田利辉：党中央重大部署！国家“家底”如何摸清？

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田利辉（南开大学金融发展研究院院长、教授、博导）

国家宏观资产负债表的构成

经济治理的前提是明晰经济状况。GDP衡量的是国内经济增长和变化，投资、消费、出口这“三驾马车”实际上是微观主体行为的结果，是研究宏观经济运行的核心指标。微观主体的行为带来国内财富的变化，反映的是流量。故而，以GDP为中心的国民经济核算还不足以全面反映一个国家的宏观经济运行情况。要想真正把握宏观经济运行的规律和新特征，需要编制、剖析和管理国家宏观资产负债表。

国家宏观资产负债表是综合反映一个国家在特定时间点上拥有的资产和负债的总量及其结构的统计表，是国家在某一时点上的财务状况报表。编制国家宏观资产负债表是全面了解我国资产负债总量与结构、研究资产负债部门分布与变化的重要依据，为我国“摸清家底”提供参考，对宏观管理十分重要。

国家宏观资产负债表不是一张单一的报表，而是一个横向分部门、纵向分层级，以及相关补充报表和注释组成的报表体系。横向上，国家宏观资产负债表是由不同经济部门的资产负债表汇总而成的，涵盖了政府、住户、企业、金融机构等部门的资产与负债规模和结构。纵向上，宏观资产负债表既可以是一个国家整体的资产负债表，也可以是某一省、自治区、直辖市，或某一地级市、县（区）的资产负债表。从某一角度、某一范围对国家经济状况进行分析的报表，比如主权资产负债表、对外资产负债表等，也都属于国家宏观资产负债表的范畴。

国家宏观资产负债表是国家财务状况阶段性的静态体现，能够反映有关主体在某一特定日期所拥有或控制的经济资源、所承担的现时义务和所有者对净资产的要求权。其功用除了摸清家底、内部治理、防范风险、明晰方向外，也可让人们在短时间内了解国家或相关部门及区域的实力状况。

利用“资产=负债+所有者权益”的会计平衡原则，该表将合乎会计原则的资产、负债、股东权益交易科目分为“资产”和“负债及股东权益”两大区块，在经过分录、转账、分类账、试算、调整等会计程序后，以特定日期的静态企业情况为基准，浓缩成一张报表。

国家宏观资产负债表的资产部分反映了国家在某一特定日期所拥有的经济资源，这些资源预期能够为国家带来未来的经济利益。国家宏观资产负债表的资产核算范围涵盖境内的几乎全部资产，包括金融资产、不动产、道路桥梁、矿产资源，甚至是人力资本等，核算范围远超出微观经济体。资产有多种分类方式，如可分为有形资产和无形资产、流动资产和非流动资产、金融资产和非金融资产。国家宏观资产负债表一般包括金融资产和非金融资产。对于国家等宏观会计主体来说，金融资产指各经济部门、经济主体之间交易产生的资产，包括存款等货币资金、应收款项、贷款、股权投资、债权投资等；非金融资产只包括与经济交易无关可以独立存在的实物资产，如存货、固定资产、建筑物，以及无形资产如专利权、采矿权等。

国家宏观资产负债表的负债部分反映了有关主体在某一特定日期所拥有的债务。负债也有多种分类方法，最常见的是按照需要归还的时间要求，分为流动负债和长期负债，流动负债一般用于满足短期的流动资金需求，长期负债一般用于长期投资及固定资产更新等。按照债权人的身份和特征，可以分为对国家(政府)的负债，如应交税费；对金融机构和投资者的负债，如短期借款和应付债券；对企业员工的负债，如应付薪酬；对外国政府或国际组织的负债，等等。还可以按照债务人的身份和特征进行分类，例如国债、地方债、企业债、商业往来、民间借贷等。以政府资产负债表为例，其在包括现实负债和直接负债的同时，还包括隐性负债和间接负债。从政府的角度来看，负债更多强调的是政府的“义务”，这就需要经济资源来保障支付。也就是说，政府的负债是政府需要履行的责任。

宏观资产负债表需要切实反映国民经济核算体系（SNA）中的资产负债，报告国民经济总体、地区或部门在一定时点上拥有各类资产和净值的状况。宏观资产负债核算是以国民经济总体或一定区域或机构部门为核算主体，以其拥有的经济资产存量及其变化为对象的核算客体，综合反映其经济运行的结果及经济实力。这可以明晰国民经济运行的起点和终结的存量规模与结构，进而与国内生产总值核算、投入产出核算、资金流量核算、国际收支核算等流量核算一起，反映社会再生产过程中的生产、分配、消费、积累，以及这些活动对国民资产的影响。这对于制定经济和社会发展规划、宏观调控政策，以及推进国家治理体系和治理能力现代化意义重大。

