[治理策略] 王伟进 张亮：当前我国信访工作面临的主要挑战及政策建议

习近平总书记指出，“信访是送上门来的群众工作”。信访制度是党的群众路线的重要体现，是中国特色社会主义民主政治制度的重要补充。信访制度通过促进利益表达、权益维护、民主监督，在维护我国改革发展稳定大局中发挥着重要作用。根据我们近年对贵州、广东、江苏、浙江、湖南、福建等地的调研，当前我国信访工作主要存在基层社会矛盾压力较大、多元矛盾化解机制衔接不畅、依法分类分流处置水平不高等问题。对此，一些地方进行了积极探索，亟待对这些先进经验进行总结，明确制度定位，强化依法、分类、协同、智能治理，加强和创新信访工作。

我国正处于从中等收入国家向中高收入国家迈进的重要发展阶段，快速城镇化、人口老龄化、人民需求日益多元化，各方面制度尚处于走向成熟定型的过程之中，各领域的社会矛盾和风险复杂多变，对处在回应群众诉求、处置社会矛盾一线的信访工作构成巨大压力。调研发现，当前我国信访所反映的社会矛盾集中在基层，主要涉及：一些群众自治组织拉票、贿选、剥夺选民选举资格，决策不民主、不科学、不合法；一些地方村（居）务不公开或公开不到位，财政资金被侵占挪用；个别基层干部非法处置和侵吞集体资产，侵犯群众权益利益；少数社区干部作风不实，工作方式简单粗暴；一些地方征地拆迁手续不齐或违规，安置补偿标准过低、不均或不兑现承诺；有的地方扶贫帮困识别不精准，公共资源分配不均、不规范；一些基层黑恶势力操纵基层选举、垄断基层资源资产、横行乡里；部分地区农村宅基地、承包地、山林权属不明，边界不清、分配不公；欠资欠薪问题依然困扰农民工；非法集资、互联网金融诈骗、投资受损等矛盾纠纷突出，有关建群串联活动增多。为应对这些信访问题，各级政府投入了大量人力物力。比如，各地驻京办的一项重要职责是负责本地群众进京上访事宜的处置，一些地方政府还不断派人到上级政府所在地拦截和劝返上访人员。近年政府信访方面的财政支出保持整体上升态势，且主要由地方承担（图1）。

党的十八届五中全会明确提出，健全利益表达、利益协调、利益保护机制，引导群众依法行使权利、表达诉求、解决纠纷。但由于政策落实不到位，很多地方还是诉讼、仲裁、调解各自运行，人民调解、行政调解、司法调解衔接联动不够，群众在基层缺乏解决纠纷的平等对话平台。这其中，基层群众自治是我国的一项基本政治制度，但由于自治组织行政化倾向明显，群众参与不足，会议议事制度落实程度低，基层自治作用发挥不到位，导致很多基层社会矛盾未能在社区层面及时化解，给信访造成压力。

我国信访制度具有社会动员与参与、矛盾纠纷调处、对社会剩余事务的兜底处置等多种功能。改革开放以来，我国信访功能的重心发生了变化，主要从社会动员转向矛盾纠纷解决，更多强调信访秩序，相应地，信访回应群众参与国家和社会治理需求的作用下降，但群众通过信访参与治理的诉求依然存在，信访也客观上为群众的社会动员提供了便利，人们也倾向遇事去上访乃至群访。应看到，许多进入信访的社会矛盾具有一定普遍性，需要国家层面对社会利益格局作出调整，基层政府和信访部门难以有效解决，部分越级与进京上访由此而生。信访功能过多也造成信访与其他部门间职能重叠、分工不明、效率不高乃至互相推诿的现象。

横向上，目前各级政府多按归口管理思路，依据部门业务领域对信访案例进行分类，没有按照上访是否合理合法进行细分，不利于分类施策。“诉访分离”后，部分按法定途径分类处理的信访案件，由于超过了诉讼、仲裁、行政复议的法定时效，相应救济渠道不予以受理，在信访渠道大量“淤积”“转圈”。纵向上，上级政府建立了一整套考评机制，希望将信访矛盾化解在基层；下级政府为了获得好的考评成绩，千方百计将上访人拦在基层；民众则认为基层解决不了他们的问题或不满于基层的方案，希望通过越级上访解决。主体间诉求不一致，出现信访人不断越级上访、地方不断拦截劝返、上级政府不断考评施压的循环。这其中，上级政府无法有效区分信访者问题性质，基层政府具备能力但受考评指挥棒引导缺乏区分动机，导致信访分类分流不充分、渠道淤塞。

