王亚华等：我国农业强国建设的成就、挑战与战略取向

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王亚华1 2   王浩瑜1 2

1 清华大学中国农村研究院

2 清华大学公共管理学院

“强国必先强农、农强方能国强”。建设农业强国是中国全面建设社会主义现代化强国的基础。党的二十大报告首次提出“加快建设农业强国”，这是我国社会主义现代化强国建设之路上的战略部署，是继党的十九大报告提出建设社会主义现代化强国的宏伟蓝图及12个具体强国目标之后提出的又一强国目标。


农业强国建设的提出处于特定的历史方位之下，是面向中华民族伟大复兴的历史选择。农业强国战略的提出是一个传统的农业大国向现代化、工业化国家转型的必然要求， 是农业文明向现代文明发展的必然结果。总体来看，我国农业的现代化转型远未完成，相对于其他产业具有滞后性与特殊性。全面建设社会主义现代化强国，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。我国农业强国建设之路，实质上也是中国作为一个传统农业大国向现代化强国转型的“蝶变”之路。

安徽安庆：发展现代化农业，助力乡村振兴。图/ 中新社

农业强国具有丰富科学内涵。农业强国是一个现代化的概念，也是一个国际比较概念，即对内保障粮食安全， 成为优势产业；对外富有竞争力，在国际竞争中掌握话语权。在现代化强国建设全局视野下，农业强国是立足强国建设对新时期“三农”工作的总体概括，与农业农村现代化和全面推进乡村振兴一脉相承， 是“三农”工作的一体三面， 同时也为现代化强国建设锚定了根基、指明了方向、提供了牵引，是中国式现代化的重要组成部分。


对农业强国的内涵理解和外延延伸可以从“农业强、农村美、农民富”这三个方面展开。首先，“农业强则国强”，若一国有能力推动农业变强，那么自然可以成为“强国”；其次，“农村美则国美”，我国的广袤领土多为农村，城市建成区面积占比不到1.5%，如果能够建设成宜居宜业和美乡村，那么美丽中国的目标自然实现；最后， “农民富则国富”，截至2023 年末，我国农村约有4.77亿常住人口，农业劳动力比重高达24.1%，农业农村是重要的基本盘。目前我国城乡居民可支配收入比仍高达2.38，如果城乡居民能够尽快实现共同富裕，将成为我国建成现代化强国的重要标志。加快建设农业强国，能够全面推进乡村振兴，实现乡村振兴的“农业强、农村美、农民富”三个目标，加快推进农业农村现代化进程。

当今农业强国的主要特征与我国的历史成就

农业强国是一个现代化的概念，更是一个国际比较概念。这一方面体现在一国的农业有充足的自给自足能力， 农业发展具有强力支撑和强劲的发展动力；另一方面也体现在世界范围的话语权和竞争力上。农业强国的重点在于“强”，也就是农业产业的强大。农业之强体现在现代化发展上，包括稳定的供给保障、现代化的经营体系、强大的科技装备能力、具有韧性的农业产业链、绿色发展能力等。农业现代化是建设农业强国的基础，所有的农业强国都全面实现了农业现代化，但并不是完成农业现代化的国家都是农业强国。农业强国的判定还依赖国际比较，要在全球农业竞争中取得比较优势的国家才可以被称为农业强国。目前学界对此已形成了共识，可以认为农业现代化是一场“资格赛”，而农业强国是一场“排位赛”。农业强国建设既需要结合本国的国情农情进行专业判断，又需要在全球范围内进行比较，是特殊性和一般性的结合。