为何要探索国家宏观资产负债表管理？

编制和管理好国家宏观资产负债表，可以有效防范房地产、地方政府债务、地方金融机构等重点领域风险问题。

助力防范房地产领域风险。房地产是国民经济的支柱行业，事关经济稳定、民生就业和金融风险等问题。房地产需要稳定发展，但是确实不应出现价格飙升，进而影响民生发展，甚至形成泡沫经济。房地产问题的应对和解决需要因城施策、精准施策、一城一策。这就需要明确各个城市、各个地方的账本子，房地产存量和未完成增量、明晰土地价值和使用情况、居民财富构成和机构资产状况等。仅进行某地的国内经济核算的汇报，难以让国家明了地方房地产政策是否正确、精准和有效。故而，我国需要编制宏观资产负债表，开展各地的宏观资产负债分析，进而评价、监督和推动各地施行特色化房地产政策，实现差异化发展。

有序应对“地方债”问题。“地方债”是有财政收入的地方政府及地方公共机构发行的债券，需要地方政府根据信用原则来还本付息。我国的地方债是作为地方政府筹措财政收入的一种形式而发行的，其收入列入地方政府预算，由地方政府安排调度。鉴于地方债为地方发展筹资融资的定位，倘若没有存量的基础和约束，则容易造成各地争相发行债券的局面。同时，地方债是由政府信用背书，这意味着起决定性作用的市场往往会对地方债照单全收，而难以实现市场化的遴选甄别和优化配置。这会导致我国地方债务高企，形成影响可持续发展的风险。

如果出现政府信用的市场失灵问题，往往要依靠行政手段来约束地方债的发行和筹措。地方债的发行限制不应是各地总量规模上的限制，而应该根据各地政府所管辖的实际资产进行比例上的约束。比例的约束也不应该绝对化，而需要根据能否按时还本付息的现金流管理能力来进行地方债发行与否的决策管理。能否按时还本付息，是负债所形成的资产能否形成现金流和形成现金流的规模所决定的。然而，地方GDP的核算难以反映各地负债所形成资产的现金流产生能力。我们需要编制宏观资产负债表，明确各地的资产规模和资产质量，从而有效地实现中国式现代化的地方债管理工作。

更好防范地方金融系统风险。多数中小金融机构的实际控制人、经营区域和客户往往是地域性的，其风险也往往局限在某些地方。这就是说，中小金融机构往往具有地方属性，需要地方政府在中央有关部门领导下开展中小金融机构风险防范和化解。这需要明确地方的经济实力。经济实力不是每年的GDP表现，而是长期的财富积累。也就是说，只有编制各地的宏观资产负债表，才能更好了解各地的经济现状，进而有效防范系统性金融风险。同时，宏观资产负债表能够清晰地报告金融资产和非金融资产的细目规模，进而可以更好地了解各地金融化问题，推动金融服务实体经济。

此外，编制国家宏观资产负债表能够明确反映我国经济资产总量，也能够从中知悉国家对外的债权和债务。这有助于准确把握国家经济的健康状况。在发生国际经济危机冲击之时，能够更好进行应对和化解。

带来哪些预期成效？

▲深化供给侧结构性改革。推进中国式现代化需要深化供给侧结构性改革，开展国家资产债务表管理工作是深化供给侧结构性改革的必由之路。供给侧改革是结构性改革，目的在于实现要素的最优配置，需要用增量改革促存量调整，在增加投资过程中优化投资结构、产业结构，进而开源疏流提升经济增长的质量和数量。供给侧结构性改革是资产端改革，目的在于矫正要素配置扭曲，将负债和所有者权益组成的资产优化配置，通过调整实现发展，在调整资产结构的过程中提升效率，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，更好满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展。有效地推动供给侧结构性改革亟需明确供给侧的状况、我国分布在各地的国家资产情况，以及广义政府、企业、金融机构和居民各部门资产的结构。只有了解国家宏观资产情况，才能明晰供给侧状况，进而深化供给侧改革。

