以动态协同的金融法治观保障国家金融安全

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郭雳（北京大学法学院院长）

习近平总书记指出，“金融是国家重要的核心竞争力，金融安全是国家安全的重要组成部分”。地缘政治、大国博弈与数字革命等多重因素，推动世界百年未有之大变局加速演变，由于我国在金融法律体系、金融监管体系和金融风险处置体制机制等方面尚有一些薄弱环节亟待加强，国家金融安全面临着诸多风险与挑战。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）对金融法治工作作出全面系统部署，将制定金融法、完善金融监管体系等作为深化金融体制改革的核心举措。新征程上，应立足新时代我国金融安全风险防范化解实践，树立动态协同的金融法治观，不断强化国家金融安全的法治保障。

把握好两对重要关系

2023年中央金融工作会议指出，要着力推进金融高水平开放，确保国家金融和经济安全。党的十八大以来，金融领域法治建设步伐显著加快，在金融法治理论研究和金融风险防范化解方面取得丰富成果。但面对复杂多变的金融风险和接踵而至的巨大挑战，当前经济金融风险隐患仍然存在，尤其是金融监管和治理能力薄弱问题较为突出。加强国家金融安全的法治建设，需要深刻认识并妥善处理国家金融安全与国家安全的关系、国家金融安全与对外开放的关系。

国家安全是中国式现代化行稳致远的基础，金融安全是国家安全的重要组成部分，是关系我国经济社会发展全局的一件带有战略性、根本性的大事。党的二十大报告强调加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线。《决定》进一步强调要“制定金融法。完善金融监管体系，依法将所有金融活动纳入监管，强化监管责任和问责制度，加强中央和地方监管协同”。这一系列论述反映了党对新时代金融安全工作的高度重视，也反映出金融法治在维护和保障国家高水平安全过程中应发挥重要作用。金融安全既是经济安全的具体方面，也与总体国家安全观下的其他国家安全领域有着紧密的关联，是实现高质量发展和高水平安全良性互动、切实保障国家长治久安的关键。

国家金融安全是推进金融高水平开放的底线。金融高水平对外开放是深化金融供给侧结构性改革和实现金融高质量发展的关键。习近平总书记在主持十九届中共中央政治局第十三次集体学习时指出，要提高金融业全球竞争能力，扩大金融高水平双向开放，提高开放条件下经济金融管理能力和防控风险能力，提高参与国际金融治理能力。中央金融工作会议提出坚定不移走中国特色金融发展之路的“八个坚持”，将“坚持统筹金融开放和安全”作为重要组成部分，明确要着力推进金融高水平开放，确保国家金融和经济安全。《决定》为法治保障金融高水平开放工作作出全面部署，特别提出要强化开放条件下金融安全机制。这些都表明，推进金融高水平开放，必须将维护国家金融安全作为前提和基础。

关注金融科技的风险监管

政府进行金融监管的必要性源于负外部性效应、信息不对称等金融市场的不完全性，以及风险易积聚性、易爆发性等金融体系的脆弱性。作为市场活动的金融与作为监管者的政府之间的互动规律，决定了金融安全必须由金融法治加以保障。现代金融强国建设背景下的金融安全，具有三个基本特征。一是科学性，即金融安全的界定与维护都需要遵循金融基本原理和规律；二是发展性，即金融安全的内涵与外延随着经济社会演变、国际国内形势及重要金融危机事件而不断发展；三是统筹性，即金融安全囊括传统与新型、国际与国内等多种风险类别，较之于金融稳定内涵更丰富、维度更全面。

金融监管的客体是充满技术性、复杂性、发展迅速的动态金融市场。随着区块链、云计算、人工智能等技术深度赋能金融服务全流程，金融科技所带来的国家金融风险形态日趋复杂。一方面，金融科技在与信贷、理财等传统金融活动紧密结合下成为传统金融风险的放大器，大量中小金融机构的科技外包合作模式也成为金融风险的主要传导来源，可能进一步加速整个金融体系的期限错配与货币错配；另一方面，科技赋能下涌现出新的市场中介主体、金融体系中的新网络节点，其业务范畴与其他金融机构有广泛而深入的关联，由此出现金融云服务和网络基础设施的运营服务风险，形成金融与网络市场、金融与实体经济的风险外溢与风险交织，进一步加快风险传导速度和蔓延程度。

