贵港市覃塘区农村集体产权改革与集体经济发展调研

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广西壮族自治区贵港市覃塘区农村集体产权改革与集体经济发展调研报告文鑫

一、覃塘区及调研基本情况简介

覃塘区地处广西中部，贵港市东部。全区总面积约为1352平方公里，下辖10个乡镇（街道），总人口61万人。2018年地区生产总值159.18亿元，同比增长15.3%；其中第一产业28.48亿元，增长4.7%；第二产业82.64亿元，增长26.2%；社会消费品零售总额48.83亿元，增长6.4%。全体城乡居民人均可支配收入22358元，增长8.8%；其中城镇居民可支配收入增长30904元，增长6.0%；农村居民人均可支配收入14587元，增长10.4%。盛产水稻、甘蔗、莲藕和茶叶等，工商业发展势头强劲，以制糖、茶叶加工、建材生产加工为主。作为2018年全国农村集体产权制度改革试点区，覃塘区认真按照中央、自治区和市委安排部署，稳步推进农村集体产权制度改革清产核资、成员身份认定、清产核资验收、股权量化、成立股份经济合作社等工作，为盘活村集体资产、保护村集体成员权益奠定了重要基础，促进了农村集体经济发展。

为了更好地总结进一步深化改革的经验，研究农村集体产权制度改革对农村集体经济发展的推动作用，调研团队对贵港市覃塘区农村集体产权股份合作制改革试点工作的组织和进展情况、试验任务的实施成效、创新经验和典型做法、主要问题和潜在风险以及集体经济发展情况展开了实地调研，通过座谈会、相关利益主体访谈等方式完成了信息搜集，并在调研与文献查阅的基础上撰写了此调研报告。

二、集体产权制度改革的进展情况

覃塘区认真贯彻落实中央、自治区和市委有关决策部署，严格按照流程进行农村集体产权制度改革清产核资、成员身份认定、清产核资验收、股权量化、成立股份经济合作社等工作，取得了良好的效果。

（一）改革试验任务组织实施情况

1.改革试验工作的定位与改革思路

覃塘区农村集体产权股份合作制改革试验工作旨在全面贯彻落实国家、自治区和市委关于深化农村集体产权制度改革的具体要求，正确处理好国家、集体、成员三者之间的利益关系，优化农村集体经济组织资源配置，发展壮大农村集体经济，保护村集体经济组织成员的合法权益，增加农民收入，让广大农民群众共享改革红利，推动农村经济发展，实现乡村振兴。

在此指导思想之下，确立了四个目标任务，一是逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益；二是科学确认农村集体经济组织成员身份，明晰集体所有产权关系，发展新型集体经济；三是管好用好集体资产，建立符合市场经济要求的农村集体经济运行新机制，促进集体资产保值增值；四是完善农村土地所有权，承包权、经营权“三权”分置制度，落实农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动的民主管理权利，形成有效维护农村集体经济组织成员的治理体系。

为了确保四个目标任务的顺利实现，覃塘区按照准备工作、清产核资和试点工作、全面铺开、全面完成验收以及完善提升五个阶段展开具体工作。在准备工作阶段（2018年8月-9月），组织区直有关部门和各乡镇（街道）制定工作方案，集体讨论，形成决议，并做好宣传动员和部署培训工作。在清产核资和试点工作阶段（2018年8月-12月），对各乡镇（街道）按照本次农村集体产权制度改革的对象和范围，以农村集体经济组织为单位，按照全面清理、张榜公示、依法确认、严格审核和资料归档的流程规范有序地组织本次清产核资工作；并在每个乡镇（街道）各选区一个行政村（社区）作为区级的试点单位，在全面开展农村集体资产清产核资的同时，重点在农村集体经济组织成员身份确认、经营性资产股份合作制改革、赋予农民集体资产股份权能、发挥农村集体经济组织功能作用、多种形式发展农村集体经济、引导农村产权规范流转交易等六个方面展开试点探索，总结形成可推广复制的改革经验。在全面铺开阶段（2018年8月-2019年10月），要明确农村集体资产所有权、强化农村集体资产监督管理，从而全面加强农村集体资产管理；开展农村集体经济组织成员身份认定、折股量化设置股权、保障农民股份权利，扎实推进农村集体经营性资产产权制度改革；成立村（社区）村民合作社、引导农村产权规范流转交易，多种形式发展壮大农村集体经济。在全面验收阶段（2019年10月），全区各村（社区）要在10月底全面完成农村集体产权制度改革并完成自评工作；区农村集体产权制度改革工作领导小组对各乡镇（街道）改革情况进行验收，形成系统全面的工作总结逐级上报；各乡镇（社区）将改革的重要文件资料进行全面整理，归档备案。在完善提升阶段（2020年），建立全区联网的农村产权信息服务综合平台，进一步健全农村集体产权制度，建立起较为完善的符合市场经济要求的农村集体经济运行新机制，构建起有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。

2.改革试验工作组织领导与运行管理

首先强化组织领导，制定实施方案。为保障农村集体产权制度改革顺利推进，覃塘区组建了区、乡、村三级组织机构，明确人员、责任、方案、方法。成立了以区委、区政府主要领导为组长，区委、区政府分管领导为副组长，相关部门主要领导为成员的工作领导小组。乡镇党委书记牵头组建农改办，村党支部书记牵头组成工作队，形成了一把手负总责，区、乡、村纵向贯通，相关单位横向联动的组织机构。印发了《覃塘区稳步推进农村集体产权制度改革工作实施方案》、《覃塘区全面开展农村集体资产清产核资工作方案》，出台了《覃塘区农村集体经济组织成员身份确认指导意见》、《覃塘区农村集体资产股权量化及股权设置指导意见》、《覃塘区农村集体经济组织“三资”管理办法（暂行）》等工作指导意见和资产管理、处置的办法，推动农村集体产权制度改革工作。

其次保障落实经费，加强指导培训。覃塘区共落实经费231.316万元，其中自治区级40.5万元，市级72.5万元，区级118.316万元。同时派出两个工作组，对全区10个乡镇（街道）和各行政村的业务人员进行培训指导，查漏补缺，提高质量。

