如何坚持问题导向进一步全面深化改革？

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任洁（中国社会科学院马克思主义研究院研究员）

问题导向贯穿改革的全过程

改革的基本含义就是改变、破除事物中旧的、不合理的部分，以适应新的客观情况。新中国成立后，由于各领域各方面都面临除旧布新的任务，所以“改革”一词常见于党和国家制定的各类文件中。比如1949年新中国成立前夕颁布的《中国人民政治协商会议共同纲领》中就有关于教育改革方面的内容。总体来说，这类意义上的改革局限于对某些不合理的部分或不合理的方面进行除旧布新，与后来作为基本国策加以确立的“改革开放”中的“改革”并不能简单等同。作为基本国策的“改革开放”中的“改革”，主要是改革同生产力迅速发展不相适应的生产关系和上层建筑，涉及生产、分配、教育、技术等方面，关系中国特色社会主义事业的各领域。也是从这个意义上说，改革是中国的第二次革命，是社会主义制度的自我完善和发展。从问题出发，奔着问题去、朝着问题改，是改革的题中应有之义。回顾中国的改革历程，问题导向贯穿中国改革的全过程。坚持问题导向，坚持实事求是的思想路线，从问题出发，抓主要矛盾和矛盾的主要方面，抓问题的主要环节和关键环节，立足调查研究，向实践要答案，问人民求智慧，是中国改革不断向前推进的基本逻辑。

改革开放与中国特色社会主义的开创。“文化大革命”结束后，中国社会发展面临的最迫切、最重要的问题，就是要回答“中国往何处去”的问题。在党和国家面临何去何从的重大历史关头，党的十一届三中全会作出了把党和国家工作中心转移到经济建设上来，实行改革开放的重大决策，使我们党重新确立了正确的思想路线、政治路线和组织路线。

拨乱反正的任务基本完成后，党面临的更紧要的任务是如何实行改革开放，如何寻找改革的突破口。经济体制改革最先在农村取得突破性进展。当时，社会生产分配领域存在“上地一条龙，干活一窝蜂，分配一拉平”的平均主义，严重伤害了人们的生产积极性和主动性。党领导全国人民破除平均主义“大锅饭”，开始积极探索经济体制改革，通过推行以包产到户、包干到户为主要形式的家庭联产承包责任制，激发了农民的生产积极性，推动了农业生产力快速发展。在城市，经济体制改革在试点基础上开始了探索，包括推行扩大国营企业经营管理自主权、实行工业生产责任制，以去除原有体制下国家对企业管得过多过死、企业缺乏活力的弊病；积极发展集体经济和个体经济，调整和完善所有制结构，逐步形成以国有经济为主体，集体、个体、私营等多种经济成分并存和共同发展的局面；制定“调整、改革、整顿、提高”的经济工作方针，以解决国民经济重大比例失调问题。经过几年的调整改革，国民经济长期存在的积累率过高和农业、轻工业严重滞后的情况有了很大改变，轻重工业比例关系趋于协调，积累与消费关系趋向合理。

建立社会主义市场经济体制和中国特色社会主义进入21世纪。1984年召开的党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》。按照这一《决定》的部署，改革的重点由农村转向城市。在改革从农村扩展到城市之后，非公有制经济得到发展，政治体制改革的目标和任务也进一步明确。然而，20世纪80年代末90年代初，我国的改革开放事业遭遇严重困难和挑战。一方面，西方国家对中国实行“制裁”、封锁和孤立的政策，导致外资减少或撤回，外贸出口额下降；另一方面，国内经济发展出现生产萎缩、市场疲软、经济下滑趋势。面对这些困难和挑战，一些人思想上产生困惑，有的对改革开放这项基本国策产生怀疑，有的担心中国的改革开放会走向资本主义邪路，并提出改革开放姓“社”姓“资”的质疑。中国的改革开放又一次到了重要历史关头。

应对这些国内外挑战，首先需要廓清思想迷雾，在回应一些重大争论问题的基础上继续推进改革。1992年春天，邓小平同志发表南方讲话，从理论上深刻回答了长期困扰和束缚人们思想的许多重大认识问题，为中国改革开放注入了新的生机和活力。1992年秋天召开的党的十四大，明确了党和国家将坚定不移地推进改革开放，确立了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。1993年11月，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，进一步确立了社会主义市场经济体制改革的基本内容，推动了我国各方面体制改革大步推进。