防范化解金融科技应用这一类新型国家金融安全风险，需要注重金融法治的动态性与协同性，从而形成多层次的法治应对。在金融网络与基础设施安全这一外层，应努力提高金融部门的网络韧性，减少金融中介机构之间的复杂关联性，形塑出保障技术服务多样性的金融监管规则，形成与市场发展、技术发展“同频共振”的金融科技监管模式。在金融科技创新行为这一中层，应形成法律和行业标准共同作用的金融科技安全规范体系，以及金融机构监管、数据安全保护和新兴科技治理的协同执法体系。在金融服务行为这一内层，应将执行金融活动的企业作为监管切入点，基于“活动”和“实体”的监管并重而行，同时保障各金融监管部门协同利用科技手段有效识别和精准锁定金融风险。

树立动态协同的金融法治观

面对金融改革发展稳定任务日益繁重的现实情况，应当以动态协同的金融法治观保障国家金融安全，强调金融法治发展的与时俱进和守正创新。金融市场的试错、容错、纠错等多样化现实需求，决定了需要行政、社会和市场三类机制之间的深度嵌入与有效互动，以治理动态性应对金融市场动态性。同时，动态协同的金融法治观还对应着国家金融安全结构与功能的动态性，需要从总体国家安全观的系统性、动态性的视角思考。从这个意义上来看，应当将在法治轨道上实现国家金融治理的现代化作为动态协同金融法治观的基本方向，注重全面覆盖境内市场与境外市场、金融安全与科技创新以及金融市场与基础设施等场景。以动态协同的金融法治观保障国家金融安全，体现在金融法律制定、金融监管执法和金融对外开放的全过程中。

一是金融法律制定的动态协同。在制定金融领域基本性法律的基础上建立定期修法机制，是不断适应金融发展实践需要的有效举措，以实现金融市场实际需求与立法程序之间的平衡。具体来看，应当将金融法作为金融领域的基本性法律，与其他金融法律法规共同构成完备有效的金融法律体系。同时，建立定期修法机制，通过提高金融法律修改频率实现金融领域立法的动态调整，实现立法对金融市场发展现实需求和风险防控目标的高效适配。此外，应当推动金融法律规范与金融伦理指引的融合：由金融法律以强制性规范保障基本秩序，明确金融科技发展、金融资本流向的“刚性底线”；由金融伦理以社会价值的普遍认同塑造合法性基础，为金融风险圈定“柔性边界”；将反映社会主义核心价值观和金融公平理念的伦理要求及时上升成为法律原则和规则，赋予其可执行效力。

二是金融监管执法的动态协同。首先，要减少监管机构与市场主体之间、监管机构之间的信息不对称，避免因信息获取者之间的数据差而产生监管信息差、知识差，缓解监管制度和执法实践相较市场创新的滞后性。其次，优化金融监管机构之间的协同联动。通过进一步完善金融监管体制，明确中央金融委员会在金融安全与发展中的统筹协调角色，发挥中国人民银行在维护金融稳定方面的审慎监管职责，落实国家金融监管总局在金融消费者保护方面的统筹负责职责，建设健全与央行、证监会的金融消费者保护工作协调机制，实现监管权力的合理配置和有效协同。最后，推动金融监管机构与数据监管机构开展执法协作，与国家数据局等数据流通利用机构做好金融数据流通顶层设计，以数据监管与金融监管的跨领域、跨部门协同，保障数据与金融在要素资源层面的共同发展。

三是金融对外开放的动态协同。高水平对外开放的核心特征之一就是顺应经济全球化趋势的制度型开放，打造透明稳定可预期的制度环境。首先，应主动对接国际高标准经贸规则，在金融领域实现规则、规制、管理、标准相通相容，优化合格境外投资者制度。其次，深化开放条件下金融安全工作的协调体制机制，强化海外利益和金融投资风险预警、防控、保护体制机制，加强金融安全领域国际执法合作，健全金融领域的反制裁、反干涉和反“长臂管辖”机制。最后，积极参与并引领国际金融治理，主导完善金砖国家应急储备安排，提升金砖国家共同应对外部金融冲击的能力，并在跨境支付、数字人民币推广、绿色金融等多个主题下拓展金砖国家的金融市场互通与监管合作，为合力应对国际金融风险提供中国方案。（来源：光明日报）