一国农业何以强大？什么样的国家可以被称为农业强国？近些年学界对这些问题进行了深入研究。姜长云（2024）认为，农业强国的基本特征是“保障粮食和重要农产品供给底线，农业创新力、竞争力和可持续发展力强，农业现代化水平高，农业及关联产业链供应链安全水平高”这四个方面；魏后凯、崔凯（2022）认为一国之农业需要做到“供给保障强、科技创新力强、可持续发展力强、竞争力强”这四个方面；周立（2023）认为，农业强国需要兼顾“经济发展水平、城镇化水平、农业生产效率、农业资本化水平、农业就业水平”。2023年，中央一号文件指出“要立足国情农情，体现中国特色，建设供给保障强、科技装备强、经营体系强、产业韧性强、竞争能力强的农业强国”，为农业强国建设提供了特征概述。农业强国是一个多维概念，有丰富的特征。综合已有研究成果，本文认为，中国农业强国建设的主要目标是建设成为一个综合型的农业强国，核心特征是以农业劳动生产率的提高为总牵引，包括供给保障强、科技装备强、经营体系强、产业韧性强、竞争能力强、绿色发展强这六个重要特征。

（一）农业强国的六个特征

一是供给保障强。农业的发展要为国家经济社会提供足够丰富的农业产品，这是农业的战略定位和基础属性。如果将中度或严重粮食不安全发生率作为逆向指标来看，2018— 2020年多数农业强国都低于10%。因此，粮食及其他农产品能否自给、自给的程度如何是农业供给保障的核心问题。供给保障是建设农业强国的基础性、战略性的特征，需要根据不同国家的国情进行调整。例如我国人口数量庞大，因此保障农产品和粮食供给是我国农业最核心的功能。

二是科技装备强。农业科技水平是一国能否成为农业强国的决定性因素。世界农业强国都具备高农业科技贡献率、高劳动生产率、高劳均农业增加值的特征，农业科技贡献率都在80%以上。机械化程度也是检验一国农业科技装备水平的重要指标，农业强国基本能够实现农业耕种收的全面机械化。同时，以种业科技为代表的各类涉农行业核心技术和重大创新性研发是农业科技水平的标志，为农业强国建设提供技术支撑。

三是经营体系强。一个合格的农业强国需要现代化的农业经营体系。现代化的经营体系对农业产业体系发展起到关键作用。农业强国大都已经建立起了基于自身条件的独特农业经营体系，大力发展新型合作社、家庭农场等新型经营主体。将农业生产经营的各个环节进行统筹衔接，推动农户、企业、合作社等多元主体有机融合。

四是产业韧性强。农业产业的韧性是农业强国的重要保障，农业产业化水平、产业链完备程度是建设农业强国的突出标志。世界农业强国基本已经构建了现代化的农业产业体系，产业化发展水平较高， 一二三产深度融合，农业产业链完备。农业的产业韧性也不断提高农业强国的农业稳定性，使其有更雄厚的基础去应对国际竞争。

五是竞争能力强。农业的核心竞争力是农业强国的决定性指标。农业强国在全球竞争中都具备一定的话语权、高国际竞争力与品牌建设能力，尤其在农产品定价权、贸易规则制定、跨国公司建设等方面具备很大优势。农业国际竞争力体现在两个方面，分别是价格和品牌优势。通过二者的结合发展，一国农业可以适应从基础市场到高端市场等不同市场类型的角色转换，抢占大部分市场份额，在农业贸易中占据主导地位。

图为重庆酉阳的现代化种植大棚，村民正在采摘雾培蔬菜。图/ 中新社

六是绿色发展强。农业的可持续发展正在成为农业发展新方向。大部分农业强国都完成了绿色、可持续农业的转变，在全产业链发展上融入绿色理念，注重绿色有机农产品的生产经营，具有成熟品牌的绿色农产品享誉全球。农业强国通过各类耕地保护政策、绿色食品补贴政策来引导农业生产主体和消费市场，不断优化调整农业产业结构来推动可持续发展，并发掘农业生态价值， 形成了健全完备的可持续发展体系。

综合学术界已有成果，当今世界主要有11个农业强国， 包括美国、丹麦、荷兰、澳大利亚、德国、以色列、加拿大、新西兰、日本、法国、意大利（王亚华，2023；周立， 2023；魏后凯等，2022）。这些国家的农业发展状况各有不同，但都具备着较高的竞争力。根据学界普遍的划分标准，当前的农业强国可以划分为“综合型农业强国”和“特色型农业强国”（魏后凯等， 2022；姜长云等，2022）。综合型农业强国凭借着强大的农产品生产销售能力，在世界农业贸易格局中占据主导地位，这类国家包括美国、加拿大、法国等；而特色型农业强国则是根据本国国情农情，将农业中的特定产业或部门打造成极具国际竞争力的引导性产业，在世界竞争中占据领先地位，此类国家包括荷兰、丹麦等。