全面建设小康社会和在新的历史起点上坚持发展中国特色社会主义。经过党的十四大之后十多年的改革，我国初步建立起社会主义市场经济体制，极大促进了社会生产力的发展，经济发展总体上保持了较好势头。同时，经济结构转型加快，经济增长的资源环境约束强化，经济生活中还存在结构不合理、分配关系尚未理顺、农民收入增长缓慢、就业矛盾突出、资源环境压力加大、经济整体竞争力不强等问题，需要通过转变经济发展方式和进一步推动经济体制改革加以解决。2003年10月，党的十六届三中全会提出，要“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”，并将其确定为深化经济体制改革、统领经济和社会发展的指导思想和原则。党的十六届三中全会通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，制定了关于进一步完善社会主义市场经济体制，把经济体制改革向重点领域和关键环节稳步推进的各项具体政策。党的十七大更加明确提出，改革开放是决定当代中国命运的关键抉择，并将“科学发展观”作为党的指导思想写入党章，为改革开放和现代化建设指明了新方向，有力推动了我国改革开放继续向前发展。

新时代我国社会主要矛盾的变化和全面深化改革。党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。站在新起点、立足新方位，以习近平同志为核心的党中央，以前所未有的决心和力度，以“功成不必在我、功成必定有我”的担当和气度，以“不负人民”的情怀和使命感，冲破思想观念的束缚，突破利益固化的藩篱，坚决破除各方面体制机制弊端，改革全面发力、多点突破、纵深推进，开启了全面深化改革新局面。习近平总书记以全局观念和系统谋划推进改革，从前期夯基垒台、立柱架梁，到中期全面推进、积厚成势，再到现阶段加强系统集成、协同高效，蹄疾步稳、有力有序解决各领域各方面体制性障碍、机制性梗阻、政策性问题，方向目标清晰，战略部署明确，方法路径高效，实现由局部探索、破冰突围到系统协调、全面深化的历史性转变。这种全面深化的历史性变革、系统性重塑、整体性重构，为推动形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型奠定了坚实基础，全面深化改革取得历史性伟大成就。

回顾我国40多年的改革历程，可以发现坚持问题导向贯穿改革的全过程。改革的推进，改革政策的制定，改革举措的落实，都是坚持问题导向的成果。哪里有问题，改革就进行到哪里；不同的问题类型，决定了不同的改革思路；问题的轻重缓急，决定了改革的重点和先后。在认识世界和改造世界的过程中，问题和矛盾是无穷尽的，常常是旧的问题解决了，新的问题又会产生，有时旧问题和新矛盾还同时出现，从这个角度讲，改革不可能一蹴而就和一劳永逸，改革永远处于进行时。

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把握全面深化改革的主题、总目标和根本方向

问题是事物矛盾的表现形式。习近平总书记强调：“矛盾是事物联系的实质内容和事物发展的根本动力”，“问题是事物矛盾的表现形式，我们强调增强问题意识、坚持问题导向，就是承认矛盾的普遍性、客观性，就是要善于把认识和化解矛盾作为打开工作局面的突破口”。由此，坚持问题导向就是要承认矛盾的普遍性、客观性，就是要从客观的实际运动所包含的具体的条件，去发现客观现象中的具体的矛盾、矛盾各方面的具体的地位及其相互关系，就是要善于认识和化解矛盾，在发现问题、分析问题、解决问题中把握历史脉络、找到发展规律，推动理论和实践创新。坚持问题导向贯穿改革过程的始终。发现问题、分析问题、解决问题是改革的出发点和落脚点。问题是改革的起点、创新的突破口，改革就是在解决一个个问题中往前推进的。