长期以来，群众中“信访不信法”“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的认识比较普遍，一些基层工作人员法治意识还不是很强，崇尚“花钱买平安”，处置群众诉求时习惯用信访程序代替法定程序。由此，日常工作中许多需经法定途径分类处理的事项被错误导入信访程序，甚至是已经、正在或依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等途径解决的事项也回流到信访渠道，造成推诿扯皮、难以化解。此外，部分信访工作人员依法应对信访的能力有待提升。这些造成信访领域法治水平不高的状况，也是重复上访、越级上访、谋利性上访和信访积案产生的重要原因。

我们调研了解到，当前各地为化解信访难题，围绕加强群众工作、建立信访协商评理机制、搭建一站式网络化信访协同处置平台进行了系列创新，其中经验值得总结和跟踪。

近年，湖南等地坚持用群众工作统揽信访工作，进行了诸多创新，将部分信访问题化解在了萌芽状态。主要做法有：一是干部驻村下访常态化。比如，浏阳市大力推行干部联点驻村，落实每个群众工作站有一名常驻干部，并公开联系方式、岗位职责、监督机制、考核办法，开展常态化走访。邵阳市洞口县每月固定三天为干部集中下访日，全县党政领导干部全部进村入户，与群众谈心、解“挠头事”。衡阳市衡南县要求干部“主动下访”，把“屋场恳谈会”开到每一个村组，形成“领导往下跑、群众跑零次”的矛盾化解工作格局。二是推动群众和信访工作相融合。比如，岳阳市在村（社区）设立群众工作室和“信访流动车”，推出信访代理、网络信访代办服务，同时在党员干部中挑选信访信息员，及时发现苗头性问题。

近年，福建省在省、市、县、乡、村建立“信访评理室”和评理员库，对信访事项进行会商、合议、评理、议定，为信访人提供更加便捷高效的纠纷解决救济渠道，有效化解了部分重复信访案件与疑难积案。信访评理人员由具有调解、资政、法务等相关能力与经验的人员构成，主要包括人民调解员、“两代表一委员”、行政机关和行业专业人士、心理咨询师等。评理注重从法律层面定分止争，按民事、行政、刑事等法律关系分类评理，对于达成和解的案件制作评理协议书并进行司法确认，增强法律效力。类似，湖南洞口县、桑植县等地整合行业专家、职能部门业务骨干、“五老人员”、志愿者等组成信访案件评审专家库，建立县、乡、村三级法律顾问制度，积极探索第三方力量参与信访的方式。信访评理机制在家门口建立起了信访人合法权益兜底保障平台，成本低，参与性、回应性强，对抗性弱，有利于修复社会关系，减少重复信访、越级上访、进京上访和信访积案等问题。

浙江安吉、东阳、桐庐等地深化“最多跑一次”改革，建立“信访超市”，实现了信访领域“最多访一次”的治理创新。在“信访超市”（信访矛盾联合调处中心），信访群众根据需求下单，信访局负责分类转办和协调多方资源，各职能部门具体提供问题解决方案。“信访超市”的运转主要依靠以下支撑：一是“一窗”式受理群众诉求和“五调联动”（诉调、警调、检调、专调、访调）的制度支撑；二是信息共享、线上流转、大数据预警的平台支撑；三是可查询、可评价、可跟踪、可督查的监督支撑。“信访超市”的核心创新是整合矛盾纠纷调处力量、资源和平台，实行一站式接收、一揽子调处、各部门联合调处，解决责任主体不清晰、部门合力难形成、部门和群众监督不够、群众反复跑腿的问题，提高了矛盾纠纷调处公信力和群众满意度。

江苏省等地较早创建“阳光信访”系统，在实现客户端对省市县乡及相关职能部门全覆盖的基础上，推进信访全渠道、全业务、全过程网上流转，实现诉求网上投、事项网上办、结果网上评、问题网上督，成为集诉求表达、问题解决、数据分析的综合性“网上信访大厅”。由此，群众通过手机等移动终端就可以实现诉求表达、查询办理、政策咨询，实现信访系统“随身带”、信访问题“随时提”、信访结果“随便查”，实现了信访由“腿上办”向“掌上办”“指尖办”的转变。依托信访网络平台，各地充分发挥信访民意“直通车”优势，建立起了信息通报、形势研判、矛盾排查、处置化解机制，将倾向性与苗头性信访案例处置在早、化解在小。

