黄承伟:深化改革促进县域内城乡融合发展的路径选择

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黄承伟（现任农业农村部中国乡村振兴发展中心主任、研究员，农业农村部乡村振兴咨询专家委员会委员）

城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）明确要求：要“完善城乡融合发展体制机制”“健全推进新型城镇化体制机制”。2024年中央一号文件对“促进县域城乡融合发展”进行全面部署。县域空间是中国城市社会与乡村社会、工业经济与农业经济的交汇点，在国家治理、城市化和经济发展等诸多方面发挥着承上启下的关键作用，以县域城镇化推动城乡融合发展，是统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴的必由之路。加快促进县域城乡融合发展，必须以进一步深化改革思维和行动，走出一条中国特色的县域内城乡融合发展之路。

1、坚守两条底线，巩固拓展衔接

推进乡村全面振兴、促进县域内城乡融合发展，必须以守住国家粮食安全、不发生规模性返贫为底线，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。

首先，要守住不发生规模性返贫的底线。“巩固住再往前走”，脱贫攻坚和乡村振兴都是为了回应人民对美好生活的向往，取得的成就必须要巩固得住，在巩固的基础上实现工作重心和制度体系的衔接和转换，之后再朝向更加美好的生活迈进，逐步实现共同富裕。

其次，要发挥好农业压舱石作用，守护耕地保护红线，坚守粮食安全底线，为中华民族伟大复兴提供基础和支撑。中国的基本国情是人多地少，粮食安全须臾不可放松，在未来几十年甚至更长的时间中，中国的粮食和重要农产品的生产和消费，必然是紧平衡的状态，抓粮食产能、提升保供给能力始终是事关国家安全的大事。这就要求各地在乡村振兴过程中都要扛起粮食安全责任。

最后，在县域现代化建设中，需要完善覆盖农村人口的常态化防止返贫致贫机制，保持主要帮扶政策总体稳定，不断提高脱贫群众收入水平和自我发展能力，善于运用发展的办法巩固脱贫成果，以不断提升产业发展和就业质量，增强脱贫人口的可持续自我发展能力；对于特殊困难群体，给予特别关注、特别关心、特别关爱。在扛起粮食安全责任方面，严格落实耕地保护政策，深入实施“藏粮于地、藏粮于技”方略，巩固和完善农村基本经营制度，高质量完成高标准基本农田建设，培育新型农业经营主体，健全便捷高效的农业社会化服务体系，强化农业技术推广应用等方式，持续提升粮食产能。

2、融入发展全局，壮大县域经济

县域经济是我国独特的区域经济类型。从县域经济的产业构成看，主要有三种类型：一是“内生成长型”产业，就是依托县域特色优势资源发展起来的农业、畜牧业、旅游业、工业诸产业。二是“引进输入型”产业，就是通过招商引资承接区域产业转移、融入区域（跨区域）产业协作；通过技术创新驱动、成果孵化培育和壮大新兴产业发展等形式发展起来的新型工业（服务业）部门。三是随着新型工业化、城镇化发展进程而逐步成长起来的相关生产性服务业和消费型服务业。县域产业结构及其形态，决定了发展壮大县域经济是促进县域农业农村发展的有效路径和方法，发展壮大县域经济需要在区域发展全局中把握机遇和条件。

抓住机遇，通过引进产业、引进资本、引进技术、引进人才诸方式，促进要素进入乡村，与县域禀赋和优势结合，对发展壮大县域经济是有力推动。可见，当前和今后一个时期，实现县域经济发展与促进乡村振兴的良性互动，将成为推动县域内乡村全面振兴、城乡融合发展的有效抓手。

3、统筹规划布局，实现城乡贯通

实现城乡基础设施和基本公共服务互联互通是城乡融合发展的重要内容。加快促进县域内城乡融合发展，首先需要补齐乡村经济社会基础设施、公共服务的短板。

一要破除城乡分离、城乡分治的旧式思维，从城乡发展共同体、生命共同体的视角看待城乡关系，统筹规划，合理布局城乡经济社会基础设施。

二要统筹乡村建设中的水、电、路、网、讯等经济基础设施与农业现代化、乡村工业化、数字乡村建设等统筹布局，乡村建设为乡村产业振兴提供基础设施支撑。

三要把城乡基础设施互联互通布局和县域城乡人口流动趋势结合起来。教育、医疗、养老等社会基础设施建设，在保基本、确保“三保障”目标的同时，与城镇、村庄规划紧密结合，顺应县域内人口流动和空间分布的趋势，适度引导人口在城乡间的合理流动。四要统筹“县-乡-村”三级服务体系和服务能力建设，提升县级教育、医疗、养老服务能力，提升龙头机构的服务和辐射带动能力。