第三是强化宣传监督，加强考核问效。利用村“两委”会、党员大会和村民代表大会等加强对村干部和村民的宣传，悬挂横幅、张贴标语300多条，发放《致农民朋友的一封信》2万份。坚持日常指导与阶段性集中督查相结合，及时发现并落实整改推进过程中遇到的问题和困难；把集体产权制度改革工作列入绩效考核，确保改革质量。

（二）试验任务进展情况

2019年6月底，覃塘区完成清产核资系统上报并通过自治区农业农村厅验收，共清查农村集体资产总额12.9亿元，经营性资产总额2.82亿元，集体土地总面积168.92万亩。8月底完成农村集体经济组织成员身份认定工作，认定集体经济组织成员14.2239万户共计58.5353万人。9月底完成折股量化及股权设置工作，设置个人股554.8139万股、机动股32.2586万股和贡献股3200股。10月底完成全区10个乡镇（街道）145个行政村农村集体经济（股份）合作社系统登记赋码工作，并于11月底完成登记证发放。

1.清产核资

清产核资工作按照《关于全面开展农村集体资产清产核资工作的方案》（覃农业发〔2018〕19号）进行，以覃塘区各乡镇（街道）、行政村（社区）、村民小组集体经济组织及所属企业等为清理对象；对农民集体所有的土地、森林、山岭、荒地等资源性资产，用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产，用于公共服务的教育、卫生、体育及办公场所等非经营性资产为清理范围；全面查清村组集体所有的资金、资产、资源状况，核实集体资产底数，明晰产权关系，建立登记台账，健全管理制度，促进集体资金的规范管理、资产的保值增值和资源的合理利用，维护农民群众合法权益，夯实农村集体产权制度改革基础。做到：1.通过清理，全面摸清村、组集体所有的资产存量、结构、分布和管理使用情况，达到账款、账实相符；2.通过依法界定所有权，把应归集体所有的资产全部纳入管理范围，理顺产权关系，维护农民群众合法权益；3.通过建立登记台账，把集体所有的资产资源全部纳入到管理范围，及时反映开发利用和处置情况；4.通过建立台账及网络信息化平台，实现农村集体资产动态化管理。经过宣传发动、全面清理、重点检查和总结验收四个阶段的工作，于2019年6月底完成清产核资系统上报并通过自治区农业农村厅验收，覃塘全区共清查农村集体资产总额12.9亿元，经营性资产总额2.82亿元，集体土地总面积168.92万亩。

从调研情况来看，在覃塘街道进行清产核资过程当中，由于小学、养老院用地最初是由集体无偿划拨的，在清产核资时为了社会稳定，没有将其划入集体，而是归入了相应的政府主管部门，如将小学归入了教育部门。

2.成员身份认定

成员身份认定工作按照《覃塘区农村集体经济组织成员身份确认指导意见》（覃农产改办发〔2019〕1号）进行。按照成立工作小组、发布公告、摸底登记、方案制定、审核公示、上报备案的工作流程；本着尊重法律和历史、照顾现实、程序规范、群众认可的原则，决定集体成员身份。具体来说成员身份资格的取得有三种方式：

其一是原始取得。即1.本村出生且户口未迁出；2.刑满释放后户口迁回本村；3.大中专院校的在校大学生，就读期间其户口又原籍临时迁入学校管理的学生、毕业以后按有关规定迁回原籍的学生三种情况，可享有集体经济组织成员身份。其二是法定取得，即1.与本村村民结婚且户口迁入本村；2.本村村民依法办理子女收养手续且所收养子女户口已迁入本村；3.外省、市人员与本集体经济组织成员结婚但限于户籍政策原因暂时不能落户，以其结婚证为依据，且需户口所在地村委出具证明确认其不属于该村集体经济组织成员后，才可确认为本村集体经济组织成员；4.搬迁人员已将承包土地交回户口迁出村集体经济组织，并按现户口所在地集体经济组织的规定履行了相应的义务，可以取得现集体经济组织的成员身份；其三是协商取得，针对原农转非但仍有承包地的人员、其他将户口依法迁入本村并进行生产生活从而形成了权利义务关系的人员、非农业户口转为农业户口的人员等情况，按照各村实际情况，由本集体经济组织成员大会讨论决定。截至2019年8月底，覃塘区完成了农村集体经济组织成员身份认定工作，认定集体经济组织成员14.2239万户共计58.5353万人。

从调研情况看，覃塘区各地根据自身实际也产生了一些具有特色的做法，在坚持大方向的前提下召开村民大会实行一村一策。在覃塘区山北乡二龙村，存在一些来自越南的无户口无身份证的黑户妇女，但她们却与当地村民结婚生子，并且参与当地集体经济组织的生产生活。有鉴于此，二龙村根据当地实际情况，采用协商取得的办法，认为只要形成事实婚姻，为当地村民生儿育女，即使没有户籍和身份证，也一样享有集体经济组织成员资格。

3.资产量化及股权设置

覃塘区资产量化及股权设置工作按照《覃塘区农村集体经济组织资产量化及股权设置指导意见》（覃农产改办发〔2019〕4号）进行，分资产量化和股权设置两个步骤开展工作。首先，在清产核资的基础之上，确定资产量化的范围和总额：农村集体产权制度改革资产量化对象主要是是集体经营性净资产；量化总额包含经营性房屋、建筑物、设备、设施等固定资产，银行存款、现金、应收款等在内的村级集体经营性净资产和集体统一经营资源性资产总额；其他土地承包资源性资产和办公楼等公益性资产只作数量清理和公布，不作资产量化，但其变现后仍归股东按股权所有。其次，在股权设置方面，股份经济合作社按照人口设置股份。在量化资产总额中，只设个人股，不设集体股，个人股的设置根据各村实际，统筹考量股东年龄、劳龄、特殊贡献等因素合理设置。个人股份确定之后，按照股份或者份额按户颁发股权证，对股权原则上实行静态管理，增人不增股，减人不减股。截至2019年9月底，折股量化及股权设置工作基本完成，共设置个人股554.8139万股，机动股32.2586万股，用以增补错漏人员，同时设置贡献股3200股，用以奖励为乡村做出巨大贡献的经济能人和技术能人。

