苏岚岚:以数字治理助力乡村治理现代化

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[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]苏岚岚（北京大学现代农学院中国农业政策研究中心助理研究员）

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《数字乡村发展战略纲要》指出推进“互联网+党建”、“互联网+公共服务”“互联网+党务、村务、财务公开”，为数字经济时代实现乡村治理能力现代化明确了初步方案。2019年底，全国首批115个县（市、区）被确定为乡村治理体系建设试点县，2020年117个县（市、区）入选国家数字乡村试点地区；同时，阿里巴巴、腾讯、电信等互联网领军企业和地方信息科技企业积极参与乡村数字治理的实践探索，标志着乡村数字治理由方案规划进入试点实施的新阶段。2021年中央一号文件明确提出“加强乡村公共服务、社会治理等数字化智能化建设”，这为在更大范围和更深层面加快乡村治理数字化转型提供强有力的政策驱动力。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]一、推进乡村治理数字化转型的必要性

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]乡村治理数字化是指以物联网、云计算、大数据和移动互联等新兴信息技术为依托，促进数字技术与乡村治理、公共服务各领域全面深度融合，以乡村治理数字化转型助推乡村治理体系和治理能力现代化的创新发展形态。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]推进乡村治理数字化是契合数字经济发展趋势、加快建设数字中国和数字乡村的必然要求，也是提高乡村现代化治理能力、构建乡村现代化治理体系的迫切要求。近年来，我国中央及各级地方政府从加强村党组织建设、健全村民自治机制等层面不断完善乡村治理的制度框架和政策体系，使得乡村治理整体水平得以明显提升。与此同时，我国乡村治理还面临公共权力结构形态呈现集权化和行政化倾向、普通村民参与性仍然不足、治理决策的科学性与有效性亟待提升等突出问题。新一代信息技术逐渐嵌入乡村经济社会各领域，加速打破乡村原有的社会结构、经济结构、文化结构、关系结构及地缘结构，形成了以交互性和群结构性为特征的交互式群治理模式，迫切需要以数字技术驱动乡村治理范式的转变、治理决策的改善和治理效能的提升。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]提高乡村治理数字化水平有助于增强乡村治理决策的科学性、有效性及公共服务高效化，促进乡村善治、助力乡村振兴。我国乡村发展的阶段性和区域性差异较大，基层干部队伍的素质参差不齐且整体偏低，乡村治理中部分决策虽彰显民主性但缺乏科学性和精准性，线下治理场景中存在村务、党务、政务等方面的处理流程规范性不足、标准化程度不高等问题，制约了基层治理目标的高效实现。数字治理手段的采用有助于充分获取各类基础信息、降低信息不对称程度，提高决策过程的公开化和透明化，进而促进科学决策。数字化治理工具的引入有助于促进乡村治理各项业务流程的规范化和标准化，增强乡村治理实践的有效性。上传下达在村干部日常工作中占据较大比例，线下场景中繁杂琐碎的工作内容降低了工作效率，而数字治理平台的应用有助于减少单项工作的时间投入，推动治理工作的高效运行。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]二、现阶段乡村数字治理需求的典型表现

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]北京大学新农村发展研究院联合阿里研究院发布的《县域数字乡村指数（2018）》研究报告显示，乡村治理数字化是我国县域数字乡村发展的重要短板。为探寻现阶段乡村数字治理的现实需求及未来政策取向，课题组对北京市平谷区、江苏省苏州市、重庆市荣昌区、宁夏回族自治区平罗县等数字乡村试点地区开展典型案例调查，归纳总结了现阶段乡村数字治理的典型需求，即主要体现在治理内容、平台支撑、数字化人才和制度保障等方面。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]1、乡村治理内容数字化的需求。乡村对村务、党务、平安乡村建设与生态环境保护等涉及村庄集体利益的治理内容表现出较高的数字化需求，尤其支持对涉及村庄上传下达的治理内容进行数字化，但对村庄选举、财务公开、民主监督等涉及民情民意且群众敏感性较高的治理内容的数字化持谨慎态度。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]2、乡村数字治理平台的需求。整体上乡村对契合当前地方治理核心内容、相对规范且较为实用的治理与服务平台及其功能模块表现出较高的需求，且倾向于实现不同平台功能和数据的整合链接，打造集管理与服务为一体的综合性乡村治理平台；此外，平台数据库的建设标准、数字治理的流程规范亟需建立。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]3、乡村数字治理人才的需求。乡村对具有数字化素养和基层治理经验的复合型数字化人才表现出较高的需求，普遍期望通过加强数字化培训、选派驻村干部、吸引大学生返乡等措施补足乡村数字治理人才缺乏的短板。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]4、乡村数字治理制度保障的需求。乡村对上级政府的数字化硬件设施支持和软环境保障表现出较高的需求，且期望建立科学合理的数字治理考核评价机制和激励机制。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]三、推进乡村数字治理存在的主要困难

