郭晓鸣:当前中国农村土地制度改革的基本判断与关键重点

郭晓鸣（湖南师范大学中国乡村振兴研究院专家委员、四川省社会科学院原副院长、研究员）

站在新的时代起点上，深刻把握习近平总书记关于农村土地制度改革的相关论述，客观研判当前阶段我国土地制度尤其是农村承包地和宅基地制度改革的基本态势与客观挑战，明确当前和今后一个时期我国农村土地制度改革的关键重点具有必要性、紧迫性、重要性。本文重点围绕承包地“三权分置”改革和宅基地制度改革略谈一些基本判断与突破关键。

乡村振兴是我国继脱贫攻坚和全面小康之后推动农业农村实现共同富裕的重大战略举措，而土地是农村最重要的生产要素，能否有效盘活土地资源是乡村能否真正实现全面振兴的关键。一方面，在城镇化、工业化快速推进和农村劳动力大规模转移的背景下，面对家庭承包责任制以土地均分为基本特征的超小规模小农经营方式的局限性，以及土地经营粗放化、老龄化、低效率、低效益等现实问题，承包地三权分置改革通过保障进城农民的基本土地权益和放活经营权以提高极为稀缺的耕地利用效率，为破解上述现实困境提供了有价值的政策选择。另一方面，在乡村振兴与共同富裕的新时代和新形势下，乡村的空间优化、产业升级、集体经济再造、治理改善等多个领域无不表现出以土地制度变革给予基础性支撑的基本要求和强烈需求。其中，农村宅基地是中国农村土地中最重要的组成部分之一，在中国农村土地供求矛盾不断尖锐的背景下，对农村宅基地的关注达到前所未有的高度，尤其在全面实施乡村振兴战略的新的过程中，有效激活农村宅基地是解决城市用地成本高企与突破乡村土地资源大量闲置双重困境的关键选择，同时也是打通城市资本与农村土地连接通道的重要引爆点，是进一步全面释放改革红利最关键和最有效的突破口。因此，农村土地尤其是承包地和宅基地作为乡村振兴与共同富裕最核心的资源支持，具有进一步全面深化改革的紧迫性。

（二）农村土地制度改革面临超强外部动力与较大潜在风险的双重困扰

在土地资源供给全面趋紧和转向高质量发展方式的背景下，地方政府对撬动以宅基地为主的农村资源具有超强的驱动力，但无论是农地三权分置改革还是宅基地制度改革，地方政府过度行政主导极有可能偏离产权主体的利益，有可能带来农民利益受损、土地利用失控等多方面的潜在风险。一方面，现实中农地三权分置改革的实际政策取向普遍倾向于强化经营权权能，以提高土地连片集中水平，加速土地规模化进程，在此情况下，由于体制惯性作用和地方政府的规模偏好，如果缺乏有效约束机制，农地三权分置改革有可能因无序推进而变形走样，在一些地方导致大规模圈占农地、大规模改变农地用途、大规模损害农民土地权益等现象发生，进而加剧耕地短缺矛盾甚至危及粮食安全。另一方面，当前农村宅基地大量存在的低效利用现象，表面上看是由于管控缺失和农民缺乏对闲置资源的配置能力，但究其根本原因在于长期以来地方政府在宅基地管理制度中的缺位和错位以及权能赋予的不充分，当前一些地方在推进宅基地制度改革过程中表现出强烈的政府驱动趋势，改革取向主要为满足地方政府的用地需求，这不仅可能会变成对农民权利的一种新的剥夺方式，而且会严重偏离激活土地资源和增进农民福利的改革目标。