在调研过程中发现，孟公镇黄岭村采取了较具特色的基本股、老龄股、劳龄股和机动股的组合设置方案。基本股采用原始一人配10股制，以体现成员均等享有收益分配权；老龄股分配给截至基准日年满60岁以上的老人，每人3股，用以肯定他们曾经对集体做出的贡献；劳龄股则分配给截至基准日年龄在18岁到60岁的成员，每人5股；18岁以下及外嫁或入赘的成员仅配置10股基本股；同时预留了20%的机动股用于增补错漏人员。

4.成立股份经济合作社

在资产量化和股权设置的基础之上，各村（社区）采用股份经济合作社的治理模式，按照《覃塘区农村集体股份经济合作社章程指导意见（试行）》（覃农产改办〔2019〕7号）要求，召开股东（代表）大会，讨论通过《股份经济合作社章程》，选举产生董事会、监事会，成立股份经济合作社。

通过股份经济合作社，充分赋予农民集体资产股份权能，保障农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出、继承权和抵押贷款等方面的权益。填制股东股权证，向全体股东发放股权证书，作为股东占有集体资产股份、参与管理决策、享有收益分配的有效凭证；各村（社区）在缴纳国家有关税款、归还到期债务、弥补上年亏损、提留收益分配总额5%-8%的公积金、预留次年度经营管理费用、对外来投资者分利的基础上，根据各村实际情况进行按股分红；在股权退出和转让方面，由本人提出申请，经成员会议或代表会议讨论通过，由集体经济组织按上年度末审计的账面净资产计退，因大病、火灾等不可预见灾难等特殊情况退出股权的成员享有回购权；股权转让可实行本社内部有偿转让，经由集体经济组织回购，再转让给本集体经济组织其他成员，且股权转让的受让人总持股额不得超过受让时本集体经济组织成员平均持股额的5倍；在继承方面，已故股东的股份，继承人为本社内成员的，具体按照《中华人民共和国继承法》办理，继承人为非本社社员的，只能继承其持有的村集体资产股权的收益，不能继承其成员身份，也不能参与管理和决策，但可以由村集体经济组织回购或者转让给其他成员；在抵押贷款方面，农村股份经济合作组织及其成员可以使用农村集体资产股权作为抵押和担保，向银行业金融机构申请贷款；农村集体资产股权的抵押率在综合考虑借款人的资信情况、偿债能力、农村集体资产股权市场价格、权利变现难易程度、抵押担保贷款期限等因素的基础上确定，最高不超过评估价值的70%。截至2019年10月底，全区10个乡镇（街道）共登记赋码农村集体经济（股份）合作社145个，并于11月底完成登记证发放工作。

在实际调研过程中，专家组发现覃塘区大部分村（社区）由于经营性资产不多，产生的收益较少，股东往往一年只能分到几元到三十多元，数量很少而且发放起来比较费事，因此很多股份经济合作社选择不进行分红。例如二龙村则将多余的收益用于村委的公共事务和公益事业，重阳节组织敬老用餐、重要节日举办歌唱比赛、举办篮球比赛等活动，弘扬中华民族传统文化，丰富村里的业余生活，促进村子的多方面发展。

（三）改革试验任务的整体效果

农村集体产权制度改革是为了破解农村集体资产混乱、集体产权主体缺位、农村集体经济组织成员权利不清、法人治理结构不完善和集体经济缺乏长效发展机制等难题。覃塘区通过清产核资、成员身份认定、资产量化及股权设置、建立股份经济合作社、多种方式发展集体经济等工作，不断深入推进农村集体产权制度改革，取得了良好效果。

1.激发农村发展活力

通过农村集体产权制度改革，开展专项清产核资，弄清各村（社区）经营性资产、非经营性资产和资源性资产的具体情况，摸清了家底，搞清楚了“有什么”的问题，有利于充分挖掘和利用各村（社区）的资源禀赋，充分激发要素活力；通过集体经济组织成员身份认定工作，赋予成员资格，颁发产权证书，明确了集体资产的产权主体；通过经营性资产量化工作，给集体经济组织成员配置股权，使农民明白了自己所拥有的资产、资源份额，产权更加明晰，明确了“归谁有”的问题，激发了主体积极性，充分调动劳动力要素和主人翁精神；通过建立股份经济合作社，明确集体经济组织治理结构，完善组织架构，更好地整合资源，联接劳动力，增强组织活力、创造力和可持续发展能力，为“怎么搞”提供了组织载体。在山北乡石马村，经过产权制度改革之后，解决了土地产权不清晰、权责不明确、流转不顺畅的问题。通过股份经济合作社将清产核资之后的细碎化土地流转集中790亩，出租给当地种植专业户种植圣女果、黑米和红米，每年收取30元/亩的服务费，不仅增加了集体经济收入，同时也能在当地创造雇工岗位，增加集体经济组织成员土地流转收入和务工收入。真正做到盘活本地资源、激活劳动力、赋予组织生命力，从而调动了农村发展活力，促进农村集体经济发展。

2.建立健全农村集体资产管理体系

在农村集体产权制度改革过程中，弄清了集体的资产，做到使人们心中有数，为民主监督奠定基础；股权量化分配，做到了责任到人，调动了民主监督的积极性；建立村级股份经济合作社的成立之后，一些村子通过村民股东代表大会选举出技术、经济能人和德高望重者担任合作社的理事长，推动实现了政经分离，实现了集体资产民主管理；区级农村产权交易平台的成立，实现了农村产权的线上流转交易，有利于资源的整合管理，提高管理的透明度和效率；通过清产核资的培训和操练，各村（社区）的财务管理制度得到规范和提升，制度化和管理能力明显提高。因此，一个以明晰产权为基础，制度化、规范化财务管理为手段，民主管理与民主监督为保障的农村集体资产管理体系正不断建立和完善。

