农村宅基地制度改革的试点经验

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储梦圆 刘同山

农村宅基地制度改革的试点经验

  我国农村宅基地低效率利用问题十分突出。据第二次全国土地调查及相关数据，2009~2016年，在农村人口减少1亿人的情况下，全国村庄用地面积不仅没有减少，反而增加了1091.3万亩。我们2018年1~3月对黄淮海农区6省（市）20县1026户农户抽样调查发现，多达15.9%的农户家里有闲置宅基地。农民一般认为未建房的宅基地，才是闲置宅基地。如果考虑到虽建成房屋但房屋长期无人居住的情况，农村宅基地闲置问题将更为突出。江西省委农办2018年的调查表明，按常住农户数计算，江西省1008个样本自然村中的371个，“空心化”率在40%以上。
  随着越来越多的农村人口向城镇转移，如何深化改革、提高农村宅基地利用效率受到党中央、国务院的高度重视。中办、国办于2015年联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，启动了农村宅基地制度改革试点工作。2019年9月，中央农办、农业农村部印发了《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》，12月，农业农村部、自然资源部又印发了《关于规范农村宅基地审批管理的通知》，宅基地制度改革已成为农村改革的热点和重点。
  为了提高农村宅基地利用效率，加快实施乡村振兴战略，总结农村宅基地制度改革试点的经验，具有重要意义。对全国多个农村宅基地制度改革试验区实地调查发现，宁夏平罗、浙江义乌、福建晋江等试点做法比较有代表性。

宁夏平罗：从“政府收储”宅基地到“以地养老”

  为了“插花安置”生态移民，宁夏平罗县2013年启动了农村宅基地和房屋“政府收储”试点工作。对于宅基地，根据地理区位，确定270平方米标准面积的宅基地收储价格为1万元、9000元和8000元三个等级，未取得宅基证的或超过标准面积的相应打折；对于房屋，根据建造时间、房屋结构等，确定2010年以后建造的砖木结构且外墙贴瓷砖的房屋，收储价格为每平米700元，2010年之前建造的或未取得所有权证的相应打折。依此收储价格，农户放弃一处标准面积的宅基地和占宅基地面积一半的2010年以后建造的房屋，最高可以获得10.45万元政府补偿。虽然补偿价格不算高，而且需要同时有偿放弃承包地和集体成员身份，但是农户的参与积极性很高。最终受“插花安置”生态移民需求的限制，3000多户申请的农户有1718户得以顺利放弃宅基地。
  2015年，平罗启动了农民“以地养老”试点。相关乡镇的农户可以自愿申请有偿放弃农村的宅基地、承包地等，获得政府的养老补贴，入住乡村养老院。该县灵沙乡胜利村村民马占福一家，放弃了宅基地和砖房获得8万元补贴，放弃了10亩承包地，得到9万元补贴，再加放弃集体成员的预期收益1万元，共得到18万元补贴，用其中一部分购置了城镇养老保险，住进了由本村废弃小学改建的养老院。至2017年，胜利村养老院入住74个老年农民，其中一部分人将农村宅基地和房屋、承包地等全部放弃。

浙江义乌：“适度集中”下的宅基地“管制使用”

  浙江义乌市根据城镇规划红线，将村庄分为两类。规划红线内的村庄实施“新社区集聚建设”，停止审批宅基地，农户可以按1:5的比例用宅基地置换新社区房产。对于有资格权但未拿到宅基地者，可以在新社区获得每人不超35平方米、每户不超140平方米的高层公寓；规划红线外的村庄，除少数底子薄、潜力小的村外，实施农村改造，落实“一户一宅”。改造时，政府鼓励村集体参照政府制定的宅基地基准价格[2]，回购农户自愿放弃的宅基地。回购的宅基地用于本集体内部再分配的，政府给予一定的补助。对于有资格权但未拿到宅基地者，改造时可以获得每人不超过30平方米、每户不超140平方米的宅基地。同时，支持底子薄、潜力小的村庄整体迁入新社区。
  农村改造或搬迁节约的宅基地，在村集体或农户复垦后，可以获得能够进行市场交易的“集地券”。国有建设用地首次挂牌出让时，须配套一定比例的“集地券”。若市场上无人收购，政府则以指导价（2017年指导价为40万元/亩）回购“集地券”。可见，“集地券”与重庆的“地票”十分相似。至2017年底，政府已回购“集地券”994.2亩。
  为了集约化利用宅基地，义乌配合“适度集中”实行了宅基地“管制使用”：超过按户控制面积的，以宅基地基准价格的0.15%为基础价格，以36平方米为一档，每提高一档按基础价格提高20%累进计收，但最高不超过基础价格的60%；鼓励村集体成员之间宅基地使用权转让，并允许已经完成农村改造村的农户，将宅基地使用权（连同房屋）转让给本市其他村集体成员，实现“跨集体转让”；对于农户自愿处置宅基地而找不到受让人的，政府按基准价格收购；为了保障“户有所居”，农户处置宅基地后，人均合法住宅面积不得低于15平方米。至2018年5月，义乌市已办理宅基地使用权转让登记311宗，其中“跨集体转让”37宗。

