张海鹏:全方位夯实国家粮食安全根基

张海鹏（中国社会科学院农村发展研究所副所长、研究员）

粮食安全是“国之大者”，是极端重要的国家安全的一部分。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把确保粮食安全作为治国理政头等大事，推出一系列战略举措，显著提高了粮食综合生产能力，我国粮食产量连续9年稳定在1.3万亿斤以上，实现了谷物基本自给、口粮绝对安全。但同时应清醒地认识到，我国粮食供求紧平衡的格局短期内难以改变，国际环境也日趋复杂严峻，这对保障国家粮食安全提出了更高要求。面对新形势新变化，必须时刻绷紧粮食安全这根弦，全方位夯实国家粮食安全根基，力求在更高水平上确保粮食稳定安全供给。为实现这一目标，必须坚持“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，走中国特色粮食安全之路，既着眼于“地、技、利、义”综合施策的同时，又要践行“大食物观”，不断拓宽食物来源。

“保障国家粮食安全的根本在耕地，耕地是粮食生产的命根子。”经过多年努力，我国形成了耕地数量、质量、生态“三位一体”保护制度体系，包括占补平衡、用途管制、污染防控、生态修复等一整套政策措施，耕地保护工作取得显著成效。耕地总量持续下滑趋势得到初步遏制，守住了18亿亩耕地红线；耕地质量也有所提升，截至2022年底，全国已累计建成10亿亩高标准农田，占全国耕地的一半以上，稳定保障1万亿斤以上粮食产能。但是，我国耕地保护中一些长期积累的深层次矛盾依然存在，部分新问题也逐渐凸显，新老问题相互交织，使耕地保护任务更加艰巨。

下一步，做好耕地保护工作需要在三个方面继续发力。一是严守耕地总量。截至2022年底，我国耕地面积19.14亿亩，而且在2021年、2022年连续两年实现全国耕地总量净增加，要及时总结经验，把这一良好势头延续下去。与此同时，要继续落实最严格的耕地保护制度，加强用途管制，坚决遏制耕地“非农化”和永久基本农田“非粮化”。要完善撂荒耕地复耕复种的政策措施，重点是统筹考虑粮食生产和农民增收的关系，分类稳妥地推进违规占用耕地的整改复耕。还要完善耕地占补平衡制度，坚持“以补定占”，确保到2035年全国耕地总量不低于18.65亿亩。二是提升耕地质量。保耕地，不仅要保数量，还要提质量，关键是提高高标准农田建设的标准和质量，扎扎实实把15.46亿亩永久基本农田建成适宜耕作、旱涝保收、高产稳产的现代化良田。就当前而言，要优化高标准农田建设任务的区域配置，把高标准农田建设任务更多布局到粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，让平原、连片、土壤质量高的耕地优先成为高标准农田。三是挖掘后备耕地资源。重点是加强对非传统耕地资源的开发利用，把“以种适地”和“以地适种”相结合，对盐碱耕地进行治理改良，推动盐碱耕地综合利用。按照现有技术水平，至少有5亿亩盐碱地可进行综合改造利用，潜力十分巨大。此外，通过加强丘陵地区的农业基础设施建设，主要是宜机化改造，还可以再建设出一批数量可观的良田。

“稳产增产根本出路在科技。”当前，我国农业科技进步贡献率超过63%，农业科技整体水平已迈入世界第一方阵，但同世界先进水平相比还有较大差距，还存在不少“卡脖子”难题。未来，要把发展农业科技放在更加突出的位置，通过作物品种改良、农田基础设施改进和农作技术进步等，不断提高粮食单产水平。

一是加快种业振兴。种子是粮食安全的关键，是“藏粮于技”的重中之重。虽然我国在种源上基本解决了“有没有、保生存”问题，在很大程度上能够满足国内需求，但在“好种源、高质量”方面还有较大差距，在一些品种、环节和领域存在“卡脖子”风险。比如，玉米、大豆单产不到世界先进水平的60%，生猪的饲料转化率、奶牛产奶量只有世界先进水平的80%左右，等等。要确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中，就必须把种子安全紧紧握在自己手中，抓住种业振兴这个“牛鼻子”，深化保护体系建设、品种测试、育种创新、知识产权保护等方方面面的改革，加大支持力度，全面实施生物育种重大项目，着力破除种业“卡脖子”难题，早日实现重要种源自主可控和优良品种的持续更新升级。