3.为发展壮大集体经济奠定基础

在集体产权制度改革之后，覃塘区创新土地预流转模式；成立“村级集体经济发展孵化器”、建设农村产权交易中心；通过“六大模式”发展壮大集体经济；实行村级集体经济收入与村干部报酬挂钩；加大对村级集体经济的贷款贴息力度，区财政安排不少于500万元用于集体经济发展项目贴息扶持；支持和鼓励各类“三农”资金优先向发展村级集体经济的项目倾斜，确保所有贫困村均能获得50万元村集体经济发展扶持资金；建立起了促进集体经济发展的长效机制和政策体系。2018年覃塘区145个村中集体经济收入达到5万元的有54个村，达到50万元以上的有8个村；2019年145个村中集体经济收入达到5万元的有72个村，50万元以上的有5个村，全面消除了村级集体经济收入“空壳村”。

（四）改革试验工作的经验总结

覃塘区在农村集体产权制度改革当中取得良好成效，其工作经验主要体现在组织领导体系、政策制度保障、试点分段实施、宣传发动群众和强化档案管理五个方面。

1.建立强有力的组织领导体系

覃塘区为落实农村集体产权制度改革，成立了由区委书记、区长为组长，区委、区政府分管领导为副组长，有关部门主要领导为成员的工作领导小组；领导小组设立专门办公室负责全区农村集体产权制度改革的日常统筹协调工作，牵头制定改革政策措施，协调解决改革中遇到的困难和问题，具体督促乡镇（街道）开展工作；乡镇党委书记牵头组建农改办，村党支部书记牵头组成工作队；从而形成了一个三级贯通，横向联动的组织领导体系，提供了组织保障，确保农村集体产权制度改革领导有力，稳步推进，狠抓落实。

2.完善政策制度保障

以《覃塘区稳步推进农村集体产权制度改革工作实施方案》（覃办通〔2018〕43号）为基础，构建了“1+N”的政策制度指导保障体系。先后出台了《关于成立覃塘区农村集体产权制度改革工作领导小组的通知》（覃办通〔2018〕44号）、《关于全面开展农村集体资产清产核资工作的方案》（覃农业发〔2018〕19号）、《覃塘区农村集体经济组织成员身份确认指导意见》（覃农产改办发〔2019〕1号）、《覃塘区农村集体经济组织资产量化及股权设置指导意见》（覃农产改办发〔2019〕4号）、《覃塘区农村集体股份经济合作社章程指导意见（试行）》（覃农产改办〔2019〕7号）和《覃塘区发展壮大村级集体经济三年行动实施计划（2018-2020年）》（覃组通〔2018〕55号），为农村集体产权制度改革全程提供了制度指引和有效保障。

3.试点先行，分段推进

覃塘区在推进农村集体产权制度改革的过程中，按照准备工作、清产核资、全面铺开、全面完成验收以及完善提升五个阶段展开具体工作。在进行清产核资的同时，在每个乡镇（街道）各选区一个行政村（社区）作为区级的试点单位，在农村集体经济组织成员身份确认、经营性资产股份合作制改革、赋予农民集体资产股份权能、发挥农村集体经济组织功能作用、多种形式发展农村集体经济、引导农村产权规范流转交易等六个方面展开试点探索，总结形成可推广复制的改革经验。试点和分段推进相结合，可以及时发现改革中将要遇到的问题和困难，总结形成改革经验，形成可推广复制的模式，减少全面铺开时的阻力和失误，更好推进农村集体产权制度改革不断深入。

4.加强宣传工作，调动群众参与

在农村集体产权制度改革的各个阶段，针对不同时期的工作重点，从区、乡镇（街道）、村（社区）三级通过培训会、座谈会、“两委”会、党员大会、村民代表大会和村民会议等形式，对村干部和村民进行宣传培训40余次，培训人数多达2320人次。发放《农村集体资产清产核资报表》14300本、《农村集体资产清产核资报表填表说明》3600本、《农村集体资产清产核资工作100问》，悬挂横幅、张贴标语300多条，发放《致农民朋友的一封信》20000份，极大地宣传了农村集体产权制度改革有关知识，调动了群众的参与积极性。

5.注重档案整理，进度可查可追

覃塘区在农村集体产权制度改革过程中，针对档案整理和归档工作，切实做到了“强落实、管到位、抓实际、留痕迹”。按照前期工作、清产核资、成员身份认定、股权设置与折股量化、农村集体经济组织五个类别分村自然小组、村级、乡镇（街道）四个层级进行归档整理，不仅有利于进度审查与考核，也方便经验总结与问题追溯。

（五）改革创新内容的适用条件和范围

覃塘区通过创新土地流转模式，转出了“真金白银”；通过创新交易载体，实现农村产权交易平台和村集体经济孵化器的联合互动，让“资源”变“资产”、“资金”变“股金”、“农民”变“股东”。探究其改革创新取得成功的原因，主要在于三个方面：第一是通过农村集体产权制度改革，清产核资摸清了家底，量化配股明确了产权，盘活了农村集体经济组织的资产资源，调动起了集体经济组织成员的积极性和创造性；第二是结合加快农村土地承包经营权流转推进农业适度规模经营的政策实践，以产权制度改革之后成立的股份经济合作社为抓手，成立农地服务公司，能够更加高效有序地推动土地预流转模式实施落地；第三是政府提供政策支持和平台支撑，通过建立农村产权交易平台，促进农村资产资源有效流转；再配套村集体经济孵化器，对接外部资源，实现产业发展。此外，覃塘区地处广西中部，以平原山丘为主，盛产水稻、甘蔗、香葱、茶叶、莲藕、蘑菇、玉米、花生等，享有“甘蔗之乡”、“莲藕之乡”、“茶叶之乡”和“鱼米之乡”的美誉，自身农业资源禀赋较好，有一定的发展基础。因此，覃塘区的改革创新内容比较适合向有流转农村土地承包经营权和农业适度规模经营条件、有一定的农业资源禀赋、有一定招商引资条件的地方进行推广，这样才能充分发挥好土地预流转的作用，利用好农村产权交易平台和村集体经济孵化器的联合互动，培育集体产业，建立村集体经济发展的长效机制。

