周明辉等:农民早稻生产面临的困境分析及政策建议

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周明辉 宋仕强 许晴 武影慧（衡东县高湖镇副镇长；衡东县大浦镇副镇长；衡东县甘溪镇副镇长；衡东县新塘镇四级主任科员）

——以衡东县高湖镇为例

“手中有粮，心中不慌。”在百年变局加速演进、国际环境复杂多变、国内经济下行压力加大的背景下，粮食安全显得尤为重要。然而现实中，农民进行早稻生产却面临经济效益不高、劳动力短缺、生产方式传统低效、种植风险较大等问题，国家政策推动遇到一定困难。本文以湖南省衡东县高湖镇为例，采取填写问卷、进行访谈、实地查看、查阅文献等相结合的方式，对种粮大户、种植散户及镇、村干部发放问卷并进行访谈，对农田、集中育秧处、道路、水利设施等进行实地调研，查阅相关文献资料，就农民早稻生产现状和困境进行专题调研分析，切实摸清实情，给出政策建议。

一、高湖镇早稻生产的主要做法

高湖镇党委、政府坚决贯彻落实粮食安全“党政同责”要求，大力推动中央及省、市、县关于早稻生产等各项部署要求在本镇落地生根，早稻生产取得了很大成效。总结高湖镇推进早稻生产的成功经验，主要有以下几条：

1.加强统一领导，压实各方责任。镇党委、政府坚决贯彻落实粮食安全“党政同责”要求，坚决抓春耕、促生产。在镇层面，每年年初都科学制定粮食生产工作专项实施方案，挑选熟悉农业生产、事业心强、认真负责的镇干部成立春耕生产促进小组，由镇党委书记任指导员、镇长任组长。将生产任务分配到村，压实村“两委”粮食生产责任，明确村书记（主任）领导促进职责，每村（社区）均明确至少一名村干部负责春耕生产具体事宜。对面积较大的早稻育秧“千亩示范片”，由书记、镇长亲自担任管片领导，负责各项管理服务事宜，切实加强领导、压实责任。

2.超前研判部署，争取工作主动。每年春节过后，镇党委、政府都抢抓时间，通过召开党政联席会、镇村干部大会等会议，超前研判、提前部署春耕生产工作，牢牢掌握工作主动权。每年多方争取，确保各项惠农资金切实到账，核实畅通粮食补贴发放途径，确保将党和国家的惠农补贴一分不少、一人不落发放到位。提前联系确认种子、化肥、农药等农资供应是否充足，督促企业足额储备，确保全镇农资供应安全，鼓励农户使用自留常规稻种。组织办好多个集中育秧示范点，发动种粮大户、家庭农场、农民专业合作社等新型经营主体构成联合体，培育壮大集中育秧主体。组织人员对镇内水库、水塘、管渠等水利设施进行全面检查修复，切实增强工作主动性和积极性。

3.强化宣传动员，稳定种粮主体。农户是早稻生产的最终主体，稳产量必须先稳主体。每年春节过后，高湖镇都组织镇、村干部逐一核实种粮大户新年种植面积和种植意愿，通过各种方式为种粮大户解难题、优服务，切实维护现有种粮大户队伍稳定。鼓励中等种植户通过抛荒地翻耕、土地流转等方式成为种粮大户，开展规模种植。对种植面积较小的散户，通过召开春耕生产屋场恳谈会、开展“敲门行动”进行政策宣讲、悬挂横幅、张贴标语、发放传单等方式，向群众普及国家政策，广泛宣传动员，调动群众早稻生产积极性。

4.建立奖惩机制，增强制度刚性。高湖镇严格落实“不种地不得补贴，谁种植补贴谁”原则，切实调查核实每家每户实际种植情况，对承包户无力耕种的抛荒大田，由村级集体经济组织统一流转代种，由代种人享受补贴；对连续抛荒两年及以上的稻田，由发包方（村民小组）统一收回，流转给村级集体经济组织进行代耕代种。将粮食生产情况纳入村班子、村干部年度考核重要内容，对粮食生产先进单位、先进个人进行表彰；对辖区内出现5亩以上（含5亩）连片抛荒耕地的严肃追责，发生重大影响的，取消该村当年度绩效考核评先评优资格。