二是提升农业机械化水平。农业机械化是加快农业农村现代化、提高粮食生产能力的基础支撑。近年来我国农业机械化发展迅速，2022年农作物耕种收综合机械化率达到73.11%，农机作业总面积达到73.59亿亩次，为保障粮食等重要农产品供给提供了强有力支撑。但同农业强国建设目标要求相比，我国农业机械化发展仍任重道远。要持续推进农业机械化、智能化，推动机械化与农艺制度、智能信息技术、农业经营方式、农田建设相融合适应，提升农机装备产业链供应链韧性和安全水平，加快实现农业机械化全程全面高质高效发展。

三是提高农业科技体系整体效能。当前以生物技术和信息技术为特征的新科技革命正在重塑全球农业形态，生物育种、智能农机装备、大数据智能技术等实现重大突破，必须抓住这一重大机遇，实现农业科技自立自强，推动我国农业实现从传统农业到现代农业再到未来农业的转型。要优化农业科技创新体系，构建政府、科研机构、企业等多主体多方参与、梯次分明、分工协作、适度竞争的农业科技创新体系，形成政产学研用深度融合的研发框架，提升整体创新能力。以产业需求为导向，推动创新体系和产业体系更好融合，实现基础性、战略性、原创性重大农业科技突围突破，用最好的技术种出最好的粮食。

耕地“非农化”“非粮化”的重要原因是种粮的比较收益偏低。习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第五次会议时强调，稳定粮食生产，确保粮食安全，必须保护和调动农民种粮和地方抓粮积极性，健全种粮农民收益保障机制和粮食主产区利益补偿机制。

一方面，要调动农民种粮的积极性。种粮比较收益偏低是影响农民种粮积极性的首要原因。通过提高粮食生产效益，不让农民在经济上吃亏，才是稳定粮食生产的治本之策。要不断健全价格、补贴、保险政策体系，让农民种粮能获利、多得利。继续完善粮食等重要农产品价格形成机制，提升收储调控能力，坚持完善最低收购价政策，逐步形成价格低时补贴生产者，价格高时补贴低收入消费者的机制。创新和加强种粮农民补贴政策，提升补贴的精准性，切实把农业补贴同粮食生产挂钩，让多生产粮食者多得补贴。完善农业保险政策，扩大完全成本保险和收入保险覆盖面，提高农业保险保费补贴力度，降低种粮农民收入损失风险。推动现代化集约化农业发展，发展多种形式的农业适度规模经营，提高生产效率，提高种粮比较收益。

另一方面，要保护主产区抓粮的积极性。产粮大县大多经济落后、财政紧张，支持粮食生产的动力不强、能力也有限。要继续优化产粮大县奖励政策，提高对粮食主产区和产粮大县的财政奖补力度，完善种粮大县遴选机制，使奖补政策更加精准有效。积极发展粮食加工业，推动产业链向主产区和产粮大县集中，提高粮食产业发展的效益和竞争力，把增值收益和税收尽可能留在主产区和产粮大县。积极探索产销区省际横向利益补偿机制，建立与粮食调出量、输入量挂钩的发展帮扶机制，密切主产区与主销区的利益联结机制，推动主销区发展资源向主产区转移，调动地方政府抓粮食生产的积极性。

粮食是具有一定公共产品属性的特殊商品，这决定了确保粮食安全既要发挥市场机制，更要发挥政府的主体责任。2022年全国两会期间，习近平总书记就曾指出，“要全面落实粮食安全党政同责，严格粮食安全责任制，主产区、主销区、产销平衡区要饭碗一起端、责任一起扛。”近年来一些地方抓粮食生产积极性不高，部分平衡区与主销区的粮食自给率持续下降，粮食生产越来越向主产区集中，导致粮食调度风险不断集中。