（六）对改革试验成果的推广建议

第一要组织好改革队伍。改革是勇涉险滩、克艰胜难的过程，要推动好改革工作，必须要建设一支改革尖兵。做好农村集体产权制度改革工作，要从区（县）、乡镇（街道）到村（社区）三级建立好责任到人、指挥有效、沟通顺畅、执行有力的领导小组和工作队伍，串联起各级有关部门，把握改革方向，监督工作进度，保证各级工作落到实处。特别是要在基层加强相关培训，建立合理的激励和监督机制，培养一批懂改革、懂农业、有财会技术的人才队伍，确保改革政策更好实施落地。

第二要强化政策支持。在农村集体产权制度改革过程当中，针对清产核资、成员界定、量化配股、成立股份经济合作社和多种形式发展农村集体经济等环节，都要有配套的政策文件进行引导支持，使各方面都能够有序规范地进行，减少错误和混乱；但与此同时也要给予一定的政策空间，让各地能够根据自身的实际情况进行因村施策，切忌搞一刀切，村里出现的具体矛盾和分歧可以交由村民代表大会进行投票表决，在强化政策支持的同时充分尊重各地民意和乡风民情。

第三是要建立集体经济发展长效机制。农村集体产权制度改革的目的，是为了盘活农村资产资源，激活集体经济组织主体地位，调动集体经济组织成员生产积极性，探索集体经济发展的有效治理形式，从而实现集体经济的长远发展。在具体改革过程中，要结合自身资源禀赋，通过物业出租、产业发展、投资入股、资产盘活、服务增收、资源开发等形式，培育出合适的集体经济发展形态，增强可持续发展能力，不断推动集体经济发展壮大。

（七）改革创新内容对推动全局改革的意义

创新土地流转模式，实现农村产权交易平台和村集体经济孵化器的联合互动，对于农村集体产权制度改革全局的重要意义，主要体现在两方面，其一是作为多种形式发展农村集体经济的重要探索，实现了农村资产资源整合流转，使要素能够充分涌流，利用市场机制，实现供需有效对接，培育产业能力，建立农村集体经济发展的长效机制。其二是通过长效机制的建立，让集体资产资源真正变为真金白银，让集体经济组织成员有获得感，从而更加拥护改革，确保农村集体产权制度改革的深入推进和成果的长期稳定，为乡村振兴提供强大动力。

三、改革推动集体经济发展情况

覃塘区在落实清产核资、成员身份确认、量化确权和成立股份经济合作社等农村集体产权制度改革内容的基础上，结合土地承包经营权流转推动农业适度规模经营的探索，尝试用多种方式发展农村集体经济，建立农村集体经济发展的长效机制，形成了一系列创新经验和典型做法，对农村集体产权制度改革全面推进和集体经济发展壮大具有参考意义，现总结如下。

（一） 多种形式发展集体经济

为了加快发展壮大村级集体经济，提高各村集体经济收入，推进资源变资产、资金变股金、农民变股民的“三变”；创新发展模式，拓宽发展路径，强化运营管理，增强村集体自我发展、持续发展的能力，实现集体资金、资产、资源保值增值，有效解决各村发展集体经济的难题。覃塘区委、区政府制定了《覃塘区发展壮大村级集体经济三年行动实施计划（2018-2020年）》，立足各集体经济组织区委、资源、资产、产业等优势，因村施策，有针对性地选择发展路径，重点推行“六大模式”来发展壮大村集体经济。

（1）物业项目型。有区位优势且集体资金积累较多的村，通过兴建或购置厂房、专业市场、门面商铺、仓储设施等固定资产，对外招租，发展物业经济。有资金积累但地理位置偏远或受规划限制、就地发展困难的村，可探索在城镇规划区等区位优势明显的地区，通过异地兴建、联村共建等形式建设物业项目来发展村级集体经济。

（2）产业发展型。通过“龙头企业+村民合作社+基地+贫困户”、“创业致富带头人+村民合作社+基地+贫困户”等模式，发展区级“5+2”或村级“3+1”的产业。支持各村新建或者扩建一个以上超过100亩的种植类产业扶贫基地，由村民合作社、龙头企业或者创业致富带头人负责基地日常的生产、管理、销售等工作。区政府统筹相关资金、政策，对产业项目给予扶持。目前已为45个贫困村落实450万元“一村一产业”基地建设扶持资金，通过与致富带头人、产业基地合资合作等方式获得村集体经济收益。同时加大致富带头人和产业基地的扶持力度。全区登记入库的致富带头人310人，确定符合扶持条件的产业基地106个，通过项目需求对接会匹配了24个项目，共计投入646万元。

（3）投资入股型。整合村中资金或集体资产资源以入股的方式投资资质高、信誉好、实力雄厚的大型龙头企业或其他经济组织，获取股息分红。对集体经济薄弱村采取财政贴息贷款融资的方式，由村民合作社与市金投集团合资成立混合所有制公司，由该公司向商业银行申请贴息贷款，再与农业龙头企业进行贸易合作，市财政的贴息作为稳定收益留存村民合作社，归村集体所有。

（4）资产盘活型。在符合土地使用总体规划和土地整治规划的前提下，对目前村集体中处于闲置状态或使用效率较低的村集体资产资源，通过更换使用方法或者重新改造、承包、租赁、入股经济实体等方式，盘活现有资产，提高生产效益。

（5）服务增收型。支持村民合作社领办创办劳务服务队、运输公司、益农信息社等服务实体，为个人或经济组织提供劳务服务，获取集体经济效益。村民合作社要积极推动农村土地流转，为投资企业提供有偿服务，获取服务收益。对200万元以下、技术含量不高的农村公益类项目，原则上下放到村，有村集体成立的劳务服务公司或者建筑施工队承建。鼓励村民合作社牵头组建劳务合作社或劳务中介公司，承接劳务输出、环卫清洁、物业管理、村级公路养护、绿化管理、家政服务、企业后勤等业务，增加村集体经济收入。

（6）资源开发型。坚持开发利用资源与保护生态环境相统一，在符合国家产业政策和法律法规的前提下，充分挖掘村域内的水、林、风景等自然资源，特别是荒水、荒地、荒滩等资源潜力和文化内涵，鼓励村民合作社领办或者在经济能人、其他经济实体的带领下开发乡村旅游，发展农家乐、度假村、休闲观光农业等，增加村集体经济收入。