福建晋江：“村内搬迁”促进宅基地优化利用

  福建晋江市是农村宅基地制度改革试点，砌坑村是试点首推村。砌坑村全村951户、3979人，距城区20千米，从地理位置上看，是一个很普通的村庄。但砌坑村有300余人旅居东南亚，100多人定居香港、澳门，经济基础好，自2006年就开始实施新村规划建设。2015年成为宅基地制度改革试点村后，为了进一步改善村容村貌、提高土地利用效率，村民理事会制定了《砌坑村宅基地退出、流转办法》和《砌坑村宅基地有偿使用办法》，加快新村建设。
  砌坑村新村建设以宅基地重新利用和“村内搬迁”为典型特征。一方面，村集体给予一定补偿，拆除部分废旧房屋，让有关村民将宅基地交回集体，村民“集中上楼”居住。对于宅基地，根据位置不同，每平方米补偿100~300元，交回全部宅基地且另有住房者，补偿标准上浮20%。对于房屋，依据新旧程度、建筑结构，每平方米分别补偿80~110元（土木结构）、200~400元（石结构）和250~500元（钢混结构）。另一方面，村集体统一建设一些别墅，部分经济条件好的村民或本村海外华侨可以购置。交回宅基地50平方米以上的村民，购买安置房每平方米公寓优惠500元、别墅优惠600元。至2016年底，砌坑村累计回收宅基地218处，建成别墅67栋、安置楼8栋，部分交付安置户。“搬迁上楼”节省的建设用地，除一部分用于建成别墅外，大部分被村集体用于建设工业园区，发展产业。
  三个试点宅基地制度改革的主要经验
  一是立足地区实际，明确改革目的。农村宅基地制度改革需要立足于各地实际情况，有序开展，不能“一刀切”“齐步走”。宁夏平罗的“政府收储”是为了给生态移民提供宅基地和房屋，因此实施的面较广，后面的做法则主要是小范围探索老年农民“以地养老”的可行性；浙江义乌经济发达，因此为了提高建设用地集约化利用、推进美丽乡村建设，宅基地制度改革的主要目的是促使农民集中居住；晋江市砌坑村主要是为了新村建设和产业发展，在村域范围内尝试盘活存量宅基地。无论如何，三个试点的经验表明，以提高农村宅基地利用效率为导向的改革，无论是政府或集体有偿回收，还是“以地养老”“以地换房”，都具有很好的可行性，可以在更大范围内推广。
  二是加强政府作用，打破行动困境。农村宅基地高效利用，存在两个困境：一、小块土地零星分布，即便一些企业想利用农户闲置的宅基地发展合适的产业，也存在如何将宅基地集中连片的问题；二、市场缺失导致农户难以处置闲置宅基地，也难以进入城镇建设用地市场。上述困境单纯依靠市场机制难以克服。利用城乡建设用地“增减挂钩”政策打通城乡建设用地两个市场、打通农村宅基地和承包地两类土地，需要借助多个政府部门的协调合作。政府主导搭建平台或创新机制，将农村闲散的宅基地集中起来，在城乡范围内、不同农户间重新配置，是提高建设用地利用效率，促进城乡经济社会发展的有效手段。只有政府发挥作用，宅基地制度改革才能取得预期效果。这也是义乌实行宅基地保底收购和新社区“集中居住”、平罗实行“政府收储”的原因。
  三是扩大改革范围，注重协同推进。农村宅基地制度改革具有明显的规模效应和协同效应，需要在较大范围实施改革，并注重与其他改革相互协同，形成改革合力。义乌结合美丽乡村建设、农村改造、集中居住等，在全市范围内展开宅基地制度改革，其改革效果非常明显——不仅显著改善了农村面貌，还整理出一千亩建设用地指标，实现了宅基地集约利用，同时解决了一些农户有资格却没有宅基地的问题。平罗前期的“政府收储”是为了“插花安置”其他县的生态移民而展开的，实际上突破了县域范围，改革覆盖面较大，效果较好；后期的“以地养老”主要是针对老年农民的小范围试点，改革覆盖面较小，且与其他改革的协同性不强，推行两年多时间，只有很少农户参与。老年农民放弃的宅基地零星分布，如何利用也是一个难题。晋江砌坑村的宅基地优化利用限定在村域范围，规模效应和协同效应难以发挥，因此改革进展相对缓慢，成效也不如义乌、平罗明显，实施新村建设十余年，全村只有不到1/5的宅基地进行了重新配置。
  四是做好基础工作，完善配套政策。农村宅基地制度改革涉及“三农”的方方面面。因此实施宅基地制度改革，需要做好一些基础性工作，完善相关配套政策。首先，加快宅基地确权颁证，做到应确尽确，保证宅基证到户率。平罗、义乌、晋江三个试点，在启动宅基地制度改革前，宅基地颁证工作基本全面完成。其次，清楚界定集体成员、实施集体产权制度改革。宅基地流转和使用管理、闲置宅基地再利用的收益分配等，都要在界定集体成员和完成集体产权制度改革的基础上展开。最后，加强宅基地使用管理，将宅基地流转与有偿使用相结合。可以借鉴义乌的做法，按人、按户设定宅基地免费使用面积，对超标部分收取费用，同时制定宅基地流转办法，鼓励有资格却没有宅基地者通过集体内部流转获得宅基地。