就供给侧发展而言，随着老龄化社会的到来，我国需要明确各地的设施设备及各处各部门资产和负债情形，才能够更好地开展退休调整和养老工作，落实好尊老爱老服务。同时，也可以根据发展需要和经济承受能力，有效鼓励奖励生育，从而实现中国劳动力的可持续发展。

供给侧结构性改革不仅是劳动力要素的变化和优化，而且是资本要素的壮大和配置。土地是重要的资本要素。我国房地产、农村土地等改革如何推进，不仅需要土地的区位和用途的规划，更加需要明确土地的价值和权属分布。而且，资本的发展需要金融的力量。金融资产的现有存量和分布结构也是重要的基础性信息。宏观资产负债表能够相对清晰地反映各部门各地方的地产、房产和金融资产，这也是供给侧资本要素改革的重要基础。

面对新一轮科技革命和产业变革，我国需要乘势赶上，让“中国制造”发展成为“中国智造”和“中国创造”。这意味着，供给侧结构性改革不仅要强调资本、劳动力的必要性，更要强调创新创造的重要性。创新创造的关键是人才。人力资本是不少国家开展宏观资产负债表管理的重要内容。国家宏观资产负债报表工作会在探索实行中不断推进，逐步纳入人力资本的编制和管理，进而推动我国从“人口红利”发展为“人才红利”。

在供给侧结构性改革不断深化的同时，我国亟需理顺央地经济关系，开展财税改革。然而，全国各地情况各有特色，经济发展阶段存在着显著差异。这意味着，我国国税、地税和转移支付不能进行简单的比例切分，而应根据各地所支配的资产和负债情况进行中央和地方之间的财政分配。编制和管理国家宏观资产负债表是我国财税改革的重要基础。

▲推进我国经济社会高质量发展。当前我国经济已进入高质量发展阶段，高质量发展需要经济结构的优化、资源效率的提升，需要把增量结构调整和存量结构调整有机结合起来。这意味着，需要明晰我国的资产存量情况和需要管理宏观资产负债表。

高质量发展不仅需要把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，而且需要完整、准确、全面贯彻新发展理念，推进经济质的有效提升和量的合理增长。高质量发展有助于解决我国经济发展不充分不平衡的问题。经济增长不充分往往是存在卡点堵点，这需要统计核算生产要素、生产部门或者生产区域现有状况和发展问题，找到卡点堵点所在。经济增长不平衡需要区域之间和部门之间进行存量和增量的比较，找到协调发展和融合发展的路径。这两项工作都需要宏观资产负债表的编制和管理。

高质量发展是突破式、跨越式和前沿式的发展，需要大力发展新质生产力。探索实行国家宏观资产负债表管理可促进各类先进生产要素向发展新质生产力集聚，大幅提升全要素生产率。宏观资产负债表可以揭示经济总体和各机构部门的资产配置情况，为优化资源配置提供重要的基础信息，促进资本和劳动等生产要素向新质生产力领域流动。新质生产力发展需要政策支持。宏观资产负债表为政府提供了一个全面的工具，用以评估和制定经济政策，确保政策的科学性和有效性，推动培育和支持新质生产力的发展。

高质量发展是协调、融合和和谐发展，需要我们推进普惠事业，实现共同富裕。宏观资产负债表能够帮助政府全面把握国家经济状况，为政策制定提供依据，这有助于推动经济的稳定增长，为实现普惠发展和共同富裕打下坚实基础。特别是通过宏观资产负债表的管理，可以加强对地方政府债务的监管，控制地方债务的无序扩张，这对于维护经济安全和稳定，推进共同富裕具有重要意义。宏观资产负债表也是实现科学宏观调控的重要工具，有助于政府更好地进行逆周期调节，保持经济平稳健康发展，这是实现共同富裕的关键条件。而且，宏观资产负债表的管理有助于优化社会资源配置，提高金融服务的普及性和可得性，特别是小微企业、“三农”等重点领域，有助于实现普惠发展。宏观资产负债表的管理和政策引导也有望促进金融资源向农村地区倾斜，支持乡村产业发展和基础设施建设，这是实现共同富裕的重要途径。此外，宏观资产负债表为多部门政策协同提供了重要依据，通过加强组织协调和政策引导，可以更有效地推进普惠金融和共同富裕的目标。