（二） 创新土地预流转模式

1.政府大力支持土地预流转

覃塘区在农村集体产权制度改革的过程中，结合农村土地承包经营权流转的相关实践，出台了《覃塘区加快农村土地承包经营权流转推进农业适度规模经营的实施方案》（覃办发〔2019〕1号），成立区、乡镇（街道）、村（社区）三级农村土地预流转服务机构，大力推行“农地服务公司+土地预流转”的模式。在企业到村里进行投资之前，由村农地服务公司出面和群众洽谈，签订《土地预流转、流转协议书》，事先通过土地预流转的方式将可流转的土地进行挂牌登记，再由农地服务公司集中流转给企业。在土地预流转的过程当中，政府也给予大力支持，落实各乡镇（街道）土地预流转工作经费50万元，对新增连片预流转面积达到100亩以上的村集体，给予30元/亩的服务经费。这一做法通过整合资源，使企业投资需求能够更好地和农村土地资源供给进行有效衔接，减少信息不对称；并且免除了企业一家一户进行对接的繁杂，降低了交易成本；进一步加快项目实施落地，提高了投资效率，推动了农村土地高效利用。

2.樟木镇土地预流转模式探索

在各村进行土地预流转模式的创新探索过程中，樟木镇已粗具成效。

（1）樟木镇改革背景

樟木镇位于贵港市覃塘区西北部，距覃塘区政府30公里，辖区内有25个村（居）委会，361个村民小组，人口约9.5万人，其中壮族人口占95%，区域面积249平方公里，耕地面积约13.9万亩，地属亚热带季风气候，具有得天独厚的热带农业生产条件，是传统的农业大镇。但随着城市化和工业化的发展，越来越多的农村青壮年劳动力外出务工，近5000亩土地无人耕种，土地撂荒的现象十分严重。随着农业产业化不断提高、政策扶持力度不断加大，企业与农户自主协商土地流转频繁，传统自由粗放的土地流转模式已不能满足市场需求，制约了本镇农业产业化的发展。为此，樟木镇结合实际，通过调研，积极探索推行土地预流转模式，对农村土地统一预流转，破解了农业生产不成规模、不成产业瓶颈问题，为樟木镇发展农业产业，助推乡村振兴战略做了积极探索。

（2）樟木镇土地预流转步骤

第一，成立村集体农地服务公司或村集体合作社。樟木镇各村以村为单位，注册成立农地服务公司，在农村集体产权制度改革完成后，各村成立了村集体经济合作社取代农地服务公司的职能。公司成立之后，通过召开村民代表大会或走家入户等方式，深入各家各户对土地预流转模式进行宣传讲解，结合土地确权成果，做好土地信息调查，组织群众完成地块确认，与村民确定流转意向，对于有流转意向的农户土地，编制、收集好地块信息，并与农户签订统一流转意向协议书。

第二，定做土地身份证，建立土地超市。为了更好地让企业、种植大户了解土地情况，更快招商出租，村集体公司将协调农业部门对流转出的土地进行检测，包括土壤元素含量，地质构成，PH值，湿度，附近的水源等，并对接好气象部门，统计日照时长。将检测到的数据进行分类统计，制作成表格，绘制好地形图，形成每块土地特有的身份证。便于企业和种植大户一目了然的选择合适自己的土地。在收集好地块信息之后，村集体公司通过樟木土地信息公众号，将全镇土地预流转地块汇总入库，并向社会公布全镇各村地块身份证，将土地摆上超市货架，扩大宣传，推进招商招租工作。

第三，开展土地招商、招租。村集体公司在政府的支持之下，通过线上线下两种方式进行招商招租。线上方面，村集体公司通在政府部门主流媒体、微信、QQ平台等发布土地流转信息，对“预流转土地”进行招商招租。同时将手续完善的预流转土地地块信息投放入覃塘区产权交易中心上线公布推广，并通过“E农村”交易平台，通过网络竞价进行招租。线下方面，镇党委政府整合资源，邀请外地商人召开土地出租招商会，利用“三月三”文化旅游节带领商家深入各村屯、了解本地土地情况及发展前景，并联合区招商局、农业局等部门发挥部门资源优势，列入相关部门的招商项目进行招租招商。

第四，为落地企业提供优质服务。协议签订后，村集体农地服务公司为企业的施工建设，如水、电接引，修路协调，证明出具等提供相应便利。在企业经营过程中，村集体农地服务公司协助投资方给农户发放租金、协调解决矛盾纠纷、跟踪服务好企业生产发展。实现双方的优势互补，共赢发展。

（3）土地预流转的初步成效

首先，土地流转更加规范，矛盾纠纷减少。传统的土地流转模式下，双方多是私下协商交易，没有正规的合同与协议来对双方的合法权益进行保障，也没有权威平台和机构的信用背书，产生了很多矛盾。通过土地预流转模式，由村集体公司作为中介，通过土地流转和租地协议联接村民和企业，规范了村集体公司与农户、企业之间的权利义务关系，更加公开、透明和规范。

其次，整合土地资源，促进产业发展。通过土地预流转模式，将全镇的农村闲置土地整合起来，盘活闲置资源。有利于创建农业产业化示范基地，引进龙头企业，促进企业集群发展，形成规模效益，培育壮大特色产业。樟木镇自2016年推行“土地预流转”模式以来，共流转土地26000亩，有力地推动了全镇农业产业化发展。全镇先后发展了5000多亩百香果，6000多亩柑橘，建设大型生猪养殖项目6个，产业规模效应初步形成。

再者，降低交易成本，优化营商环境。通过“土地预流转”模式，突破了农户有地难出租，企业租地无渠道，难以获得连片土地等瓶颈问题，由以往的“项目找地难”转变为“地等项目来”，更好地实现供需对接；由村集体直接将整片的土地外租给投资企业，减少了企业与农户直接面谈的环节；村集体公司为企业提供协助发放租金、协调解决矛盾纠纷、跟踪服务好企业生产发展，节约了时间，提高了效率，降低了交易成本。2016年以来，樟木镇成功引进了汉世伟食品有限公司、北京华夏助农科技发展有限公司等一批有实力的龙头企业，总投资额超过10亿元，催生了生猪、百香果、柑橘等农业产业，土地预流转在此过程中发挥了重要的作用。