二、面临的困境

虽经镇、村大力推动，但高湖镇早稻生产仍面临种植收益不高、劳动力短缺、生产方式传统低效、种植风险较大等诸多困境。

1.早稻种植收益不高。收购价格持续低迷。受国际进口冲击、国内结构调整等因素影响，水稻收购价持续低迷。如2011年湿谷收购价约为120元/百斤，2023年仍约为130元/百斤，十二年收购价只有小幅增长。早稻种植时间早，生长期内面临低温、阳光不足等不利条件影响，口感比中稻和晚稻差，收购价格更低，且因低温、阳光不足，早稻产量也比不如中稻和晚稻，种植早稻经济收益不高。

种植成本不断上升。近年农资价格快速上涨。特别是在2021年下半年，由于种种原因，复合肥价格由155元/百斤快速上涨为200元/百斤，短时间内上涨22.5%；尿素价格由一年前的150元/百斤上涨为170元/百斤，上涨幅度为11.8%，其余农药、种子等均有较大涨幅。2023年化肥价格虽有小幅下跌，但仍处于历史高位，农药等价格则继续上涨。除农资外，受油价和人工费上涨影响，农机耕地、收割等费用较两年前增长均超过10%。对种粮大户来说，还必须额外雇佣人工作业，近两年高湖镇用工成本由每人每天130元上涨为150元。

购销渠道不够畅通。政府机构改革后，镇粮站已裁撤多年，高湖镇内无粮食收购主体，农户必须将粮食卖给周边乡镇私营或国营粮商，产生运输成本。农户在市场中存在信息不对称等问题，市场议价能力弱，种粮大户湿谷必须快速售出，农户在粮食交易中往往处于弱势地位。

种种因素导致早稻种植成本高企、收益低下，经济激励不足。事实上，很多种粮主体甚至处于亏损种植状态，高湖镇种粮大户亏损面较大。

2.劳力不足现象严重。人口老龄化。近年高湖镇出生人口持续减少，同时，大量青壮年劳动力外流，人口老临化严重。全镇户籍人口32804人，常住人口只有约10000人，留在村里的多为老人、儿童等。高湖镇某村户籍人口3560人，户籍人口平均年龄38.15岁，65岁以上老人占比为12.4%岁；常住人口1323人，常住人口平均年龄43.54岁，65岁以上老人占比高达27.97%，常住人口年龄结构图呈两头老少多、中间青壮年少的极不稳定的“哑铃型”。

一般认为，一个地区65岁以上人口占比超过7%、14%、20%分别标志着进入老龄化、深度老龄化和超高龄社会。该村（其余各村现状相似）65岁以上老年人占比表明，其户籍人口已接近深度老龄化、常住人口已属超高龄社会。老人从事农业生产有心无力，人口老龄化导致农业生产劳动力短缺，形成“老人农业”。实际上，“老人农业”在全国均已成普遍现象，严重阻碍农村产业发展，成为“抛荒”现象的主要原因之一，但同时也导致土地流转费用降低，使种粮大户、农业合作社等新型种粮主体出现成为可能。

                               
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图1  高湖镇某村户籍人口年龄结构图

                               
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图2  高湖镇某村常住人口年龄结构图

青年非农化。与人口老龄化同时进行的还有青年群体的非农化。农业生产十分辛苦，农村生产、生活条件差，年轻人向往外面的世界，不愿从事农业生产。农业种植经济效益不高，一个年轻人很难靠农业种植获得充足的经济收益，同时受传统思维影响，年轻人从事农业在某种程度上会被视为“另类”。种种因素导致全镇80、90后等年轻一代普遍不务农、不知农，甚至轻农，逐渐非农化。据调研问卷反馈，几乎百分之百家庭年轻一代不掌握水稻种植技能，也不希望自己下一代从事农业生产。

农业边缘化。当下，农村地区家庭内部普遍出现以年龄为基础的职业分工现象，年轻人外出就业获得非农收入、老年人在家种植获得农业收入，演变成以代际分工为基础的“半工半耕”家计模式。一般情况下，外出就业取得的收入要比在家务农取得的收入多很多，导致大多数家庭并不以农业收入作为主要经济来源。除“种粮大户”外，小规模种植的散户多以自用为主要目的，只有在自用消费不完时才会进行少量售卖，导致农业在农村收入格局中逐渐被边缘化。