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]1、前期信息化投入较为有限，乡村数字治理平台建设薄弱。现阶段乡村数字治理平台建设、数字治理流程的确立均缺乏一定的规范和标准，导致较大程度的重复建设，且不同平台之间未能实现有效对接和数据共享。目前乡村数字治理平台建设主要以管理定位、服务功能未得到充分开发，且数据的更新维护尤其是源于使用端的数据传输与动态更新较为滞后。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]2、空心村和村庄人口老龄化对乡村数字治理提出严峻挑战。农村老年群体占村庄常住人口的比例较高，且老年群体参与乡村数字治理存在较明显的能力排斥，整体上主观意愿不强。村庄信息化建设中的帮扶带动机制尚不够完善，村庄年轻群体或特定信息技术人员对老年群体的数字技术帮扶还较为有限。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]3、村干部尤其是普通村民数字化素养水平整体偏低，参与乡村数字治理的内生动力不足。限于农民平均受教育程度偏低，接受的正规和非正规数字化教育比较有限，农民群体在采用数字技术的通用素养、社交素养和安全素养等方面存在明显不足，使村干部和村民均需一定的时间来适应数字化带来的管理规范化与流程标准化。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]4、乡村数字治理的考核评价机制存在缺陷。基层干部在阿里乡村钉、腾讯为村、电信村村享等数字治理APP推广中存在过于依赖人情关系、片面追求下载率、点击量等问题，对推广效果的动态跟踪评价不足，导致后续应用活跃度较低，未能立足不同群体的差异化需求充分激活不同农民参与乡村数字治理的内在能动性。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]四、加快乡村治理数字化转型的政策建议

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]1、加强乡村治理数字化转型的顶层设计，建立多元主体协同推进机制。探索建立由县级政府牵头引导、域内旗舰型信息科技公司提供平台支持和技术服务、乡镇政府带动村级组织实施的协作推进模式。围绕区域乡村治理的核心内容，加强集管理与服务功能为一体的乡村数字治理平台的创新开发，并加大对现有平台的整合衔接和数据共享力度，将现有各类平台在经济、治理与生活服务等方面的业务进行有机整合。尽早出台国家层面的乡村数字治理平台建设的基本标准与流程规范，建立乡村数字治理发展财政支持专项基金，并可探索引入社会资本参与乡村数字治理的合作模式。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]2、立足现实需求、突出建设重点，优化政策取向、逐步推进乡村治理的数字化。立足现阶段乡村在“三资管理”“党务、村务、财务公开”“美丽乡村建设”等方面的治理实际需求，乡村数字治理平台的建立需要有侧重点，着重设计一些相对规范、比较实用和易用的功能模块。此外，对基础数据收集、党务、村务、公共服务等方面数字化可以先行试点和重点推进，对于涉及村庄选举、财务公开、福利分配等关系民情民意方面的民主决策和监督需适时适度推进数字化，探索采取线上线下相结合的综合治理模式。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]3、坚持内部培育和外部引进相结合，加大农村数字化人才培育力度。一是实施农村数字化人才培育专项计划，培育既掌握数字化技能又具有乡村治理经验的复合型数字化人才。设立专项基金，整合高等院校、农广校及社会培训力量，将数字化人才培育与电商培训、新型职业农民培训、网格员与信息员培训等有机结合，在着重提高村干部、经济能人等数字化素养水平的基础上形成示范带动效应，不断提升广大普通村民的数字工具使用技能、数字化社交素养、数字化创意素养和数字化安全素养。二是创新数字化人才的外部引进机制。加强村庄发展长短期规划，通过村庄环境和发展前景的持续改善，吸引大学生回村创业就业，并为乡村治理数字化提供智力支持。同时，将第一书记选派、驻村工作队选派与乡村数字化发展需求相结合，充分发挥驻村干部在推进乡村数字治理中的资源拓展和示范带动作用。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]4、重视对弱势群体的数字帮扶，缩小群体间参与乡村数字治理的鸿沟。一是建立完善村级层面信息化和数字化推广工作机制，以乡村网格员、信息员等主体为依托，加大对农村老年人、妇女等群体使用智能手机参与乡村数字化公共服务、数字化民主监督等的技术帮扶，并积极探索数字技术在农村养老、医疗服务等与老年群体福利密切相关领域中的创新性应用。同时，进一步支持扩大适老化智能终端产品供给、推进互联网应用适老化改造、创新开展老年人智能技术教育。二是充分发挥年轻子女对老年群体的数字反哺作用，将代际支持的能动性和数字反哺的技术性有效结合。以年轻群体与老年群体的情感链接为纽带，形成家户内部对老年群体参与乡村数字治理较为稳定的帮扶关系。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]5、健全完善乡村数字治理的考核评价机制。改变单一的基于数字化应用下载率、点击量等开展乡村数字治理考核的方式，将短期使用频率、长期使用频率和使用效果有机结合，建立更为契合乡村数字治理发展规律的动态考评体系。同时，健全面向村干部、新型农业经营主体、信息员等能人群体带动和服务乡村数字治理的激励机制，探索面向普通村民参与乡村数字治理的积分制考核与奖励机制，充分调动数字化工作人员及普通村民参与乡村数字治理的积极性和能动性。（来源：《中国乡村发现》2022年第2期）