4、深化县域改革，盘活城乡资源

县域是城乡间要素聚合、交换的主要场景，发展壮大县域经济，关键在于畅通要素下乡渠道，盘活乡村各类资源。壮大县域经济的重点是产业发展，促进产业发展取决于深化县域改革。各地实践表明，县域经济发展壮大面临诸多体制机制的难题，比如县域发展国土资源、生态环境的约束凸显，唯有深化改革以破解。深化县域改革，必须坚持底线思维、系统思维，统筹发展与安全、发展与生态、发展与共享等重要关系。集中推进人、地、钱、事等方面的改革。

第一，深化“人”方面的改革，关键是要充分激发人的积极性，不断提升内生动能和发展能力。千方百计激发干部队伍干事热情，不断提升干部队伍推动县域高质量发展促进乡村全面振兴的本领；强化驻村工作队伍、村干部队伍的建设和管理，培养和造就一批“懂农业、爱农村、爱农民”的三农干部；加强城乡人力资本建设，建设与县域经济发展需求相匹配的技术人才队伍和专业人才队伍，特别是不断提升低收入人口的技能水平，促进其就业增收；不断激发内生动力，摆脱等靠要的思想，让城乡居民成为发展的主动参与者。

第二，深化“地”方面的改革，关键在于统筹规划，科学合理节约使用土地资源，通过深化改革的办法，挖掘潜力、提升活力、增强能力。重点深化“农用地”改革，通过放活经营权，发展适度规模经营；稳妥推进“宅基地”改革，盘活存量资源，科学编制规划，为县域新型城镇化、产业发展提供国土支持，同时合理分配土地增值收益，将增值收益主要部分用于乡村振兴和统筹推进经济社会协调发展；进一步规范“集体经营性建设用地”　出让、租赁、入股，发展壮大农村新型集体经济，支持乡村公共服务。

第三，深化“钱”方面的改革，关键是保障好县一级统筹使用涉农资金的权限、完善县域普惠金融体系和社会信用体系、完善要素产权制度搭建公平交易平台等。必须着力推动县域城乡融合发展促进乡村振兴，用好财政、金融手段，引导社会力量；通过扶持和培育优质产业项目和建立健全利益分享模式，凝聚发展共识，集聚要素，为乡村振兴提供不竭动力；发挥政府资源动员和配置能力，引导金融资本和社会力量参与，更充分发挥市场促进共享发展的作用。

第四，深化“事”方面的改革，主要是通过改革创造服务县域发展的条件，如营商环境改善、经济基础设施规划与建设、利益联结机制建立健全等。这些改革事项既是推动县域经济发展的必然要求，也是通过发展壮大县域经济带动县域新型城镇化和乡村振兴的必然要求。

5、坚持人民至上，提升治理能力

发展为了人民、发展依靠人民，从脱贫攻坚到乡村振兴，调整和改变的是发展阶段和目标任务，保持稳定和不变的是初心和使命。

一方面，加快促进县域内城乡融合发展，最根本的是要持续提升各级干部服务发展、引领发展的能力，建立健全确保人民参与发展过程、分享发展成果的制度政策，为实现产业兴旺、生活富裕提供保障。

另一方面，持续提升公共服务水平，办人民满意的教育、促进全民健康、完善养老服务体系和社会保障体系，不断解决好人民急、难、愁、盼问题，建设生态宜居乡村，促进乡风文明治理有效，就是回应人民对美好生活向往的内在规定性。

因此，进一步深化改革，加快促进县域内城乡融合发展，必须坚持人民至上，坚持一切工作的出发点是人民的需要，坚持人民是发展的目的、人民是发展的主体。同时，建立提升乡村治理能力的体制机制，就是要建设服务型政府、完善“县-乡-村”三级服务体系提升服务能力；完善治理体系提升治理能力，提高政府涉民服务事项服务效率，提升便民性，在乡村基层治理体系建设中加强党建引领，完善“三治合一”的治理体系。（来源：乡村发现转自：潮新闻）