建基于对生态文明建设概念的“五位一体”的意涵界定。此外，该指标体系还有两个重要特点。其一，它对三级指标的目标值做了依据重点开发区、优化开发区、限制开发区或禁止开发区，以及约束性指标或参考性指标而有所不同的类型划分。这就使得，对于地处不同功能区划的县区市来说，生态文明建设有着明确而不同的目标要求，而且对于不同性质指标的考核，也有着一定的灵活性。其二，它在指标设计或权重赋分上比较重视党和政府确定的生态文明建设规划或政策举措的推动实施。而值得注意的是，这一指标体系并没有包括“生态文明建设试点示范省指标”。这主要是由于，按照生态环境部的工作安排，当时并没有开展省级（包括自治区、直辖市）层面上的生态文明建设试点，因为只有那些其构成单位创建达到一定比例的县区市才能进入更高的行政层级（地市级或省级）试点。

2015年，国家《生态文明体制改革总体方案》颁布实施，并明确要求“将各部门自行开展的综合性生态文明试点统一为国家试点试验”。作为对这一重大战略部署的回应，生态环境部推出了“国家生态文明建设示范区”和“‘绿水青山就是金山银山’实践创新基地”创建活动，继续指导推动全国性生态文明示范建设。总体说来，“国家生态文明建设示范区”创建规范和评价体系仍在很大程度上沿袭了2008-2013年的标准。比如，它仍然采取了一种先县区市、然后是地州市和省自治区直辖市的稳妥推进思路，至今仍未批准副省级以上特大城市或全省域范围的“国家生态文明建设示范区”。

从比较的角度来看，北京林业大学评价指标体系和生态环境部评价指标体系的主要区别，可以概括为目标（实现）评价抑或（工作）绩效评价上的侧重点差异，因而前者更接近于一种“事实评价”或“结果评价”，而后者则更接近于一种“规划评价”或“创建评价”。很显然，这两种做法各有所长，但也各有局限。十分重要的是，它们二者都明确坚持了一种综合性的认知评价视角和尺度，从而使生态文明建设评价不同于既往的生态环境保护评价和可持续发展评价。

2016年，国家发改委、国家统计局等四部委依据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态文明建设目标评价考核办法》联合制定了更加具体的《绿色发展指标体系》和《生态文明建设考核目标体系》。其中，《绿色发展指标体系》提出了一个系统完整的“绿色发展综合评价指数”体系。该指标体系分为7个二级指标：环境质量、环境治理、资源利用、生态保护、绿色生活、增长质量和公众满意程度，以及更加细化的56个三级指标；这其中，公众满意程度指标所体现的是人民群众的主观感受并单独计算，而余下的55个指标采用综合指数法进行测算统计，从而得出一个“绿色发展指数”。依据这一指标体系，政府有关部门首次测算了全国各省自治区直辖市的绿色发展指数，并于2017年12月由国家统计局、国家发展和改革委员会、环境保护部、中央组织部联合发布了《2016年生态文明建设年度评价结果公报》。

从这一年度结果来看，无论是整体性的绿色发展指数还是单项指标数据，总体上还是明显呈现为一种东南较高、西（东）北较低的格局分布，而这大致反映了以绿色发展为考核聚焦点或尺度时我国生态文明建设实践的现状。当然，这只是2016年单一年度的评价结果，并不能够代表长期性的判断或变化趋势。此外，这7个二级指标及56个三级指标的地域适用性和它们的权重与具体测量，也都是可以讨论与改进的。而同样令人遗憾的是，由于各方面的原因，这一制度创新尝试尽管有着显而易见的价值，但却未能在不断改进的基础上坚持下来。无论如何，相较此前的绿色GDP核算和近年来兴起的生态产品价值实现或生态系统生产总值（GEP）核算，绿色发展评价指标体系更接近于一种生态文明建设的思维或视野。

以有效评价促进新时代生态文明建设

如上所述，与生态文明建设在理论和实践上取得的巨大进步相比，生态文明建设公共政策评价及其研究成果则要欠缺或滞后得多，而这种状况对于新时代生态文明建设国家战略的深入持续推进，以及生态文明建设作为一种中国自主话语体系的构建与国内外传播都是不利的。着眼于以有效评价推动新时代生态文明建设，笔者认为应特别注意如下三点。

其一，充分认识有效评价新时代生态文明建设的迫切需要。即便在公共政策层面上，无论是始于2016年的国家生态文明试验区建设还是生态环境部自2017年以来分七批设立的572个国家生态文明示范区，都存在一个科学评估其进展和成效的现实问题。就前者而言，针对各个试验区的实施方案，都明确规定了它们的创建总体定位、议题领域性目标和阶段性任务，因而需要借助科学方法尤其是量化评估来概括总结它们究竟在何种意义上创造了可供复制的省域生态文明建设样态和体制机制；就后者来说，这些更多聚焦于县区市和地州市层面的区域性生态文明建设实践，不仅有着相对较长的创建实践经历——比如那些始于“生态示范区”建设的县区市案例，而且更容易提供一些针对特定政策议题的生态文明建设进路或方案——比如生态产品价值实现所关涉到的体制机制创新，因而亟需对这些政策实践的“优等生”进行系统性分析概括，从而更好发挥它们的示范引领作用。

其二，尽快实现从以政策绩效评价为主转向以目标结果评价为主的阶段性提升。毋庸讳言，我国的生态文明建设实践在很大程度上呈现为一种自上而下的社会政治动员，或者说，国家既定方针政策与重大举措的贯彻落实。相应地，无论是由生态环境部主导的国家生态文明示范区创建还是由国家发改委、国家统计局等部委主导的绿色发展指数评价，其实都带有强烈的政府主（引）导色彩，其积极一面是明显的，但也有局限性。生态文明建设本身是一个包含理念、制度和政策（战略）等三个层面，以及经济、政治、社会、文化和生态环境保护治理等五大领域的系统整体，而党和政府的主导及其公共政策强势有可能会使一个复杂的立体化过程变得相对简单化或平面化。而突破这一困局的有效举措就是鼓励出现更多独立性专业评价。

其三，继续创新与完善基于“五位一体”生态文明理念的科学评价指标体系。毫无疑问，新时代新征程的生态文明建设，意味着更高水准的生态环境保护治理标准、能力与水平，也就是不断推进的生态环境保护治理体系与治理能力现代化，但它也同时意味着更加绿化或生态理性的经济社会制度及其支撑性文化。而这对于生态文明建设科学评估所提出的要求是，我们必须在坚持“五位一体”生态文明理念的基础上，更加注重生态环境保护治理的“一体化”思维与推进，更加注重生态环境保护治理、经济增长和绿色发展之间的“统筹协调”，也就是努力建设人与自然和谐共生的中国式现代化。值得指出的是，既有的评价体系大都省略了对“制度”和“文化”在生态文明建设实践中作用的考察，但在我国语境下，它们恰恰是需要我们高度关注的要素或方面。（来源:《国家治理》2024年第7期）