（二）我国农业强国建设取得的成就

供给保障能力增强。我国仅用全球9%左右的耕地面积生产了全球25%的粮食，供养了占全球近20%的人口。2023 年我国粮食产量达到了1.39万亿斤，粮食生产实现了“二十连丰”。整体来看，我国2023 年粮食播种面积达到178453万亩，粮食单位面积产量达到390公斤/亩，粮食安全得到保障。同时，2023年我国的人均粮食占有量达到493公斤， 高于国际公认的400公斤安全线。

科技装备实力提升。根据农业农村部数据，2023年我国农业科技进步贡献率超过63%，农作物耕种收综合机械化率达到74%，农业发展的科技水平和机械化水平稳定提高。我国农作物良种覆盖率提升至96%，主要农作物基本实现良种全覆盖。农业科技的整体水平已经迈入世界第一方阵，通过数智化新技术的应用，大力发展数字乡村、智慧农业。

经营体系逐渐优化。我国实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，为我国农业经营体系的优化提供了制度保障，实现了小农户与现代化农业生产经营体系的有效衔接。截至2020年，我国农村承包地的确权登记基本完成，农村承包地颁证率已超过96%，2021年全国土地经营权流转面积达到了5.55亿亩，农业经营体系的现代化水平快速提高。

农业产业韧性不断增强。2023年我国第一产业增加值达到89755亿元，持续稳定增长，产业结构进一步优化。农业产业链不断延长，2022年全国农产品加工转化率提升至72%，全国农产品加工企业营收超25万亿元，农业产业化运营主体活跃。一二三产融合不断加深，推动农业经济转型升级，形成了休闲农业、观光农业、旅游农业、生态农业、电商农业等新业态，通过农业产业化带动农户约1.2亿户，提升了我国农业产业韧性。

四川阆中，无人机飞手正在操控植保无人机对秧苗喷施农药。图/ 中新社


农业竞争力逐渐增强。我国的农业增加值连续多年位列世界第一，主要农产品产量位居世界前列，是农业产出和农业出口大国，在蔬菜、茶叶等部分园艺产品和养殖水产品的出口上具备了一定的竞争力（张红宇，2023）。依托庞大的国内大市场，我国对世界农产品贸易的影响不断增加，成为能够影响世界农业贸易的重要力量之一。

绿色发展水平逐步提升。《中国农业绿色发展报告2022》显示，2021年，全国农业绿色发展指数达到77.53，比2015年提高了2.34， 化肥施用量相对2015年减少了13.8%，保持连续六年化肥用量的减少。根据农业农村部数据，2020年我国水稻、小麦、玉米三大粮食作物化肥利用率40.2%，比2015年提高5个百分点；农药利用率40.6%，比2015年提高4个百分点。2022 年全国农产品质量安全例行监测合格率超过97.6%，农产品绿色化成为我国农业发展的新趋势。

我国农业强国建设存在的现实挑战

对照农业强国的六个特征来看，我国农业强国建设仍然存在较大挑战。我国在农业供给保障能力上面临结构性问题、经营体系上面临小农户困境、科技装备实力存在差距、农业产业韧性仍然脆弱、国际竞争力弱、农业绿色发展水平不高。上述问题可以将农业劳动生产率作为主线进行透视。


（一）我国农业强国建设面临的现实问题

农业供给保障结构性问题突出。我国人地矛盾突出， 人均耕地面积仅有世界平均水平的三分之一，是最大的农产品进口国。近些年来，受国内外市场发展的影响，市场预期变化和种粮收益降低导致了土地“非粮化”“非农化”现象。“种地困难”“种地赔钱”等使得一些农业生产经营主体选择风险更大但利润较高的经济作物，这体现了农业供给保障与促进农民增收的矛盾，也是我国农业供给保障功能面临的重要挑战。