3.生产方式传统低效。农机设备普及不足。机械化、信息化是现代农业基本特征，高湖镇农业生产机械化、信息化程度还有很大提升空间。种粮大户一般会购买插秧机、收割机、烘干机、打药机、拖拉机等传统农机进行机械化种植，但对于无人机等新型信息化设备，即使是种粮大户大多数也仅止步于知道、观望状态，部分种粮大户反映无人机价格偏高，同时存在机翼旋转致风引起水稻倒伏现象。种植规模较小的，大多仅在耕地等部分作业时才从别处购买农机服务，很大程度上仍处于人工种植状态。

规模效应发挥不够。高湖镇人均耕地1.09亩，同时受丘陵地形影响，农户土地多呈细碎离散状，单块面积小、形状不规则。很多种粮大户即使经土地流转等获得了较大种植总面积，但土地仍散于各处。据问卷反馈，约一半种粮大户表示自己土地不太集中连片，散户这一比例则超80%。土地细碎离散导致一些农机施展不开、发挥作用困难，提高了道路、水利设施等建设成本，规模效应难以发挥。

基础设施建设滞后。高湖镇境内主要道路均已硬化，遍布全镇的硬化路网已经形成，但一些修建难度大、成本高、效益不明显的道路建设还存在明显短板。一些直通田间地头的道路仍未加宽硬化，农机设备抵达困难，耕种不得不以肩扛手拿的方式进行。经几十年建设，镇内形成了以水库、水塘、沟渠等为体系的水利灌溉系统，但一些水库、水塘、沟渠淤塞坍塌，不能正常发挥作用，导致一些农田得不到灌溉，群众意见较大。道路、水利等基础设施建设滞后，也是导致土地抛荒禁而不决的重要原因。

4.种植风险不容忽视。产量风险。早稻生产易遭遇低温、多雨、阳光不足、水旱、病虫害等灾害，极大影响早稻产量。约70%受访者表示过去三年遭受过上述异常天气，极大影响早稻产量和品质。市场风险。粮食产品价格弹性大，易受市场波动影响，湿谷存储时间短，收割后必须马上卖出，若销售渠道不畅、价格低迷，农户利益必然极大受损。重金属超标带来的风险。由于土地本身含有重金属离子、洪水后受污染水体浸渍等原因，高湖镇境内许多土地处于镉、镍重金属微超标状态，导致镇内粮食产品销售困难，收购价格进一步降低。种植风险带来的不安全感是农户面临的现实问题之一。

三、促进农民早稻生产的政策建议

针对早稻种植面临的诸多困境，经调查研究、深入思考，提出如下政策建议。

1.提高务农收益，强化经济驱动。确保农民种粮收益。坚持“把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”，立足国内产能，坚持主粮自给，适当限制稻谷进口，提高市场价格。在财力可持续前提下，不断稳步提高稻谷最低收购价，兜住农户收益底线。稳定和加强粮农补贴，扩大范围、提高标准，加强补贴发放监督，提高发放透明度，切实将国家惠农补贴发放到位。严格日常检查管理，严禁出现坑农害农现象，打击粮食收购恶意压价压质行为，确保农民利益不受损失。

降低农资农机价格。化肥、种子、农机等不是普通商品，不仅要算经济账，也要算政治账，要千方百计降低农资农机价格。适当对化肥、种子、农机等生产企业提供补贴，鼓励企业技术和管理创新，降低农机、农资生产成本。加强农资、农机仓储物流基础设施建设，减少流通环节，降低运输成本。加强农资、农机市场监管，及时干预，防止形成垄断或价格同盟的行为，禁止各种乱涨价、乱收费现象，严肃查处销售假冒伪劣农资商品的行为。制度科学合理的细则，对农民购买化肥、种子、农药、农机等进行补贴。