最后，拓宽集体经济创收渠道，消灭了空壳村。在“土地预流转”模式下，一方面，村集体公司通过为企业提供服务获取劳务服务费从而增加村集体经济收入；2016年以来，共有12个村通过“土地预流转”模式获得服务费创收村集体经济36万余元。另一方面，龙头企业的引进为当地创造更多的就业岗位，实现了村民在家门口就业创收，对减少农村留守儿童和空巢老人、减轻农村家庭生活负担，实现脱贫攻坚具有重要意义。

（三） 农村产权交易平台与村集体经济孵化器联动

为了更好地整合农村资源要素，提供一站式综合服务，培育农村集体产业，覃塘区在县级农村产权交易中心的基础之上，配套建立了广西首个县级村集体经济孵化器，二者联动促进农村集体经济发展。

1.农村产权交易中心

（1）农村产权交易中心体系建设

广西农村产权流转交易市场体系通过“1+N”建设模式构建出自治区、市、县和乡镇四级平台。自治区级平台负责统一信息系统建设维护、统一交易规则设计、统一交易流程设计、统一收费标准制定、统一信息发布、统一交易审核及控制、统一结算规则、统一培训、统一数据汇集及检测、金融服务品种研发和增值服务品种研发等；市级平台负责信息发布、政策引导、市场监督和数据应用；县级平台负责交易系统应用、项目收集、初审、上报及成交后管理、交易鉴证、市场监督、市场监管、数据收集上报和开展各类配套服务等；乡镇平台负责项目收集、项目风险排查、交易指导和数据登记上报。在自治区级平台的统一指导下，地方政府负责平台硬件设施及运营主体建设，提供本地农村产权交易服务。

（2）农村产权交易流程

首先由转让方提出委托申请，在经过产权查档确认产权归属之后，确认土地出让方式，产权交易平台提供的出让方式有转让、出租、入股、抵押等，随后即可在平台上进行信息发布，征集意向受让方。其次是平台组织交易环节，通过网络电子竞价方式，进行竞买登记、保证金缴纳、网络电子竞价、签订成交确认书等环节。此外平台也提供协议转让、多方谈判和招投标等交易方式。在签约完成之后，平台收取服务费用，进行结算交割，并出具交易鉴证书，完成交易。交易流程如图3-1所示。

                                                                                                                 

图3-1 农村产权交易流程

（3）产权交易中心配套服务

产权交易中心提供了丰富的配套服务，包括产权交易、农业投资、法律服务、专家咨询和品牌包装在内的交易平台服务；土地保险、土地评估、资产处置、融资租赁和挂牌展示在内的农业金融服务；土地托管、农资采购、农技服务、农机租赁和农产品电商在内的农业社会化服务；以及需求匹配、项目撮合、实地勘探、项目路演和专业管理等农村经纪人服务。

2.村集体经济孵化器

（1）村集体孵化器主要功能

村集体经济孵化器主要为发展村集体经济提供市场咨询、农资供给、人员培训、产品展销、产权交易和金融信贷六大功能支持；通过市场咨询，结合当前市场，对覃塘区146个村（社区）的农村经济发展特点、优势、前景等情况研判分析，指导村集体制定出村集体经济发展“一村一案”，同时为发展村集体经济提供政策、法律咨询等服务；为各村发展集体经济提供种苗、化肥等服务；定期举办农村经济、种养技术、法律政策等培训班，对村“两委”干部、农村经济能人实施培训，增强其致富带富能力；打造农产品“一村一品”产销馆，通过实地展销、成立电商平台网络推广销售、与酒店大型超市等方式，解决集体经济农产品销路问题；运用农村集体产权交易中心，对村集体资产、资源实施公开交易流转，拓宽农村融资渠道，实现村集体增值流转；通过农业招商项目展示，吸引金融、保险等企业入驻；支持物业发展型、产业发展型、投资入股型、资产盘活型、服务征收型和资源开发型多元化发展模式。目前已经进驻了十二个部门和企业，其中农业农村局、林业局等涉农部门主要负责提供业务指导和政策支持；华夏助农、汉世伟、荷岸汇兴绿希望等农业龙头企业主要负责提供农技农资、市场信息等服务；北部湾产权交易所、广西金融投资集团、邮政储蓄银行、邮乐购太平洋保险等企业主要负责提供产权交易、金融、保险、信贷和物流等服务。

（2）村集体孵化器孵化流程

村集体产权孵化器项目孵化一般包含项目申请、项目评估、确定入孵提供服务、孵化效果评估、成熟出壳和跟踪服务六大环节。在进行项目孵化时，首先从项目库中或库外选择孵化的项目，向孵化管理单位递交孵化申请；在项目评估环节组织龙头企业、覃塘区发展村集体经济领导小组或委托科研院所、中介机构等进行项目评估；确定为孵化项目之后，提供市场咨询、农资供给、人员培训、产品展销、产权交易和金融信贷等服务；经过一段时间的孵化，缺乏自主能力或经营亏损没有后续资金运作的项目无法顺利孵化出壳，连续三年营收增长率在30%以上，孵化项目经营得当，可以获得区级以上相关部门认可，确认为示范基地。

（3）创新长效机制

村集体经济孵化器坚持群众参与、群体收益为出发点和落脚点，坚持群众-集体-企业三位一体共同受益；注重以入股租赁、联营发展、招商引资等方式利用土地，运用资产出租收益、入股分红收益建立定期增长机制，实现村集体经济的长效发展。