根据《信访工作条例》，要“按照诉求合理的解决问题到位、诉求无理的思想教育到位、生活困难的帮扶救助到位、行为违法的依法处理的要求，依法按政策及时就地解决群众合法合理诉求，维护正常信访秩序”。按照这一思路，针对当前信访面临的挑战，结合各地的创新，我们就加强和创新我国信访工作提出如下建议。

将信访视为落实党的群众路线的重要制度安排，将其视为了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的重要工作，用群众工作统揽信访工作，改变一味追求矛盾化解效率而忽视群众感受的导向。推动信访机构向群众工作机构转型，主要负责察访民情、研判民意、疏解民怨，负责建立信访人与党、政府、人大、政协、群团组织、基层群众自治组织、社会力量联系的纽带。探索将信访现有多种功能分类融入对应制度安排，将冲突化解职能融入司法系统，将社会动员功能纳入党的工作机构，将政治参与、政策协商职能融入人大、政协、基层群众自治等具有参政议政职能的系统，将社会剩余事务兜底职能纳入社会救助制度。

加强信访立法工作，尽快出台《信访法》，科学界定信访的功能定位，厘清信访与其他社会动员、政治参与、矛盾调处、冲突化解、社会救助制度的法律边界，合理设置信访工作机构。完善诉访分流机制，引导群众形成“法定程序优先、信访程序补充、多元化解前置和兜底”的矛盾纠纷解决思维，能以诉解决的事项优先交由司法系统依法解决，涉及法律与政策协商类的问题交由各级党委、政府、人大、政协研究解决，其他权力机关行使权力范围的事项交由其他部门依法解决。明确信访受理范围和救济时效，严格涉法涉诉类案件依法终结制。规范信访工作行为，纠正拦访、截访和“花钱买平安”等不当违法行为。依法处置涉访违法犯罪行为，适当限制到省级及以上层级的上访行为，明确公安处置在京涉访违法犯罪行为的职责。

根据信访案例是否合理合法进行分类处置。对有理上访的重在维权，加强部门协调与司法救助，加强上级政府对信访处理意见的督办和媒体监督。对以谋利为目的、以闹访缠访为特征、诉求明显不合法的无理上访，要加强思想教育、心理咨询、社会工作服务，依法向司法、调解、仲裁等渠道分流，对拒不服从且破坏公共秩序的依法采取警告、罚款、行政拘留等强制性措施，同时通过权威媒体渠道加强信息公开。对旨在推动政策改革完善的商谈性或政策倡导类上访，采取民主协商、听证会等方式，及时召集有关部门和主体商讨和修订政策。完善信访案例分类考评机制，合理设置考核项目和指标，推动各级政府将工作重点放在预防和问题解决上。对有理上访，重点考评是否有效维护权益；对无理上访，重点考评是否依法行政；对商谈型上访，重点考评是否组织民主协商、政策研讨与修订。

依托政务大数据，推广“信访超市”“社会矛盾调处中心”建设，倒逼信访有关部门及时处置、有序衔接、业务协同、相互监督，做到“让群众最多访一次”。全面普及线上信访、“掌上”信访、“指尖”上访，发展“阳光信访”，便捷民众上访，推动信访公开。依托线上信访与信访网络办理，规范信访及信访处置流程，引导依法上访、分类处置。建立统一的信访登记、办理、统计平台，适当开放经济社会领域信访统计数据，促进信访领域的态势与政策研究，及时发现短板，促进信访制度更加成熟定型。

在基层党政负责人“大接访”的基础上，推广党员干部常态联村驻访、走访下访和群众工作日机制，形成党员干部下访与群众上访的良性互动。加强重大决策、重大项目建设的风险评估。切实完善信访与诉讼、仲裁、调解、社会救助的联动机制，形成各司其职、各负其责、齐抓共管的矛盾纠纷多元化解格局。总结和推广枫桥经验、村（居）民议事、信访评理、民主恳谈等系列经验，贯彻好、落实好基层群众自治制度，最大程度释放群众自我管理与自我服务效能。积极组织动员社会力量参与，培育与发展社会调解类、心理服务类、社会工作类社会组织，大力引导行业协会商会及“两代表一委员”、社会心理咨询师、社会工作者、律师等参与信访处置与矛盾调处工作，加强对信访人的权益维护、诉求反馈、情绪疏导、心理干预、司法援助和社会救助。（来源：《国家治理》2023年2月下）