农业科技水平与世界农业强国存在较大差距。我国的农业科技发展水平有限。我国的农业科技贡献率、农业机械化率与世界农业强国相比仍存差距。在种业科技上，我国玉米、大豆等农作物的育种水平较低。这与我国农业科技投入不足、基础研究与生产应用供需错配、缺乏成熟的农业科技创新体系等现状息息相关。

农业经营体系的“小农户困境”。小农户经营是我国农业生产经营的主要组织形式。根据全国第三次农业普查数据，我国的户均经营规模只有7.8亩，全国90%以上的农户都属于小农户。当前总耕地面积的70%都是分散型小农户经营，这是我国农业劳动生产率偏低的原因之一。我国土地平均经营面积仅相当于欧洲平均水平的1/25，相当于美国农户平均经营规模的1/240。

农业产业韧性不强。我国农业产业化发展水平较低，农业产业韧性与农业强国相比存在一定差距。劳动力、资本、土地等要素流入城市， 导致涉农要素流出和城乡要素配置不当。我国农业产业布局尚不协调，一二三产之间未进行充分融合，产业间未形成明确的分工和优势互补。我国许多农业产业链偏短、偏简单，农业产业在生产、加工、销售等环节无法充分实现产业化。农业生产的小农户难以和新型农业经营主体形成稳定的生产模式和利益分配模式，容易在生产经营过程中产生矛盾。

农业国际竞争力弱。我国是世界上最大的农产品进口国和世界上最大的农业贸易逆差国。我国农业国际竞争力的劣势主要体现在一些粮食作物上。2010年前后我国的小麦、玉米、稻谷三主粮已变为净进口状态，生产成本和粮食价格远高于国际市场价格（孔祥智等，2023）。在全球贸易竞争中，我国在制度规则制定、谈判话语权、贸易纠纷化解等方面处于被动。“大而不强”“品质不高”使得我国农业企业和农产品走出国门之路十分艰辛。

农业绿色发展问题突出。我国农业生态环境比较脆弱，面临污染和资源消耗问题。在农业生产中投入较多化学品，导致当前我国农业面源污染治理的挑战很大。此外，由于土地、水资源等农业生产资源的开发强度过大， 我国一些地区出现了比较严重的耕地质量退化问题。

（二）农业劳动生产率视角下的农业强国建设挑战

农业劳动生产率是理解农业强国建设现实挑战的主线和总牵引。农业之强不在于对总体经济的带动，而在于效率的提升。随着经济社会的不断发展，农业从业者人数不断降低、农业占GDP比重不断下降、农村人口不断减少，农业在经济发展中的总比重不断降低，但农业生产效率是农业强大的关键。农业劳动生产率与农业强国建设息息相关，曾被不少学者用于比较意义上的农业强国指标体系建构，是透视我国“三农”问题的重要窗口。

我国农业劳动生产率水平较低，体现在对内与其他产业相比差距较大，对外与国际农业强国相比差距明显。中国一二三产的劳动生产率差异明显，第一产业发展明显落后于二三产业。2021年，中国第二产业和第三产业劳动生产率分别是同期农业劳动生产率的4.26倍和3.4倍。在相当长的一段时间中，农业劳动生产率的提升速度低于全国总体产业的劳动生产率增长速度。2020年我国的农业劳动生产率仅为0.52万美元，略高于世界平均水平，但远低于世界农业强国，相当于美国的5.8%、加拿大的5%、澳大利亚的5.7%（周立，2023）。农业劳动生产率的巨大差距是我国“ 三农” 问题出现的核心原因， 也是我国农业强国建设与世界发达农业国家之间仍然存在较大差距的核心原因。

农业劳动生产率的核心要素是农业投入和农业产出。正是因为我国农业生产投入过多而产出价值不高，使得我国农业劳动生产率较低，从而进一步影响到我国农业在世界竞争中的硬实力，并对供给保障和可持续发展造成一定影响。