（三）农地流转在现实中普遍存在多重矛盾

伴随农地三权分置改革的不断深化，我国土地流转已有较长时期发展并取得重要进展，土地流转呈现比重不断提高、方式日渐多元、适度规模加速发展、产权意识显著增强等基本态势，对我国农业现代化转型发展发挥了重要促进作用，但随着改革步入深水区，普遍性存在着以下几方面的突出矛盾：一是集体经济组织对土地流转后的使用“不知情”，对土地毁损、质量下降、改变用途等缺乏基本监管，所有权主体地位缺失。二是农民对土地流转“不安心”，由于土地权能残缺，地方政府在土地流转中代民做主，过度行政干预，农民独立的土地承包权益得不到有效保障，农民不仅担心转让经营权后失去原有的优惠政策，而且害怕经营权抵押融资会导致自身的承包权受损。三是适度规模经营主体对土地流转“不踏实”，由于产权关系不清晰，流转过程不规范，流转协议缺乏法律约束力，土地流转后必然存在不稳定现象，受让土地的各种主体难以形成长期性土地投资行为。四是土地流转配套制度“不健全”，一方面，土地经营权流转越快，社会资本进入越多，融资的需求就越强，发生风险的可能性也越大，这就必然带来对农地流转的收储、再流转等制度设计的现实需求；另一方面，因为单个农户土地流转面临许多制约，客观上要求通过土地股份化的方式实现土地流转的“集体行动”，这就必然带来新的土地合作组织在资产管理和利益分配上的有效监管问题；如果这些相关的配套制度设计不能及时跟进或存在缺陷，则难以避免带来潜在的各种风险。

（四）宅基地制度改革面临失序失效失能挑战

当前我国稳慎起步的农村宅基地制度改革面临的挑战主要表现在三个方面：一是宅基地利用呈现严重失序。长期以来我国农村宅基地的成员权取得和无偿获得制度，导致了宅基地利用既面临大规模人口减少与宅基地利用规模扩展并存矛盾，也存在“一户多宅”“占用耕地建房”“地下市场交易”等极其尖锐又客观存在的闲置与浪费并存问题。二是宅基地的行政性管理手段严重失效。尽管我国在宅基地管理上的相关法律规定非常严格，但在实际管理过程中尤其是上世纪90年代至21世纪初期的较长一段时期内，地方政府对宅基地使用的管理基本处于缺位状态，从而使农民宅基地的扩张处于无序甚至蔓延之势，进而很大程度上导致了 “一户多宅”、“违规乱建＂和＂地下交易”等乱象丛生的局面。三是宅基地的内生性管理机制严重失能。农村集体经济组织作为农村宅基地所有者，长期以来由于所有权主体地位的虚置，不仅没有对荒废、闲置的宅基地按相关法律规定进行无偿或有偿收回以提高利用效率，而且在近年来最为严格的宅基地审批管理背景下，集体经济组织也没有为保障合法合规农民的宅基地使用权尽到管理职责，从而导致农村宅基地浪费严重与保障不足并存，特别是大量新型经营主体的农房的生产性功能需求得不到有效满足，成为乡村产业发展、农民收入增长的限制性因素。

（五）农村土地制度改革必须构建多元化目标体系

生产力发展的客观要求决定了我国的农村土地制度改革必须持续深入推进，实施更多触及社会生产关系变革本质的改革内容，破解农村土地产权制度的关键问题，消除与现代乡村生产方式相悖的制度阻碍，这也意味着，改革将面对更加复杂的利益冲突和更大的阻碍力量，存在更大的潜在风险和更多的质疑，更加需要对改革保持坚定的信心，并对改革目标进行清晰的判断。就现阶段的土地制度改革实践而言，无论是农地三权分置改革还是宅基地制度改革，都不应是简单地盘活沉睡的农村资源、激活乡村闲置土地为城市资本下乡提供用地空间、通过土地出让实现农民和集体经济组织相应地收益增长等，这些固然是农村土地制度改革的重要目标之一，但绝不是唯一目标。如果仅仅是把农村土地制度改革作为土地财产价值实现目标的单一过程，就会表现出很强的选择性改革的基本特征。我国农村土地制度改革必须放到提升中国农业产业竞争力和城乡融合发展这样的宏观视角来思考，中国农地制度改革的政策目标应当是通过优化土地资源配置，重构更有效率的承包地和宅基地制度体系，进而构建更具竞争力的农业发展体系和更加完善的城乡关系。因此，农村土地制度改革应该完成对中国稀缺的土地资源进行优化重组的历史使命，农村土地制度应该由封闭、固化、单一的权利结构向开放、流动、复杂的权利关系变迁，必须构建均衡的目标体系和系统化的框架内容，在促进土地资源配置优化基础上，实现产业体系重构、集体经济重构和乡村治理重构的多元化目标。无论是承包地还是宅基地制度改革，改革重心都应当围绕赋能、审批、优化、分配、利用、监管等关键环节构建完整的制度体系。