高质量发展是可持续发展，需要爱护环境，推动绿色低碳发展。中国碳达峰、碳减排承诺的落实需要经济整体结构的优化和资源效率的提升，需要通过宏观资产负债表来明晰国家和各地各部门的资产和负债状况。实际上，宏观资产负债表的管理是国家绿色发展体系构建的重要基础。只有明晰资产负债存量情况，才能有效地提供低成本资金支持清洁能源、节能环保和碳减排技术等重点领域的发展。在国际层面上，宏观资产负债表的管理有助于展示一个国家对环境保护和可持续发展的承诺，促进国际社会对我国经济的信心，加强绿色金融领域的国际交流与合作。

重点在哪？

实行国家宏观资产负债表管理工作，应坚持准确、渐进和特色的原则，工作重点应主要放在采样先行、行政统筹、中国适用和管理推行四个方面。同时，在制定国家宏观资产负债表时，应高度重视报表编制的高质量和报表使用的有效性，切实发挥其推进国家治理体系和治理能力现代化的积极作用。

◈编制国家宏观资产负债表应坚持真实准确与审慎核算相统一、整体推进与分步实施相结合、国际标准与中国实际相协调的原则。

第一，编制国家宏观资产负债表务求真实准确，否则可能误导政府决策。故而，报表编制务必审慎，要按照可确认、可计量、可交易、可核实的原则进行核算，确保数据的真实性和准确性。需明确资产负债表应包含的科目及其定义，如文物资产、国防资产、地下资源等是否纳入资产范畴，以及如何纳入，负债方面尤其是或有负债的认定。宏观经济管理部门需加强对全国和地方资产负债表的研究，注重资产负债表流量指标与存量指标的衔接，为宏观经济运行的监测、预警及决策提供参考。

第二，国家宏观资产负债表编制工作需要整体推进，形成系统性工作体系，建立系统全面的资产负债统计数据库，提高资产负债表编制的时效性，并构建国家宏观资产负债表编制的理论体系。需要注意的是，编制具体工作是一个渐进的过程。可以对基础资料状况好、核算方法成熟的项目先行核算，对核算方法不够完善、基础数据较难以支撑的项目，待条件成熟后再逐步纳入核算范围。工作也可先从遴选三、四个区域进行试验式编制，然后再逐步推广到全国。

第三，国家宏观资产负债表编制工作可参考国际标准和经验，在参考中完善。编制工作应当结合中国的实际情况进行应有的调整，确保资产负债表的适用性和有效性，基于中国国情构建具有中国特色的国家宏观资产负债表编制和管理体系。

◈探索实行国家宏观资产负债表管理需要着重把握从采样到总体、从研究到行政、从国际经验到中国特色、从报表编制到资产管理四个方面。

第一，我国历史上尚未实行过国家资产负债报表管理，但是正如前文所述，国家宏观资产负债表内容丰富、体系庞大，是多个部门和各个地区报表的综合和整合。故而，在报表编制和管理工作中，不妨在东部、中部、西部和东北地区遴选四个样本省市先行采样，开展试验性的编制工作。在此过程中，开展评审评判，直至相关工作得以相对完善，然后再向全国推广，进行总体的编制工作。

第二，国家宏观资产负债表的编制需要深入研究，但是要适时从研究部门转到行政部门予以推进。研究部门可以提出国家宏观资产负债表的理论、框架和工作建言，但是行政部门需要及时介入，推动这一工作的按时落实，确保数据收集整理的真实和全面。国家宏观资产负债表的管理工作更应该由有关行政部门担纲领责，确保工作得到有效落实。

第三，国家宏观资产负债表的编制和管理工作应认真借鉴国际经验，但是务必要与中国国情相结合，形成适用中国实际的国际资产负债表编制和管理方案。实际上，有关研究工作应该从考察、梳理和综合各国国家宏观资产负债表编制和管理工作入手，然后开展相关的研究和研讨，并结合中国国情，提出中国国家宏观资产负债表管理方案。国家宏观资产负债表的行政管理应在党的领导下基于国家治理现代化的设计蓝图予以及时地推进和施行。

第四，国家宏观资产负债表的编制需要各方面各领域的投入，故而应当在真实准确的基础上和高质量编制的前提下，予以全面有效的应用。我国相关部门可以据此开展立法工作，确保使用预期中高质量的国家宏观资产负债表对各地域、各部门的资金、资产、资源进行优化配置，对相关人员进行优化调整，进而深入推进我国供给侧结构性改革，推进中国式现代化。

上文略有删减
选自 | 《人民论坛》杂志2024年第16期