张云华：城乡融合发展的出发点、着力点与总目标

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张云华（国务院发展研究中心农村经济研究部副部长、研究员）

——进一步全面深化改革——学习贯彻党的二十届三中全会精神

《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出，完善城乡融合发展体制机制。这是我国今后一段时期进一步全面深化改革的重要内容。笔者认为，促进城乡融合发展，需要把握好出发点、着力点与总目标。

城乡融合发展的出发点

城乡融合发展是解决城乡发展不平衡问题、破解我国社会主要矛盾的必然要求、必由之路与根本出发点。我国社会主要矛盾的变化是关系全局的历史性变化，习近平总书记在党的十九大报告中指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”；在十九届中央政治局第八次集体学习时的讲话中指出，“我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分”。党的十九大提出实施乡村振兴战略，就是为了从全局和战略高度来把握和处理工农关系、城乡关系。习近平总书记在十八届中央政治局第二十二次集体学习时的讲话中指出，“推进城乡发展一体化要坚持从国情出发，从我国城乡发展不平衡不协调和二元结构的现实出发，从我国的自然禀赋、历史文化传统、制度体制出发”。城乡融合发展与党的十八大提出的城乡发展一体化战略任务一脉相承，习近平总书记指出的推进城乡发展一体化要坚持的以上出发点同样适用于城乡融合发展。

与西方发达国家相比，我国农业文明源远流长，乡村社会稳定，乡村人口占比较大，乡村的基本形态、产业结构、功能等都差别较大，但工业化、城镇化起步晚，乡村发展相对滞后，这些是我国城乡融合发展的国情出发点。

在经济社会发展规律与发展路径等影响下，我国出现城乡发展不平衡不协调的问题，城乡二元结构凸显，这些问题与矛盾必须通过走城乡融合发展的道路来破解，解决问题与矛盾是城乡融合发展的问题导向和出发点。上世纪五十年代以来开始实行的城乡二元户籍制度、城乡二元土地制度等制度体制促使城乡二元结构形成，城乡二元制度体制是城乡融合发展的制度体制出发点。

城乡融合发展的着力点

早在2015年，习近平总书记就在十八届中央政治局第二十二次集体学习时的讲话中指出，“着力点是通过建立城乡融合的体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系”“要坚持以改革为动力，不断破解城乡二元结构”。党的二十届三中全会提出“完善城乡融合发展体制机制”的重要内容，指明了城乡融合发展的着力点。

着力解决人的问题，健全新型城镇化体制机制。城乡融合发展最根本的是推动更多有意愿、有能力的乡村人口融入城镇。城乡融合中关于人的问题主要有两个方面，一是乡村进城人口的基本公共服务，解决城市“开不开门”的问题；二是土地权益的保护，解决乡村“断不断根”的问题。《决定》创新性地提出“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化”，这意味着农业转移人口享受基本公共服务将以常住地登记户口而非农业户口为准，这是推进城乡基本公共服务均等化的重要一步，是推进以人为本的新型城镇化的重要一步。《决定》再次明确要“保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法”，这为进城落户农民解决了土地权益保障后顾之忧，同时继续探索这三项权利自愿有偿退出的办法，既让农民进得去城、保得住地，又探索让农民落得了户、退得了权。

着力解决地的问题，巩固和完善农村基本经营制度，深化土地制度改革。对农民而言，地的问题主要有两块，一块是承包地，一块是宅基地，无论在乡种地还是离乡进城的农民都重视这个问题。曾有父母是农民、自己在城市工作的人多次问笔者，老家农村还有承包地、宅基地怎么处理好？像这样面临或关注农村土地权利问题的人不少。关于承包地制度，习近平总书记在2013年12月召开的中央农村工作会议上指出，“实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新”；在2017年12月召开的中央农村工作会议上指出，“土地所有权、承包权、经营权‘三权分置’是重大制度创新和理论创新。要完善承包地‘三权分置’制度”。这次《决定》进一步提出，“深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革，发展农业适度规模经营”。这表明，承包地“三权分置”不只是制度创新和理论创新的重要成果，今后还将是深化改革的重要方面，而发展农业适度规模经营则是深化“三权分置”的一个主要目的。我国农业生产效率和农业竞争力较低，其中一个主要原因就是农业经营规模小。我国不可能像美国、加拿大、澳大利亚等土地资源丰富的国家那样搞特大型、大型农场，但经营规模过小也不行，通过改革促进农业适度规模经营是个趋势。关于宅基地制度，习近平总书记在2017年12月召开的中央农村工作会议上指出，“要完善农民闲置宅基地和闲置农房的政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。此次《决定》直指农村“宅地一体”的农民住房制度改革，提出“允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用”。这实际上是找到了农村宅基地制度和农民住房制度改革的现实突破口，为牵绊甚多的农村宅基地制度改革指明了方向。此外，城乡融合还面临其他一些土地问题，需要通过改革完善耕地占补平衡制度、构建城乡统一的建设用地市场、推进农村集体经营性建设用地入市改革、优化土地管理等来解决。

着力解决钱的问题，完善强农惠农富农支持制度。农业是弱质产业，农村是薄弱地区，不少农民是低收入群体，城乡融合发展必然要求解决“三农”投入问题。《决定》明确强农惠农富农支持制度的总原则是“坚持农业农村优先发展，完善乡村振兴投入机制”。以体制机制改革为抓手，全面加强对“三农”的投入支持政策，有重点、分类别提出完善强农惠农富农支持制度，包括优化农业补贴政策体系，完善覆盖农村人口的常态化防止返贫致贫机制，建立农村低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶制度，健全脱贫攻坚国家投入形成资产的长效管理机制，加快健全种粮农民收益保障机制，统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，统筹推进粮食购销和储备管理体制机制改革，健全粮食和食物节约长效机制等。完善强农惠农富农支持制度需要处理好充分发挥市场在资源配置中的决定性作用与更好发挥政府作用的关系，建成现代化农业经济体系，推动农业高质量发展。

城乡融合发展的总目标

《决定》鲜明地提出城乡融合发展的总体目标，即“必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展”。

首先，要统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。城乡融合发展的重要目标是形成新型工农城乡关系，其中不仅有城乡关系，还有工农关系。城乡关系是基本的区域发展关系，工农关系是基本的产业发展关系，城市与乡村、工业与农业都需要协调、均衡发展。在新的发展阶段，新型工业化要促进农业现代化发展，新型工业化的科技装备要更多应用于农业，提升农业效率和竞争力；新型城镇化要带动乡村全面振兴，城镇化的基础设施、公共服务等要向乡村延伸、惠及更多农民，促进形成工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。

其次，要通盘考虑城乡规划、建设与治理，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平。在规划与建设上，城乡存在二元结构、相互脱节的问题，已经不能适应城乡人口、产业、公共服务等融合需要，要避免城市与乡村各自为政、单打独斗。今后城乡融合发展的一个重要落脚点就是通盘考虑、全面提高城乡规划、建设、治理融合水平。

最后，要促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣发展。城乡发展不平衡、农村发展不充分的一个主要原因是人才、土地、资金等由乡村单向流向城市，并且存在不平等交换问题。因此，城乡融合发展的一个重要目标就是推动人才、资本、技术等要素下乡，用好用活乡村的劳动力、土地、房屋、农林牧渔等资源要素，促进乡村全面振兴、城乡共同繁荣发展。（来源：孔见三农）