经济驱动是终极驱动。调动农民种粮积极性，关键是让农民有钱赚，必须通过各种途径让农民种粮具备合理收益，坚决扭转部分地区、部分农民亏损种粮局面。

2.加强设施建设，打实产业基础。改善农田水利设施，建设高标准农田。对基本农田一视同仁，不因某些村、组、地方地形等条件差就放弃修建必要基础设施，加强资金投入，尽快补齐某些地方设施建设短板。对现有运行不良水库、水塘、灌溉沟渠等农田水利设施进行维护修复；加强设施日常运行检查监测，确保农田水利设施运行良好。进行保护性耕地建设，不断提高耕地地力等级，真正建设设施齐全、旱涝保收的高标准农田。

加强道路交通建设，形成高质量路网。推动乡村道路向农田延伸、向农户延伸，推动未硬化道路尽快硬化。进行窄路改造加宽，规划建设阡陌纵横的田间机耕路，提高农田交通条件，便利农机进入，改变部分农田只能采用传统人力种植的现状。

3.培育新型主体，发展现代农业。培育新型主体。传统一家一户、少量农田、精耕细作的种植模式面临成本高昂、劳动力短缺等问题，已不适应现代农业发展要求，必须创新经营方式，培育新型种粮主体。要鼓励不想种植、无力种植农户积极流转土地，通过土地流转、置换、村委会重新发包等方式将碎散土地集中起来，发展适度规模经营。鼓励有条件的农户成为种粮大户，积极培育家庭农场、农民合作社等新型主体，提供生产管理指导服务和信贷支持。推广农用设备，提高农业机械化、信息化水平。在有条件的地区推广特色农业，让农民转变为农业工人。

强化创新支撑。创新是现代农业的重要标志。要对接国家种业创新计划，筛选引进适宜本地种植的抗病、优质、丰产良种，丰富种植品种，提高种植单产和品质。适应城乡居民消费需求，顺应产业发展规律，适当进行农产品深加工，延长丰富稻米产业链，挖掘农产品附加值，拓展水稻产品销售渠道和用途。加强农民农业生产技术和管理能力培训指导，促进农业管理现代化。

挖掘人力资源。必须认识到，农村人口向城市聚集是符合发展规律的，但同时也必须保障农村产业发展和治理提升必要人力资源。积极推广机械化、信息化、标准化种植，推广新型农机设备，降低农业生产辛苦程度，提高养老和医疗保健水平，为老人等群体参与农业生产提供便利。积极引导有意留乡、回乡发展的有志青年成为种粮大户、家庭农场、农业合作社等新型种粮主体队伍主力军。加强县域和乡村医疗、教育、文娱等基本公共服务建设，增强对年轻群体吸引力。加强宣传引导，破除轻农、鄙农等错误思想，提高农业收益，让农业成为有奔头的产业，农民成为有吸引力的职业，农村成为安居乐业的美丽家园。

农业劳动力流失并不必然带来农业凋敝，自改革开放至现在，农业劳动生产率及生产水平一直在提高，关键在于因势利导、提高农业现代化程度。

4.降低生产风险，保护农民权益。农民在经济上十分脆弱，抗风险能力不足，必须切实降低农业生产风险，打消农民农业生产后顾之忧。强化低温、水旱、病虫害等灾害预报应对，提高预报准确性和针对性，加快建设排涝、灌溉等灾害应对设施建设，科学合理制定农业生产灾害应对方案，在灾害发生时及时启动。对接农业技术部门，强化基层农技队伍建设，为农业生产和防灾减灾提供坚实技术保障。畅通丰富销售渠道，确保稻谷特别是湿谷能及时销售。加强资金投入，治理农田重金属超标问题，解决农民销售和压价顾虑。适当扩大农业生产保险赔偿范围、提高赔偿标准、简化理赔流程，鼓励农户购买农业生产保险，切实稳定农民粮食生产收入预期，保障农民权益。

5.强化宣传引导，增强责任意识。加大政策宣传力度，利用报刊、多媒体等多种方式广泛宣传恢复早稻生产的重要意义，让农民切实体会到国家确保粮食安全的决心和惠农政策的实惠，营造良好发展氛围。特别是在政策目的、补助措施、对老百姓好处等方面大力宣传，提高基层干部和农户认识。强化惩戒措施，必要时可以根据我国土地管理法的规定，对连续两年弃地抛荒的集体或个人，按终止承包合同收回，并附加一定行政处罚，切实提高农民粮食生产责任意识。（来源:《中国乡村发现》2024年第2期）