金文成：进一步深化农村土地制度改革

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金文成（农业农村部农村经济研究中心主任）

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》对全面深化改革、推进中国式现代化作出了战略部署，围绕完善城乡融合发展体制机制，要求巩固和完善农村基本经营制度，深化土地制度改革，为深化农村土地制度改革提出明确要求。进一步深化农村土地制度改革，要把住处理好农民和土地关系这条主线，用好改革开放以来特别是党的十八大以来深化农村土地制度改革的成功经验，全面完整准确地理解和把握《决定》作出的战略部署，为新征程加快农业农村现代化、推动乡村全面振兴提供强大动力。

把住处理好农民与土地关系这条主线

党的十八大以来，在农村土地“三权分置”理论的指导下，农村土地制度改革全面推进，构建起农村土地制度的“四梁八柱”。在延包后续完善的基础上，全面完成了农村承包地确权登记颁证工作，有效解决农村土地承包存在的地块面积不准、四至不清、空间位置不明、管理不规范等突出问题，对土地承包经营权实施了物权保护，让农民吃上长效“定心丸”。顺应农村劳动力转移和现代农业发展要求，在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局，引导土地经营权有序流转，发展多种形式的适度规模经营。将“保持农村土地承包关系长久不变”“三权分置”等理论创新、制度创新、实践创新成果和成熟的政策规定上升转化为法律，修订了土地管理法、农村土地承包法、农村土地承包经营纠纷调解仲裁法等法律，把处理好农民和土地的关系纳入了法治化管理。新时代新征程上，深化农村土地制度改革，还要坚持把处理好农民与土地关系作为主线，坚持把依法维护农民权益作为出发点和落脚点，坚持农村土地农民集体所有制不动摇，坚持家庭承包经营基础性地位不动摇，保持现有农村土地承包关系稳定并长久不变，依法保护农民土地合法权益，健全有效支持乡村全面振兴的农村土地管理制度。

切实保障进城落户农民合法土地权益

《决定》提出“健全推进新型城镇化体制机制”，要求“保障进城落户农民合法土地权益”。这是统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，实现“人的城镇化”的大政策。
要依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权。对于已经进城落户的农民，要按照同地同权的原则，由登记户口常住地提供基本公共服务，落实符合条件的农业转移人口社会保障、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利。对于其在农村的土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权等，要依法予以保护，不能违法收回或者限制其行使。同时，鼓励各地探索进城落户农民的“三权”自愿有偿退出机制。但一定要稳慎，要给农民留下后路，为农民的长远利益着想。

保护进城落户农民的土地承包权。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第27条第二款规定，国家保护进城农户的土地承包经营权，不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。承包期内，进城后，其承包地如何处理？国家鼓励和支持其按照自愿有偿原则，依法将土地承包经营权转让给本集体经济组织成员，或者将承包地交回发包方，或者流转土地经营权。

保护进城落户农民的宅基地使用权。聚焦“保障居住、管住乱建、盘活闲置”的要求，切实加强农村宅基地规范管理，严格落实宅基地分配、使用、审批、监管等管理制度，保障农民建房合理用地需求，疏堵结合坚决遏制农村新增乱占耕地建房行为。在保障进城落户农民宅基地使用权的前提下，按照允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用的要求，探索农民闲置住房稳妥有序利用的具体方式，落实和实现农民更加充分的财产权益。实践中，要准确理解和把握法律和政策的规定，城里人到农村购买宅基地的口子不能开，严禁城镇居民到农村购买宅基地，严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆，严禁给退休回乡干部职工分宅基地建房，严禁借流转之名违法违规圈占、买卖宅基地。

有序推进农村集体经营性建设用地入市改革。农村集体经营性建设用地入市有利于增强土地要素对乡村发展的保障能力，增加集体和农民收入。要以健全城乡统一的建设用地市场、实现集体建设用地和国有建设用地同权同价为目标，健全兼顾国家、集体和农民利益的土地增值收益分配机制，统筹农村生产、生活、生态用地需求，以盘活农村空闲、废弃和低效利用的存量集体经营性建设用地为重点，完善权能，健全制度，规范入市交易，加强监管，推动入市改革提质增效。

坚持守正创新推动农村土地制度改革

《决定》明确了进一步全面深化改革必须遵循的重要原则，为深化农村土地制度改革提供了方法论。

农村土地制度改革涉及广大农民切身利益，牵一发动全身。改对了能有效保护农民利益，改错了会损害他们利益，甚至可能引发社会问题，有些还很难再改回来。深化农村土地制度改革，必须把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为深化农村土地制度改革的首要出发点和落脚点，坚持守正创新，保持历史耐心，守住改革底线。

要坚守改革底线。农村改革走到今天，能改的都改得差不多了，剩下的都是难啃的硬骨头，进一步的突破前进，必然面临更多深层次的利益调整，只有坚守底线，才能确保不发生颠覆性错误。习近平总书记强调，“无论怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。”在推进改革过程中，要牢牢守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的改革底线，确保改革始终在正确方向上前进。

要保持历史耐心。改变小农户分散的农业经营方式是一个较长的历史过程，需要时间和条件，不可操之过急；进城农民在城里没有稳定地扎下根之前，不要着急收回他们在农村的土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权。农民失去土地，如果在城镇待不下去，就容易引发大问题，这在历史上是有过深刻教训的。对这些涉及改变农民千百年来生产生活方式、涉及农民基本权益、涉及全局的重大改革事项，要慎之又慎，看准了再改，条件不成熟的不要急于去动，要认真汲取历史上的深刻教训，保持足够的历史耐心。（来源：农民日报）