2013年党的十八届三中全会提出的“全面深化改革”，是在改革进行35年之后提出的要求，意味着中国的改革将进入一个新的阶段。习近平总书记指出：“我们提出进行全面深化改革，就是要适应我国社会基本矛盾运动的变化来推进社会发展。社会基本矛盾总是不断发展的，所以调整生产关系、完善上层建筑需要相应地不断进行下去。”“全面”和“深化”是把握全面深化改革的两个关键词。“全面者，就是要统筹推进各领域改革，就需要有管总的目标，也要回答推进各领域改革最终是为了什么、要取得什么样的整体结果这个问题。”“不是推进一个领域改革，也不是推进几个领域改革，而是推进所有领域改革，就是从国家治理体系和治理能力的总体角度考虑的。”“深化”则意味着中国改革已经进入深水区，正如习近平总书记所说：“中国改革经过三十多年，已进入深水区，可以说，容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头。”这个比喻生动地诠释了全面深化改革的“深化”含义。

紧扣推进中国式现代化这个主题。党的二十大系统阐述了中国式现代化的中国特色、本质要求、实践原则，初步构建起中国式现代化的理论体系。同时，明确了推进中国式现代化的路线图和时间表，擘画了全面建设社会主义现代化国家的宏伟蓝图，确立了以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的中心任务。2024年5月23日，习近平总书记在主持召开企业和专家座谈会时强调：“进一步全面深化改革，要紧扣推进中国式现代化这个主题，突出改革重点，把牢价值取向，讲求方式方法，为完成中心任务、实现战略目标增添动力。”“紧扣推进中国式现代化，坚持目标导向和问题导向相结合，奔着问题去、盯着问题改，坚决破除妨碍推进中国式现代化的思想观念和体制机制弊端，着力破解深层次体制机制障碍和结构性矛盾，不断为中国式现代化注入强劲动力、提供有力制度保障。”

明确全面深化改革总目标。党的十八届三中全会首次提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。确立全面深化改革的总目标，是因为要解决改革发展稳定面临的突出矛盾和问题，仅仅依靠单个领域、单个层次的改革，或者说仅仅依靠经济体制和社会体制改革难以奏效，需要加强顶层设计、整体谋划，增强各项改革的关联性、系统性、协同性，提升改革的综合效应。从制度建设的角度看，就是要实现各领域改革和改进的联动和集成，在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应、取得总体效果。

把好全面深化改革根本方向。全面深化改革有破有立，要坚持守正创新原则，把好改革的正确方向。在理解和把握全面深化改革总目标时，要做到完整准确。完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，两句话构成一个整体。前一句，规定了全面深化改革的根本方向，就是坚持中国特色社会主义道路，而不是其他什么道路，这是全面深化改革必须坚持的“守正”的方面。后一句，规定了在根本方向指引下完善和发展中国特色社会主义制度的鲜明指向。全面深化改革是为了解决深层次体制机制问题，增强各项改革的关联性、系统性、可行性，形成改革合力，提升国家治理效能。这是全面深化改革需要不断创新的着力点。

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如何以问题为导向，进一步推进全面深化改革？

在复杂事物中，矛盾具有主次之分，在单个矛盾体中，矛盾又具有主要方面和次要方面的区别，这是矛盾的不平衡性特点，这要求我们要坚持两点论和重点论的统一。习近平总书记指出：“积极面对矛盾、解决矛盾，还要注意把握好主要矛盾和次要矛盾、矛盾的主要方面和次要方面的关系。”坚持问题导向推进全面深化改革，要突出重大问题、关键问题，要抓主要矛盾和矛盾的主要方面。2013年9月17日，习近平总书记在中共中央召开的党外人士座谈会上指出：“全面深化改革，关键要有新的谋划、新的举措。要有强烈的问题意识，以重大问题为导向，抓住重大问题、关键问题进一步研究思考，找出答案，着力推动解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题。”2024年5月23日，习近平总书记在主持召开企业和专家座谈会时强调：“进一步全面深化改革，要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面。”“推进经济体制改革要从现实需要出发，从最紧迫的事情抓起，在解决实践问题中深化理论创新、推进制度创新。”“其他领域改革也要聚焦全局性、战略性问题谋划改革举措，实现纲举目张。”

坚持问题导向推进全面深化改革，不是不分轻重缓急，眉毛胡子一把抓，而应突出重点，“集中解决最关键、最迫切的问题”。习近平总书记2024年3月21日在湖南考察时指出：“进一步全面深化改革要突出问题导向，着力解决制约构建新发展格局和推动高质量发展的卡点堵点问题、发展环境和民生领域的痛点难点问题、有悖社会公平正义的焦点热点问题，有效防范化解重大风险，不断为经济社会发展增动力、添活力。”这为我们提示了进一步全面深化改革的重点领域和关键问题。