3.农村产权交易中心与集体经济孵化器建设成果

在农村产权交易中心方面，目前有107宗交易项目在北部湾产权交易所集团农村产权“E农村”交易平台正式上线，预流转土地面积25579.72亩，成功交易16宗，流转土地面积2667.3亩，成交金额达1041.762万元。其中，平天山谭坪林站4林班14小班211.5亩土地转让项目起拍价78万元，经过100次竞拍，最终成交价111.4万元，增值70%，大大提高了农村土地的流转效率和价值。另一方面，村集体经济孵化器建成以来，成功举办了土地承包经营权流转、农村产权交易、金融信贷、百香果种植和致富带头人等培训班20多期，培训各乡镇分管农业领导、第一书记、村干部、种植大户等2000余人次，充分发挥了技术咨询和人员培训的功能，起到了很好的宣传推广效果。目前已经进驻孵化器的村集体经济发展项目有汉世伟现代化养殖、沃柑和百香果种植、食用菌种植、稻虾共作以及澳洲坚果等6大类共36个项目，涵盖了25个贫困村。汉世伟现代化养殖项目从2018年开始在樟木镇中周村、川山村、寺江村投资新建公猪站、母猪场、肉猪培育场、实验场等4个工程，存栏量可达85000头。其中覃塘区14个贫困村投入资金421万元入股建猪场，每年按收入的10%分红，3年后汉世伟公司将猪场购回。华夏助农在檀木镇川山村、寺江村投资建设3000亩百香果、套种柑橘种植基地。截至2018年5月，项目累计种植100亩，完成投资2000万元，元金村、中庸村、李塘村等3个村联合成立家庭农场，投资60万元，参与到项目建设。2017年广西绿希望农业发展有限公司指导投资300万元在樟木镇中周村建设500亩富硒百香果种植基地，辐射带动中塘村、凌动村分别种植200亩、15亩。五里镇云表村、龙贵村、东流村三个贫困村出资60万元建设50亩黑木耳种植基地。截至2018年5月，已经种植约10万株菌棒，项目收入达14.3万元，为云表村、龙贵村、东流村集体经济创收上万元。通过“村民合作社+农村经纪人+农村产权交易平台+村集体经济孵化器+农业投资企业”模式，成功引进国家级高新技术企业、国内农药制剂领域上市公司深圳诺普信农化股份公司，3月份签约流转土地460亩建设稻虾共作示范基地；4月份再次签约流转土地1万亩，总投资2.18亿种植澳洲坚果，预计年产量3000吨，产值超过4500万元，带动当地300户群众就业，极大地提高了农村集体经济的产业发展能力。

4.农村产权交易中心与集体经济孵化器联动评价

通过农村产权交易平台建设，推进了农村土地流转的效率。从供给侧来看，覃塘区通过土地预流转，整合了大量的农村土地资源，仅樟木镇就预流转土地1.5万亩；从需求侧来看，农村产权交易平台的受众面更广，通过网上挂牌，直面需求市场，能够更好地实现供需对接，从供给与需求两方面提高效率。此外，农村产权交易平台能够使农村资产交易更加公开透明、规范化和制度化，减少交易过程中的信息不对称，降低不确定性，保护交易双方的合法权益。最后，农村产权交易中心还可以为产权受让提供资质支撑，减少通过产权抵押获得银行贷款融资的风险，提高贷款成功率。农村产权交易平台的建设，使得农村的资源资产活起来、转起来；在此基础上，村集体经济孵化器又通过企业对接、招商引资，用项目和产业的方式，将活起来、转起来的农村资源资产融入村集体产业发展，从而通过农村产权交易平台和村集体经济孵化器的联合互动，形成了农村集体经济长效发展机制，促进农村集体经济不断发展壮大。

四、存在的问题（一）基层力量严重不足

农村集体产权制度改革政策性强、涉及面广、环节众多。在改革推行的过程当中，前期准备和宣传需要进行大量宣讲、培训和传单发放工作；在清产核资过程中要填写各种类型的台账、档案和表格，需要专业的财会技术；并且产权制度改革工作人员往往为各级抽调兼任，很多基层工作人员常常需要挨家挨户做工作，人少事多的矛盾非常明显，导致相关政策无法及时落实，影响工作效率。

（二）长效治理机制缺乏

在股份经济合作社成立之后，针对一部分仍由“两委”担任理事长的村（社区），两个机构一套班子，如何逐步理顺股份经济专业合作社与村两委的关系，做到政经分离；针对由股东代表大会选举产生的理事长，如何正确制定监督、激励和考核机制，发挥技术能人和经济能人的带动作用，保障村集体资产保值增值，都有待进一步探索。

（三）长效发展方式不够

农村集体产权制度改革的目的是为了促进农村集体经济的发展。在改革过程中，要在清产核资、身份确认、量化配股、成立股份经济合租社的基础上，结合当地的资源禀赋，探索集体经济发展的长效机制。目前大多从物业出租、产业发展、投资入股、资产盘活、服务增收、资源开发等形式出发，但由于缺乏相关的财税、土地、金融和人才政策配套支持，探索结果往往不够理想。

五、下一步工作（一）完善改革配套，优化政策支持

进一步明确农村经济专业合作社组织形式和职能定位，在国家未出台相关法律法规之前，制定出台相关条例和指导性改革意见，用政策制度保障其健康运行，让基层干群由“要我改”向“我要改”转变。重点加强注册登记、减免税费等方面的政策和制度建设，消除基层干群的后顾之忧。

（二）深化改革措施，转变经营方式

推进运营激励机制创新，健全完善内部治理机制，提升集体资产的经验管理水平，提高股份经济合作社的带动能力和市场竞争力；逐步理顺村社股份经济合作社与村两委的关系，实现村两委只依法负责社会管理和公共服务，股份经济合作社只负责集体资产的管理和运营，做到各司其职；与此同时，妥善处理好积累和分配，分配和发展的关系，一些集体经营收入较少的村社，可以采取暂不分红的形式，由村集体经济组织统筹管理使用，集中资金，把钱用在刀刃上。

（三）立足产权制度改革成果，推进村集体经济发展

结合自身发展实际，进一步研究落实支持农村集体经济发展的财税、土地、金融和人才等政策措施，鼓励经济发展水平较高的村，加快发展集体物业经济和农村二三产业；鼓励和支持以农业为主、集体资产较少的村，结合农业产业建设种养基地和发展乡村旅游，采取“资源+资本”的方式吸引社会资本开发新的产业项目；支持农村产权交易平台和村集体经济孵化器的联合互动，培育更大的产业动能；为实现按股分红创造条件，探索村集体经济增长方式转变和发展模式创新的途径，增强集体经济发展的内生动力和可持续性。（来源：孔见三农）