常保国：法治思维、人权保障与公共卫生应急管理

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常保国（中国政法大学副校长、教授，中国行政管理学会副会长）

　　根据治理情势，国家治理体系可分为常态治理和紧急状态下的应急治理，国家公共卫生应急管理体系是国家应急管理体系的重要组成部分。习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议时强调，依法科学有序防控至关重要，“要在党中央集中统一领导下，始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，从立法、执法、司法、守法各环节发力，全面提高依法防控、依法治理能力”“坚持运用法治思维和法治方式开展疫情防控工作”“提高疫情防控法治化水平”。
　　依法制定防疫文件及其管制措施
　　法治的基本规范要求是：内容合法性、程序合法性和手段合法性。我国现行的《传染病防治法》《突发事件应对法》以及《突发公共卫生事件应急条例》是各级政府开展防疫工作的主要法律依据。
　　在防疫过程中，地方党政机关成立了相应的防疫领导小组、指挥部等临时性领导、协调和执行机构，通过颁发文件制定了一系列管制措施，成为推进防疫工作的基本保障。但也有一些地方的文件和管制措施缺乏法律依据，程序缺失，造成了对法治权威的损害。防疫文件的制定发布要坚持三个基本原则：第一，通过政府内设的法治部门主动进行合法性审查，同时接受同级人大的监督、司法监督和社会监督；第二，除特殊情况依法不予公开外，所有文件要公开发布；第三，涉及对社会组织、公众实施行政处罚、行政强制、行政许可等应急处置措施文件，要以人民政府或者经过授权的行政管理部门的名义发布。
　　各级人大要履行防疫期间的立法、授权和法律监督职责。据报道，截至3月17日，已有22个省份的人大常委会会议审议通过了关于依法做好新冠肺炎疫情防控工作的决定，并赋予非国家机关村委会和居委会在城乡社区组织一些疫情防控的权力，使它们成为法律、法规授权的组织。
　　依法进行隔离、救治
　　《传染病防治法》第43条规定，传染病暴发、流行时，县级以上的地方政府报经上一级政府决定，可以宣布本行政区域部分或者全部为疫区，省级政府可以决定对本行政区域内的甲类传染病疫区实施封锁。因此，对小区封闭式管理、排查、收集个人出行信息等做法具有其法律根据。根据《传染病防治法》第39条规定，作为传染病防控措施之一的隔离，主要适用于病人、病原携带者、疑似病人、密切接触者。同时，我们也应该看到，该法没有对密切接触者作出明确界定，对流行区普通人的隔离规定也显模糊。在实行隔离的过程中一些地方出现了侵犯公民合法权利的做法，如在没有依法封锁的区域断路封村、禁止通行等都是没有法律依据的。
　　要科学选用药物和诊疗技术，强化患者救治中药物使用的标准规范和审批。2019年修订的《药品管理法》第19条至第23条对药品临床试验有非常严格的规定，临床试验需要经国务院药物监督管理部门批准，如在60个工作日内未批准，视为同意。目前国际医药界公认的药物临床试验有严格的流程，如动物实验，药品初步确定后，再经过人体的三期临床试验，以验证其疗效和安全性。以上所有步骤通过了，这个药品才能送药监部门审批后上市应用。
　　依法保障公共卫生应急管理时期的公民权利与自由
　　突发公共卫生事件应急状态下的公民权利限制问题是公众关注的焦点。我国《刑法》明文规定，非法搜查他人身体、住宅，或者非法侵入他人住宅的，处三年以下有期徒刑或者拘役。防疫期间，有的地方采取了一些明显超越法律限度的超常管制措施已被要求及时纠正。
　　法律允许在特定情况下公布个人信息，如《政府信息公开条例》第15条规定：“第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。”法律同时规定，隐私权是民事权利的一种，侵害隐私权应当承担侵权责任，在收集和发布信息时必须保护好患者、疑似患者、密切接触者的个人隐私。《侵权责任法》第62条规定了对患者的隐私权保护：“医疗机构及其医务人员应当对患者的隐私保密。泄露患者隐私或者未经患者同意公开其病历资料，造成患者损害的，应当承担侵权责任。”
　　管制措施要坚守对公民的“比例原则”
　　“比例原则”是法治国家涉及公民权益执法时普遍遵守的基本原则，比例原则的核心是措施的必要性，又称最小侵害原则，即行政措施对于达到行政目的是必要的，给公民正当权益造成的不利影响是难以避免的、最少侵害的。我国《突发事件应对法》第11条规定，有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。
　　恩格斯曾说过：“每一次历史的灾难都是以历史进步为补偿的。”期待经过这次大疫的考验，我们能够从法治的角度切实提升公共治理能力，完善公共卫生应急管理体系。