着力解决制约构建新发展格局和推动高质量发展的卡点堵点问题。高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。坚持问题导向推进全面深化改革，必须着力解决制约构建新发展格局和推动高质量发展的卡点堵点问题。党的十八大以来，我国取得了丰硕的科技创新成果，创新驱动发展成效日益显现；城乡区域发展协调性、平衡性明显增强；改革开放全面深化，发展动力活力竞相迸发；绿色低碳转型成效显著，发展方式转变步伐加快，高质量发展成效显著。但是我国一些领域关键核心技术受制于人的局面尚未根本改变，城乡区域发展和收入分配差距依然较大，掣肘经济社会高质量发展。推动高质量发展取得新进展新突破，必须坚持问题导向，把发展新质生产力作为推动高质量发展的内在要求和重要着力点。具体来说，就是要大力推进科技创新，通过加强科技创新特别是原创性、颠覆性科技创新，加快实现高水平科技自立自强；以科技创新推进产业创新，及时将科技创新成果应用到具体产业和产业链上，改造提升传统产业，培育壮大新兴产业，布局建设未来产业，完善现代化产业体系；着力推进发展方式创新，加快发展方式绿色转型，助力碳达峰碳中和，同时在全社会大力倡导绿色健康生活方式；扎实推进体制机制创新，进一步全面深化改革，形成与之相适应的新型生产关系；深化人才工作机制创新，畅通教育、科技、人才的良性循环，完善人才培养、引进、使用、合理流动的工作机制。

着力解决发展环境和民生领域的痛点难点问题。为民造福是立党为公、执政为民的本质要求，人民幸福安康是推动高质量发展的最终目的。坚持问题导向推进全面深化改革，必须高度重视并着力解决发展环境和民生领域的痛点难点问题。党的十八大以来，我国通过不断完善产权保护、市场准入、社会信用等市场经济基础制度，切实贯彻“两个毫不动摇”，使得发展环境得到持续优化。在社会民生领域，坚持民生无小事，把百姓的“小事”当作自己的大事，把群众的难事当作自己的心事，着力抓好民生工作，保障改善民生。党的十八届三中全会以来，以习近平同志为核心的党中央推出各方面的改革方案多达2000多项，从做好“一老一小”工作到稳定就业，从筑牢医疗保障网到拎稳“菜篮子”，从衣食住行到教育、医疗、养老等各个环节，织密民生保障网。经济迈向高质量发展，更应注重从老百姓急难愁盼中找准改革的发力点和突破口，多推出一些民生所急、民心所向的改革举措，多办一些惠民生、暖民心、顺民意的实事，在更高水平上增进民生福祉。

着力解决有悖社会公平正义的焦点热点问题。公平正义是社会主义制度的内在要求和基本特征，是中国共产党追求的崇高价值目标。坚持问题导向推进全面深化改革，必须着力解决有悖社会公平正义的焦点热点问题。党的十八大以来，习近平总书记高度重视维护和促进社会公平正义，强调“不论处在什么发展水平上，制度都是社会公平正义的重要保证”，“全面深化改革必须以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”。改革的目的是为了让中国式现代化成果更多更公平地惠及全体人民，让人民群众的获得感成色更足、幸福感更可持续、安全感更有保障。中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化，这是理解和把握中国式现代化一个管总的、管根本的重大论断。社会主义性质从根本上决定了社会财富的创造、流向和分配必须体现公平正义，这是社会主义发展的目的和价值所在。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把促进全体人民共同富裕摆在更加重要的位置，扎实推进共同富裕，在促进农民农村共同富裕、拓展发展新空间、畅通向上流动通道，不断扩大中等收入群体规模、完善分配制度和社会福利制度等方面，推动实现共同富裕取得了实质性进展。新征程上，坚持问题导向深入推进全面深化改革，要持续建设对保障公平正义具有重大作用的制度，逐步建立起以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利。要把能否促进社会公平正义、增进人民福祉作为检视制度体制机制和政策规定的标准，重点改革不符合公平正义的制度体制机制和政策。

上文略有删减

选自 |《国家治理》杂志2024年第11期