未来还要进一步强化粮食安全责任制考核，督促各地真正把保障粮食安全责任扛起来，粮食主产区、主销区、产销平衡区各级党委和政府，无论耕地多少，都要保面积、保产量，切实承担粮食生产责任。习近平总书记在2023年第6期《求是》杂志上发表的《加快建设农业强国推进农业农村现代化》中指出，“保障粮食安全，要在增产和减损两端同时发力”。减少粮食损耗相当于粮食增产，是保障粮食安全的重要途径，也是全社会履行粮食安全保障责任的重要方式。要深入贯彻《反食品浪费法》，建立健全长效机制，在粮食生产、储藏、运输、加工等各环节都要采取针对性、操作性、指导性强的节粮措施，加强监督管理，全链条减少粮食损耗。要全面加强对餐饮行业和家庭餐饮浪费的制止，推广绿色健康饮食，反对过度消费。加大宣传力度，弘扬中华民族勤俭节约的优良传统，不断营造节约粮食、健康消费的社会风尚。

2023年4月，习近平总书记在广东考察时指出，“解决好吃饭问题、保障粮食安全，要树立大食物观，既向陆地要食物，也向海洋要食物，耕海牧渔，建设海上牧场、‘蓝色粮仓’。”立足“大国小农”的自然资源禀赋，必须全方位、多途径开发食物资源，开发丰富多样的食物品种，构建多元化食物供给体系，既有助于确保粮食安全，也能满足人民多元化、品质化、营养化的食物消费需求。《第三次全国国土调查主要数据公报》显示，我国有42.62亿亩林地、39.68亿亩草地、1.8万公里海岸线、1.32亿亩河流水面以及1.27亿亩湖泊水面，蕴藏着粮油肉蛋鱼奶果蔬菌等丰富的食物供给来源，挖掘空间和潜力巨大。以森林食物为例，当前我国各类森林食物产品产出近2亿吨，约占全国农业粮食产量的30%，尤其是水果和木本粮油产业发展迅速，核桃、油茶、板栗、枣、苹果、柑橘等产量均居世界首位，为确保粮食安全作出积极贡献。

未来，要在构建多元化食物供给体系方面迈出较大步伐，初步形成同市场需求相适应、同资源环境承载力相匹配的现代农业生产结构和区域布局，进一步开发草原森林海洋资源，积极发展木本粮油、森林食品、草原畜牧业、水产养殖、远洋渔业、植物工厂、垂直农场等，不断增加肉类、蔬菜、水果、水产品、乳制品等各类食物供给，实现各类食物供求平衡。加快制定相关产业发展规划，建立各类食物产品育种制种基地、推广基地和检测监督体系，加大扶持力度、建立与大食物安全观相适应的国家粮食储备体系，提高各类食物的供给能力和水平。

立足国内，夯实国家粮食安全根基，还要善于用好两个市场、两种资源。我国耕地少、水资源贫乏，进口农产品就相当于利用了国外的水土资源，因此，“在国内粮食生产确保谷物基本自给、口粮绝对安全的前提下，为了减轻国内农业资源环境压力、弥补部分国内农产品供求缺口，适当增加进口和加快农业走出去步伐是必要的”（2013年12月23日习近平总书记在中央农村工作会议上的讲话）。

在当前的国际形势下，仍需要积极稳妥利用国际农产品市场和国外农业资源，并将其作为一项长期战略坚持下去。要合理利用国际市场资源，始终把握粮食进口规模和节奏，推动进口来源国和渠道多元化，掌握进口的稳定性和主动权，防止被对方“卡脖子”。积极支持我国大型粮食企业“走出去”“引进来”，提升和扩大对全球粮食产业链的掌控力和话语权。积极参与全球和区域粮食安全治理，探索国际粮食合作新模式，开展全方位、高水平粮食对外合作，促进形成更加安全、稳定、合理的国际粮食供给新局面。（《中国发展观察》杂志2024年第7期）