一方面，农业经营体系的不完善使得我国农业投入成本增加、农业劳动生产率增长滞缓。我国在农业投入上的成本偏高，直观原因是劳动力占比过高。通常发达国家的农业占GDP比重低于1%， 但目前我国的农业占GDP比重约为7%，农业劳动力占比约为24.1%。按照农业劳动力占比测算，我国目前仅相当于日本60年前、美国100年前、英国150年前的水平。这导致了我国农业投入的高支出现象，高支出导致高成本。综合来看，由于我国小农户的农业经营模式占据主体， 较难形成规模种植优势，机械化程度不高， 尚未形成现代化、市场化的农业经营体系。

另一方面，我国单位农业投入的产出价值明显低于世界农业强国。这主要是由我国的农业科技装备落后和不健全的农业产业链引起的。科技水平直接影响了土地产出率和经济价值。以种业科技为例， 由于大豆种业的差距，我国与美国等世界农业强国的单位耕地产出差异甚大。农业科技发展水平也直接影响粮食的稳产增产，影响农产品质量。我国农业产业化水平与世界高竞争力的农业发达国家相比还有一定差距。我国农业产业链发展滞后，影响产品价值收益和经济效益。同时，由于生产成本的不断增高，我国农产品竞争处于劣势，出现“国粮难出，外粮易入”困境。此外，我国众多农业生产经营主体通过推动绿色转型来获取的产品额外增加值以及溢出效应不够明显，也导致绿色农业发展动力不足。

我国农业强国建设的战略取向
长期以来，农业是我国发展的短板，农业劳动生产率落后于第二产业和第三产业。面对我国农业强国建设的困难与挑战，需要立足国情农情， 借鉴发达国家经验，走中国特色的农业强国建设之路。未来我国农业强国建设的重点和解决“三农”问题的关键是大幅提升农业劳动生产率，依靠城市化、工业化和信息化加快农业农村现代化进程，走数智化创新之路， 通过乡村的全面振兴推动农业劳动生产率跃升，在新的历史起点上推动我国农业强国建设。


围绕农业劳动生产率的提升，我国农业强国建设之路可以分为上下半场。上半场要紧抓工业化的“东风”，推动农业产业化和现代化；下半场要充分利用数智化加快建设农业强国，积极发展农业新质生产力，全面提升农业竞争力。

加快建设现代化农业体系，推动农业高质量发展。立足乡村的三大功能，推动农业发展。把农村从“粮仓”变为“厨房”，建设现代化的农业产业链，推动农业的“创新链”“科技链”“融合链”“联结链”“绿色链”协同发展；把农村的“穷山”变成“金山”，推动农业高质量、可持续发展，立足不同功能区定位有重点地发展农业产业；把农村从“田园”变成“花园”， 围绕乡村的休闲旅游文化价值发展乡村产业。

协同多元主体，深度发掘融合包括数字要素在内的乡村发展要素。通过组织引领、市场牵引、以城带乡、以工促农、数字赋能，协同涉农企业、政府、村民、合作社等多元主体，加强联农带农机制的建设，形成良性的互动模式；统筹新型城镇化和乡村全面振兴，通过城乡互补、以城带乡，实现城乡共富。充分挖掘土地、资金、劳动力、科技、数据农业强国建设要素，有效利用和有机结合各类要素，实现多元主体共创共享，推动农业向现代化、市场化、产业化方向发展。

坚持数智化发展方向，通过数字乡村建设助力农业强国建设。农业数智化是农业新质生产力的重要组成部分。要依托数智化的发展主线，大力推动智慧农业建设。数智化的发展为农业科技和农业创新提供了全新机遇，能够推动农业劳动生产率的大幅跃升。未来，需要不断拓展数字应用场景，将物联网、大数据、人工智能等先进技术应用到农业生产生活的全过程，推动各类高精尖科技的产学研结合提升农业新质生产力。推动农业科技进步、农业技术创新， 抢抓第四次工业革命机遇，持续发掘数智化在农业强国建设中的重要潜力，不断加大数智化助推农业强国建设的动能。（来源：《中国发展观察》2024年第7期）