基于上述对当前我国农村土地制度改革趋势的基本研判，在新的形势下，当前我国农村土地制度改革应当围绕以下关键进行重点突破。

（一）明晰产权基础

产权明晰是产权权益保护、产权价值实现的前提。就农地三权分置改革而言，前期的确权登记颁证为深化改革奠定了坚实基础，下一步深化改革的重点在于进一步明晰权利边界和赋予完整权能，所有权方面应完善集体经济组织对土地流转的基本知情权和应用的监督权；承包权方面应重点从法律层面明确赋予继承、抵押、退出等权能；经营权方面应重点平等保护多元化土地使用者的各项合法权利。

就宅基地三权分置改革而言，关键是在加快农村房地一体确权登记颁证工作基础上，在宅基地所有权方面重点建立宅基地有偿使用制度和明确集体经济组织的审批、分配、收储等权能；在宅基地农户资格权方面重点探索“固化成员”取得方式和完善自愿有偿退出制度；在宅基地使用权方面重点建立完善转让、互换、赠予、继承、出租、抵押、入股等宅基地盘活利用制度。

（二）重构制度体系

在农地三权分置改革的制度体系方面，重点应完善规范流转、抵押融资、风险防控、利益联结等制度体系，强化土地经营权流转的合同管理和优化产权交易平台的服务功能，建立农村产权价值评估体系和创新满足差异化融资需求的金融产品供给模式，建立完善流转资格审查、履约保证金、收储再流转等系统化的风险防范处置机制，创新完善“公司+合作社+农户”“股金+租金+薪金”“社会化服务+小农户”“土地流转优先返聘”“保底收益+二次分红”等多样化的利益联结机制。

在宅基地改革的制度体系方面，重点应建立完善审批、赋能、利用、分配等制度体系，健全农村宅基地信息及审批管理系统建设，通过编制村庄规划科学安排宅基地布局和构建“留白”机制，规范有偿使用费、服务费和盘活利用收益分配使用，制定发布宅基地基准地价、农房指导价、农村宅基地及农房价值评估办法，制定闲置宅基地及闲置农房使用权流转办法，深入推进宅基地自愿有偿退出改革试点，完善宅基地退出的申请与审批机制、宅基地退出补偿资金的循环机制、已退宅基地的收储利用机制。

（三）推进柔性改革

农民是农村土地制度改革最重要的利益主体，应当成为改革的主要参与者和利益分享者，因此，深化农村土地制度改革必须全方位构建农民自主参与机制。应基于构建社区治理共同体视角，通过加强村级组织规范化制度化建设，引导鼓励以全体村民选举产生的村民议事会、村民理事会等组织为载体，全权承担推进土地改革的重要责任，通过乡村本土精英的引领和示范作用，形成参与式“柔性”改革的良性机制，真正实现农民的事情由农民办、农村的矛盾由农民化解，进而降低改革成本和提高改革效率。

（四）强化难点突破

深化农村土地制度改革必须坚持问题导向，聚焦农地三权分置改革和宅基地制度改革面临的主要问题和挑战精准发力，力争在关键环节和重点领域取得实质进展和制度创新成效。在农地三权分置改革方面，关键是重构让集体经济组织知情、农民安心和经营者放心的土地产权体系，重点突破三个方面的难点：一是有效解除农民的后顾之忧。应合理区分惠农民政策和强农业政策的差异，一切以农村集体经济组织成员为对象的惠农民政策都应保持基本的稳定性，不能因转让经营权而转移或减弱。同时，土地抵押融资如果发生按协议实施拍卖，其丧失的只应是土地承包期剩余时间的经营权，不能以任何方式影响农民的基本承包权利。二是有效抑制地方政府的规模冲动。应当在进一步完善土地产权改革基础上，建立农民自主决策、集体经济组织内部监督和政府部门外部监控三大土流转机制，坚持土地流转因地制宜，循序推进。三是有效防范经营权流转的现实风险。应建立体系化的农地流转防风险机制：在前端，应建立完备的征信体系，设立各种经营主体进入农业经营土地的准入门槛。在中端，要建立经营土地的风险保障金制度，约束各种可能发生的经营土地的短期化行为。在后端，重点是建立土地风险补偿基金和农地收储机制，一旦发生风险能及时予以相应补偿或收回土地再次流转，以保障流转土地农民的基本利益。

