如何推进零基预算改革？

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　　杨志勇(中国社会科学院财政税收研究中心主任、研究员)

　　党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》(以下简称“《决定》”)要求深化零基预算改革。零基预算改革的推进，必然大大加快财税现代化进程，并助力中国式现代化。

　　政府预算编制通常会考虑基数。预算收入提供的是预测数，预测数的科学准确，有助于支出预算的编制。预算支出的确定，往往会以过去的支出数作为基数，且通常情况下只增不减。零基预算就是要改变这种状况，一切从零开始，预算支出安排不考虑过去的支出数，这样，支出基数所代表的既得利益格局，就会随着零基预算的实施都被打破。

　　零基预算意味着过去一些不合理的支出不再持续，财政资金因此得以节约，节约的资金可以用于做其他本来值得去做但因资金不足而不能做的事。放眼世界，零基预算一度较为流行，但是不少国家实施的所谓零基预算，并不符合零基预算的真正含义。现实中强调零基预算的国家多是在局部领域实行，或以预算绩效(预算结果)为导向，实施零基预算的变种。

　　深化零基预算改革是啃硬骨头的工程。人员经费、公用经费支出，仍然需要延续之前的预算安排。真正可调整的只有项目经费支出。项目经费本来是有项目才有的经费支出，项目结束之后，经费支出就不再安排。但现实中，有一些项目经费支出总额成了既得利益，在一定意义上变成了“钱等项目”，支出部门和支出单位一个项目接着一个项目，预算支出水平不仅不下降，而且可以水涨船高。

　　零基预算是一种很好的理念，不要指望一推行零基预算就会有明显效果，但也不要放弃信心。零基预算改革的绩效与支出基数的实际情况有着密切联系。在支出基数不合理的情况下，零基预算改革推进的收益就越大。

　　深化零基预算改革，需要有合适的实施战略，即分步实施战略，选择改革基础条件较好的部门先行试点，选择政府支出项目中易于操作部分先行试点。就项目经费支出的预算编制而言，可先从打破新项目取代旧项目的做法抓起。预算执行后，再结合各部门的事权，全面评估支出的绩效(结果)，并用于预算编制。项目经费重新加以分配，是大势所趋，也符合《决定》“统一预算分配权”的要求。深化零基预算改革，意味着不是由某个部门某个官员来决定财政资金的分配，而应该由各相关部门相关官员一起坐下来讨论，根据各种新项目的轻重缓急和财力可能，提出合理的配置财政资金安排计划，并严格按照预算程序要求推进。

　　深化零基预算改革，可与《决定》要求的“完善预算公开和监督制度”加强联系。深化零基预算改革，会导致有的部门支出增加，有的部门支出减少。深化零基预算改革，可能会遇到一些部门的阻挡。这些部门会以各自事务的重要性为理由，要求保持既有的项目支出水平，甚至要求支出水平的进一步提高。由于各部门的业务具有专业性，部门之外的人员往往难以对这些要求的合理性作出判断。对于这类问题，应更多地借助第三方力量，借助政府信息公开机制，让社会上更多的人员来监督，以为零基预算改革塑造更好的氛围。

　　深化零基预算改革，要与已经在推进的中期预算管理和全面实施预算绩效管理改革加强联系。零基预算改革首先主要关注的是预算编制的起步阶段的事。实施零基预算的本义是要让财政资金效率得到提高。这样，从目标来看，零基预算和绩效预算有天然的联系，与中期预算管理也有直接联系。中国已经开始实施中期财政规划，深化零基预算改革应该加强与中期财政规划的联系，从而推动财政资金效率的进一步提高。

　　深化零基预算改革，需要进一步夯实预算编制的基础，严格财政管理，特别是完善公共部门财务管理制度，以推进预算编制的科学性准确性。严格财政管理是大趋势，要为严格财政管理创造更好的条件。深化零基预算改革，应加快完善公共部门财务管理制度，以绩效(结果)为导向，赋予项目实施单位更大的财务自主权，以更加灵活的机制，推进零基预算改革。（来源：21世纪经济报道）