在宅基地制度改革方面，应重点突破三个方面的难点：一是有效破解宅基地自愿有偿退出激励不足的问题。农民对宅基地未来有相对较强的土地升值预期，而宅基地长期无偿福利性供给，使农民的持有成本几乎为零，所以不愿意轻易放弃。应在坚守底线和确保农民权益的基础上，以强化社会保障为重点建立一定的激励机制，在一些财力基础仍然薄弱和集体经济实力有限的地区，可以探索构建有约束的社会资本进入机制，实现闲置宅基地的盘活利用。但同时必须引起高度重视的是，宅基地制度改革应该是渐进有序的、基于农民自愿的过程，不能有明显的诱导性政策让农民弃地进城。二是有效破解宅基地退出和使用存在空间错位的问题。闲置宅基地零星分散分布现状与新产业新业态连片集中用地需求不相吻合，村庄规划或者滞后或者调整困难，实践中的集中使用探索面临完善用地手续困难和存在违法用地的潜在风险。应提速村庄规划步伐，在符合规划要求前提下建立动态的农村建设用地调整机制。三是有效破解宅基地产权保护滞后的问题。一方面集体经济组织缺乏宅基地所有权主体的利益实现形式，实践中收取有偿使用费、管理协调费的探索缺乏法律依据；另一方面，大量新型农业经营主体对长期稳定使用宅基地的需求极为强烈，但普遍面临用地困难、权能缺失和期限过短三重约束。应对宅基地产权保护进行更明确的法律支撑和更深层次的制度突破。

（五）加强集体赋能

农村集体经济组织作为承包地和宅基地的所有权者，在深化农地制度改革中，应基于强化集体经济组织主导地位进行赋权赋能，让农村土地制度改革成为集体经济重塑优势的重大机遇。应在农民自愿有偿基础上探索创新集体经济组织统一流转土地的实现形式，鼓励和引导集体经济组织以农地与农业企业、合作社、家庭农场等经营主体深度合作，通过自主经营、租赁经营、入股经营、合作经营等形式参与农产品加工、休闲农业、乡村旅游等，引导集体经济组织积极参与农业生产性服务供给，激励集体经济组织组织农户参与农业基础设施项目建设和后续管护。在深化农村宅基地制度改革中，应以集体经济组织为闲置宅基地及闲置农房收储盘活主体，实施统一收储、统一运营、统一盘活。引导鼓励有条件的集体经济组织审慎开展宅基地“特别资格权”认定探索，完善“新村民”引进标准、程序和管理办法及宅基地“特别资格权”认定机制，构建与引进乡村发展急需人才联动的开放式宅基地盘活利用机制，形成从短期化土地要素利用到长期性深度参与的制度导向。

（六）重视改革协同

实践证明，各项农村改革任务之间具有极强的互补性、关联性和耦合度，单项推进改革或者单一部门主导改革的方式，在改革初期往往能较快见效，但当改革进入向深度推进的新的阶段，分段分块独立进行改革试点的局限性就日益充分地显现出来，由于缺乏协同性和联动性，不同改革不能相互支持，导致制度规范之间发生冲突、改革效应形成抵消性削弱、难以充分释放改革的政策红利。随着城市融合互动的不断加速，封闭的农地制度改革将面临诸多障碍，深化更加开放性的农地制度改革是必然选择。因此，针对农村改革进入深水区的阶段特征和关联性强的基本特征，当前阶段我国农村土地制度改革必须高度重视协同联动，不仅承包地改革应当与宅基地改革相互联动，集成推进，而且农村土地制度改革的整体推进还必须与具有高度关联性的户籍制度改革、农村金融改革、农村集体产权制度改革等联动协同，推动农村各项改革相互衔接、形成合力。（来源：中国乡村发现）